臺灣桃園地方法院103年度簡字第52號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第52號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年2月25日辯論終結

原告

趙克偉

原告

趙淑慧

原告

趙克賜

原告

趙克裕

原告

趙克慶

原告

趙揚坪

原告

趙承圖

原告

趙家麟

原告

陳素美

原告

趙茹茵

原告

趙克毅

被告

桃園縣大溪鎮公所

代表人

黃睿松

訴訟代理人

邱鈺蓁

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服（改制前）桃園縣政府103 年3 月5 日府法訴字第0000000000號訴願決定（原處分為桃園縣大溪鎮公所102 年12月23日溪清字第0000000 號至第0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。

二、本件原告趙克偉、趙淑慧、趙克賜、趙克裕、趙克慶、趙揚坪、趙承圖、趙家麟、陳素美及趙茹茵均經本院合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

貳、實體部分：

一、本件事實及爭訟概要：

㈠緣坐落於（改制前）桃園縣大溪鎮○○段000000地號之土地（以下簡稱系爭土地），為原告趙克偉、趙克毅等12人所共有。嗣因被告接獲民眾檢舉，乃於102 年8 月7 日派員至系爭土地勘查，發現系爭土地上有「雜草叢生，超過法令規定1 公尺以上之規範」之情形，即以102 年8 月9 日溪鎮清字第0000000000號函，限期命原告等人於文到7 日內（即至102 年8 月22日止）清理完竣，惟被告於102 年8 月30日派員前往系爭土地檢查時，原告等人卻逾期仍未完成改善，被告即於102 年9 月11日對原告等人一一提出告發單，認原告等人有「其他經主管機關公告之污染環境行為（任令○○段000000地號雜草叢生，超過1 公尺以上未為修剪，經通知限期改善未完成），經8 月23日至8 月29日已超過7 日」之違規情形，遂於同日依廢棄物清理法（下稱廢清法）第27條第11款、第50條第3 款及桃縣政府99年8 月31日府環衛字第0000000000號公告之規定，以溪清字第0000000 號至第0000000號裁處書按日連續裁罰原告每人每日罰鍰各新臺幣（下同）1,800 元，合計原告每人各遭處12,600元（1,800 ×7=12,600 ）及環境講習8 小時（下稱前處分），原告等人對此等處分均有不服，即向改制前桃園縣政府（下稱桃縣府）提起訴願，桃縣府則認本案依規定應先對義務人就其違反義務之行為處以秩序罰，並踐行限期改善等告戒程序，如屆期仍未改善完成，始得按日連續裁處義務人執行罰，作為促使義務人屈服之手段，故前處分之裁罰顯非適法，乃於102 年10月11日以府法訴字第0000000000號訴願決定書（下稱前訴願決定書）撤銷前處分，並命被告於決定書送達之次日起30日內另為適法之處分。

㈡嗣被告即於102 年12月23日依上開前訴願決定書之意旨，對原告等人重為告發並以溪清字第0000000 號至0000000 號裁處書，各裁處原告每人1,800 元罰鍰（下稱原處分書），原告等人對此處分仍有不服，再對之提出訴願，桃縣府則於103 年3 月5 日以府法訴字第0000000000號訴願決定書，駁回原告等人之訴願，該訴願決定書則於103 年3 月6 日合法送達原告等人，惟原告等人對此訴願決定仍有不服，即於103年4 月28日向本院提起本案訴訟。

二、本件除原告趙克毅以外之原告，僅原告趙克裕、趙承圖曾到庭，惟原告等人之共同起訴狀主張為：

㈠廢清法第1 條係載明：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法. . . . 」，而該法第2 條第1 項第1 款亦規定：「本法所稱廢棄物分為一般廢棄物與事業廢棄物」，以此可知廢清法所處罰之對象為廢棄物。同法第11條亦規定：一般廢棄物應依下列規定清除外，土地建築物與公共衛生有關者，由所有人. . . . 清除。即明文揭示土地所有權人應清除之對象為「一般廢棄物」，而非「超過1 公尺以上未修剪之雜草」。從而，可認本案處罰之對象，自係指一般廢棄物，即由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等足以污染環境衛生之固體廢棄物。

