臺灣雲林地方法院103年度簡字第4號

臺灣雲林地方法院行政訴訟判決　　　　103年度簡字第4號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年7月10日辯論終結

原告

台灣化學纖維股份有限公司

代表人

王文淵

訴訟代理人

蔡金保律師

輔佐人

沈漢威

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

李文琪

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服原處分暨行政院環境保護署中華民國103 年1 月14日環訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所屬海封廠( 坐落雲林縣麥寮鄉○○○○○區00號) ，從事石油化學業，領有被告核發之水污染防治許可證【證號：雲縣環水許字第0034-04 號，核准許可種類：廢( 污) 水排放地面水體許可證】，經被告所屬環境保護局( 下稱環保局) 於102 年6 月27日派員前往稽查，發現該廠之累計型水量計測設施(FT7E01)未於校正維護前向主管機關報備，遂開立違反水污染防治法期限改善或補正通知書(編號：100415) ，命原告限期改善，改善之期間為102 年6月27日11時起至102 年7 月5 日17時前，後被告認原告違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項之規定，於同年8 月21日以府環水字第0000000000號函，命原告提出陳述，原告於同年、月28日提出陳述意見。而被告仍於102 年9 月26日以府環水字第0000000000號函附裁處書( 下稱原處分) ，依水污染防治法第45條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定裁處原告新臺幣( 下同)10,000 元罰鍰，原告不服原處分提起訴願，經行政院環境保護署( 下稱環保署) 訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠、按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變、與廢(污) 水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」，水污染防治法第18條定有明文。查原告從事石油化學業，依法領有被告核發之水污染防治許可證【證號：雲縣環水許字第0034-04 號，核准許可種類：廢( 污) 水排放地面水體許可證】，於校正期間並均有依照許可證之內容正常、持續進行紀錄，完全符合環保署釋示內容相關規定，未違反水污染防治法第18條之規定，亦未牴觸依該法授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法之意旨，合先敘明。

㈡、復按「事業或污水下水道系統，應依廠牌規格裝設、校正及維護累計型水量計測設施。前項累計型水量計測設施之規格，於可量測之流量範圍內，誤差不得超過正負百分之十。但非循環使用之未接觸冷卻水，以馬達之運轉時間計算流量者，不在此限。累計型水量計測設施應鉛封者，由主管機關為之，不得擅予破壞。累計型水量計測設施於校正維護更換前，應向主管機關報備，始得拆封。校正維護期間之水量，仍應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封。前項之校正、維護如因事業或污水下水道系統技術或人力限制無法適時辦理，經主管機關核准者，不在此限。」水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條定有明文。查，本件累計型水量