㈡本案被告雖於稽查時，主張系爭土地有雜草叢生且超過1 公尺以上未修剪，但被告卻未就該情形如何有「致妨害環境衛生或市容觀瞻」部分為舉證，況於系爭土地週遭亦有多筆土地上有樹木、雜草等一片綠意之情形，但卻未見被告就該部分依法取締處罰。實者，系爭土地上既未經發覺有垃圾、糞尿、動物屍體等足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物致妨礙環境衛生，而危害附近大多數居民之健康或有礙觀瞻之情形，即無廢清法之適用，自亦無對原告等人處罰之必要。

㈢況縱認原告等人應依法受處罰，然廢清法第50條第3 款僅規定，有同法第27條各款行為之一者，處1,200 元至6,000 元。即每一件污染環境行為應僅有一次處罰，且上開規定並無明定於共有土地之情況下，各共有人若有違規時，每一共有人均應受裁罰。而土地各共有人按其應有部分，對於共有物之全部，本即有使用收益之權，亦共同負有管理義務，民法第818 條、第821 條第1 項著有明文，是土地共有人既對共有物之全部，共同負有管理義務，則各自違反管理義務時，自應共同處罰，而不能分別處罰，否則即會形成一筆土地污染環境衛生，土地所有人只有一人時，僅只一人受罰，若土地為多數人共有時，卻各共有人均要受罰之不公平狀態。另被告在為系爭原處分時，原告等人已就系爭土地清理乾淨，故被告為原處分前，再至現場履勘，確認系爭土地實已無違規狀態存在，應依行政秩序法第8 條第1 條規定「行政執行義務已全部履行者，執行機關應依職權終止執行」，故被告應無再裁罰原告之必要。準此，原處分有重大執行程序之瑕疵，自應撤銷原處分，以維原告等人之權益。

㈣並聲明原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

三、原告趙克毅另到庭陳述：其家族在大溪鎮很多處（土地）是共有，但最近兩年其等之土地多遭人檢舉，而其等之土地都是空地，可是附近也有太多類似雜草叢生之土地，依照廢清法之規定，亦應有廢棄物。況且桃園縣政公告也有說必須「雜草叢生妨害環境衛生或市容觀瞻」始得加以處罰。又只要被告願將所有罰鍰改成一筆罰鍰，原告亦可不用再繼續訴訟。再者，其對於系爭土地旁所停放之廂型車後廂高達214 公分部分，並無意見，但系爭土地上是樹木比較高、比較多，當時也不知樹木不用砍，才連樹木都砍了。又關於系爭土地上之樹木均為自然生長，並非原告等人所種植，至於植物部分則為附近鄰居所種植的。又系爭土地上並無垃圾，被告所拍攝之照片中，如有夾雜垃圾者，乃係隔壁之土地，並非系爭土地。

四、被告抗辯略以：

㈠查系爭土地係位於被告依廢清法之規定所公告指定清除之區域內，而桃園縣政府確曾公告「污染環境行為－㈤公私有空地之所有人、管理人、使用人未善盡維護管理之責，有下列情形經通知限期改善，屆期仍未完成改善者：⒈任令雜草叢生，超過1 公尺以上未為修剪，致妨礙環境衛生或市容觀瞻者」。行政院環境保護署91年1 月4 日環署廢字第0000000000號函亦函示：「空地雜草如確實影響再成污染環境影響公共衛生之情事，而地方政府須加以管理，可以廢清法第27條第11款之規定，本於權責自行公告為污染環境行為。」而於102 年8 月7 日，被告之環境衛生稽查員，依民眾之檢舉電話通報，於8 月11日前往系爭土地執行現場稽查，確實發現該土地有雜草叢生且明顯超過法令規定1 公尺之情形，影響環境衛生及市容觀瞻，嗣經確認系爭土地為原告等人所有後，隨即發函通知原告等人應限期改善，惟原告等人卻逾期未為處理，致稽查員再次前往稽查時，仍發現系爭土地之雜草生長之現像未為修剪。足認原告等人並未依限完成清理改善，是原告等人確有違反廢清法第27條第11款之規定，被告據以告發原告等人，並依同法第50條第3 款之規定，以原處分各裁罰原告每人罰鍰1,800 元，自為妥適。

㈡至原告雖主張被告為系爭原處分時，系爭土地上之違規情況已經原告等人去除，故違法事實已不存在，然稽查員對於系爭土地之首次稽查時間為102 年8 月7 日，並於8 月9 日函請原告等人限7 日改善，而依函文係於8 月15日最後送達原告等人，原告等人即應於8 月22前完成清理改善，惟稽查員屆期於8 月23日再至系爭土地查看，該違法事實卻依然存在而未經改善，是原告等人之違規行為即已構成，自不應原告等人逾期後始加以清理部分而受影響。據此，被告以原處分就原告等人已成立之違規行為加以裁罰，並無違誤。又本案是針對系爭土地雜草叢生部分加以裁罰，並無認定該土地上有堆置垃圾之情形，雖自現場照片中可見很多垃圾，但為體恤民眾，才僅裁罰雜草部分。

㈢又依法務部97年1 月29日法律字第0000000000號函：「. .. . 清理義務係對土地或建築物所有人、管理人或使用人而個別存在，並非對土地或建築物而存在，是以，所有人、管理人或使用人係因違反清除義務（即怠於清理）之行為而受罰，縱於土地或建築物為共有之情形時亦然。亦即該清理義分別存在於每一位共有人，如有違反該清理，．．．．罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處罰之。無罰鍰分配之問題。」，而本案土地所有權人之共有人如違反廢清法所規定之清理義務，其清理義務分別存在於每一位共有人，是以，對每一位違反清理義務之共有人分別處罰相同之處罰，並無涉及行政權行使過當之問題。準此，被告以原處分對每一位違反清理義務之原告分別裁罰1,800 元，自屬有據。

㈣聲明請求駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：前開事實及爭訟概要所載之事實，除後列之兩造爭點外，餘為兩造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關勞委會所提訴願卷內之相關證物、資料等附卷可參，堪信為真實。又按廢清法第27條乃規定在指定清除地區內嚴禁有下列行為：其他經主管機關公告之污染環境行為。同法第50條則規定有下列情形之一者，處新臺幣1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：為第27條各款行為之一。而參以原處分即係依據該等規定裁罰原告等人，是以，本案依兩造上開所述，爭點即應為：

㈠系爭土地是否有構成上開廢清法所規定於指定清除地區內所嚴禁之行為？㈡若認系爭土地確有構成違規情事，究應如何裁罰原告等人？原處分裁罰每一原告罰鍰1,800 元，是否有據？

㈠系爭土地是否有構成上開廢清法所規定於指定清除地區內所嚴禁之行為：

⒈按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」，此為廢清法第3 條、第5 條所明定。故就案發時（102 年間）而言，關於（改制前）桃園縣大溪鎮就廢清法之主管機關即為當時之桃縣府，至於執行機關則為大溪鎮公所。故大溪鎮公所確得基於環境衛生之需要而公告指定之清除地區所在。另參以大鎮區公所於89年4 月6 日之公告（附本院卷第64頁），即係將改制前大溪鎮全鎮均公告為清除區域無誤，合先敘明。又參以（改制前）桃縣府99年8 月31日府環衛字第0000000000號函則係依據廢清法第27條第11款之規定，亦公告何為該款所謂之污染環境行為，公告事項內容為：「㈤即明定公私有空地之所有人、管理人、使用人未善盡維護管理之責，有下列情形經通知限期改善，屆期仍未完成改善者⒈任令雜草叢生，超過1 公尺以上未為修剪，致妨礙環境衛生或市容觀瞻」。而原處分即係認系爭土地有該款情事並加以裁罰。

①惟按廢棄物清理法第1 條係規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定」，可知該法之立法目的，係在於改善環境衛生以維護國民健康，並無包括所謂「市容觀瞻」，且「市容觀瞻」為個人主觀之價值判斷，且見人見智，無法為客觀之評判。況參以被告所提出行政院環境保護署91年1 月4 日環署廢字第0000000000號函內容：「空地雜草如確實構成污染環境影響公共衛生之情事，而地方政府須加以管理，可以廢清法第27條第11款之規定，本於權責自行公告為污染環境行為。」（參本院卷第65頁），亦僅同意空地雜草有污染環境影響公共衛生時，可由地方政府依廢清法加以公告之，並未論及空地雜草有礙市容觀瞻時，亦得加以公告。是有關上開公告內容中關於「市容觀瞻」部分，並不適合做為認定污染行為之要件。

②是以，上開桃縣府之公告中逕將「雜草叢生超過1 公尺以上未為修剪，致妨礙市容觀瞻」部分，列為上開法律授權主管機關公告之污染行為內，實有未洽，顯已逾越法律授權之範圍，而無從適用於本案。

③從而，本案首應判斷者，即為系爭土地上是否有雜草叢生超過1 公尺以上未為修剪，且致妨礙環境衛生部分，而不論是否有妨礙所謂「市容觀瞻」部分。

⒉又查，系爭土地為原告等人所共有，為兩造所不爭執，並有系爭土地之土地所有權部資料1 份附原處分卷第31頁至34頁可資為憑，堪信為真實。另原告雖主張系爭土地前有三七五租約，惟此業經被告民政課確認無該部分租約（參本院第129 頁）確認無誤，是系爭土地除所有權人即原告等人以外，並無其他具有管領能力之管理人、使用人，先予說明。

⒊再查，被告所屬稽查人員於102 年8 月7 日前往系爭土地稽查時，系爭土地上確無任何建築物或固定地上物，只有部分土地邊界上設有鐵皮圍籬，惟有多種植物生長其中，包括木本植物及草木植物，此可參被告提出如原處分卷第2 頁至4頁、本院卷第71頁之照片確認無誤。而所謂之木本植物是指植物的莖內木質部發達，質地堅硬的植物，一般直立、壽命長，能多年生長，與草本植物相對，人們常將前者稱為樹，後者稱為草。故前揭公告中所稱之「雜草叢生」，即應係指草本植物叢生，而不包括木本植物之樹木在內。然再參以上開照片，可知該等木木植物之樹木高度確已較路旁所停放之汽車為高，而該等汽車之高度經被告確認復逾1 公尺（詳如本院卷第68頁、第69頁背面），此亦經原告趙克毅到庭所不爭執（參本院卷第120 頁背面），足堪認定。惟關於被告所認定之「雜草」即草本植物部分，並未全如樹木般較一旁汽車為高，僅有部分攀至鐵皮上，且亦非全部，僅占系爭土地面積之小部分。是以此情形，欲認定系爭土地雜草「叢生」，且均「逾1 公尺以上」，顯有未足。準此，被告逕認系爭土地該等狀況已達前揭公告內容之構成要件，而以原處分裁罰每一原告，實嫌速斷。

⒋況縱認系爭土地上之雜草生長情形，已達叢生之程度，且均「逾1 公尺以上」，惟該等狀況仍需致妨礙環境衛生，始得以原處分加以處罰。惟被告就此部分僅主張因為系爭土地裡面夾雜很多垃圾，並以本院卷第72頁之照片作為證明。然就該照片觀之，其係顯示於樹木旁遭停放機車、堆置保麗龍及其他不知名物品，並有鐵皮傾倒之情形，然該等面積與系爭土地相比甚小，且大多位於土地邊界上或毗鄰系爭土地之道路旁，原告趙克毅並主張該部分已非系爭土地之範圍內，況此等物品縱認為垃圾，究與系爭土地有雜草叢生逾1 公尺以上未修剪部分，有何相關，且依照片所示情形，該等物品堆置處為樹木所在，並非雜草所在。準此，根本無法據以認定因雜草叢生，始導致該等物品堆置之情況發生。甚者，被告復自承，就本案而言只認定原告等人就系爭土地之違規行為，僅有雜草叢生之情形，並無涉及垃圾。如此而言，被告再將其不認定之情狀，作為認定妨礙環境衛生之情形，實有未當。從而，縱認系爭土地上確有雜草叢生逾1 公尺以上未為修剪之情形，被告亦無法證明該等情形，有致妨礙環境衛生。

⑤綜上所述，本案依被告所提供本院之證據資料，實無法認定系爭土地有達到「雜草叢生逾一公尺以上未修剪」之情況，縱有該情況，亦無法證明有致「妨礙環境衛生」，是被告逕認系爭土地有上開公告之污染行為，而通知原告等人限期改善，並在原告等人未為改善時，即逕以原處分各別裁罰原告等人，顯非適法。

㈡縱系爭土地確有構成違規情事，惟究應如何裁罰原告等人？

⒈按「各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」為民法第818 條所明定。甲、乙、丙三人分別共有土地，既未定有分管契約，對共有物之全部，即有使用收益之權；依民法第821 條第1 項規定，亦共同負有管理義務。查，甲、乙、丙就共有土地，雖無法具體區分土地管理範圍，然係各別就土地全部依應有部分負管理義務。是甲、

乙、丙各自違反其管理義務致系爭土地有破壞情事，應予以共同處罰。另參酌行政罰法草案第14條就共同違法處罰之說明，共同違法人究應分別處罰或共同分擔，須參考個別行政作用法之規範而定。乃首揭都市計畫法第79條第1 項規定，對於所處之罰鍰既設有上限，足見於有多人共有土地之場合，如有違反都市計畫法相關法令所課予之管理義務而受罰鍰處罰時，該法應係採『由數違章行為人共同分擔』之規定，而非對各人均分別處以法定額度之罰鍰，否則都市計畫法第79條第1 項所規定最高額罰鍰（30萬元）之限制，將形同具文，有違該規定對於所有人處罰之授權裁量目的。從而，甲、乙、丙因違反管理義務致系爭土地有破壞情事，自應共同處罰。又，基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象存在而不能具體分割，是系爭遭受危害之共有土地恢復原狀義務，性質上即屬不可分，甲、乙、丙三人應負全部恢復原狀義務，無從各自為一部恢復。從而，主管機關應命甲、乙、丙共同恢復原狀，方為適法」，為各級行政法院93年度法律座談會法律問題第9 則採之結論。經查，本案系爭土地為原告等人所共有，已如前述。而本案雖非違反都市計畫法之違規事件，然就廢清法第27條而言，同樣是認土地所有權人、使用權人等對於土地有管理義務，避免有違規情事發生，是以就土地共有人有廢清法違規情事應加以裁罰時，仍得參酌上開座談會之結論。

⒉又有關行政法上違反管制規定之責任人，本不限土地單獨所有，於分別共有之情形，如係同一事件，同時存在多數責任人，其發生原因復均相同者，土地共有人均應成為責任人【參見黃啟禛，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，200 年7 月，頁302 以下】。準此，被告認定系爭土地有未依規定任令雜草叢生，超過1 公尺以上未為修剪，致妨礙環境衛生」之違規情事縱屬成立，且認系爭土地之全體共有人即原告等人均為管理、清除責任之責任人，並無所誤；惟原告等人雖均為責任人，其等之共同責任卻仍僅有一個土地管理責任，萬不能因原告等人均為責任人，即逕論於系爭土地未為妥善管理，出現上開違規情事時，可對每一責任人獨立裁罰法定額度之罰鍰。是原告等人雖均為責任人，然其等所應負之責任仍應屬共同，被告亦僅能就系爭違規情事共同裁罰原告等人一次處分，而非對每一原告獨立裁罰。

⒊況若認被告對系爭土地之每一責任人即原告等人，均得獨立裁罰法定額度之罰鍰（即如本案之1,800 元），合計即達19,800元（1,800 ×11=19,800 ），此項處罰之結果，將造成不同土地在相同之違規情況下，單獨所有者可受較輕之處罰，已與行政罰公平適當原則及行政罰之比例原則牴觸，且於個案之處罰顯然過苛，並不符妥當性。故綜此，縱認系爭土地確有「雜草叢生，超過1 公尺以上未為修剪，致妨礙環境」之違規情形，且原告等人任令其等狀況存在而經限期改善卻未善，應予裁罰時，亦僅能就原告等人共同處以一個逾期不改善之罰鍰處分，始屬合法妥適。是原告就此部分主張被告對原告等人可分別裁罰，共可罰得總計19,800元之罰鍰，顯不合比例原則，亦無法兼顧其實質正義之詞，應堪採取。

六、綜上所述，系爭土地之植物生長狀況，本未達所謂「雜草叢生逾一公尺以上未修剪」之情形，縱認有此等情形存在，被告亦無法證明該狀況已致「妨礙環境衛生」之程度，原告等人自無需依被告之限期改善通知而負有加以改善之責，被告逕認原告等人逾期未改善此等狀況，即以原處分各別裁罰原告等人，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，本即有理由，應予准許。況縱認系爭土地確有雜草叢生逾一公尺以上未為修剪且已致妨礙環境衛生之情形，且原告等人復經通知限期改善而逾期未為，原告等人仍應就此負責時，亦僅可認原告等人共同負一管理清除之責，故只可對原告等人為一次裁罰而已，自非如原處分般，對原告等人均各自裁罰，是被告以原處分各別裁罰原告等人，仍屬無據，訴願決定亦未慮及此而未予糾正，仍有未洽，系爭原處分及訴願決定，仍應予以撤銷，原告之訴，仍為有理由。

據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。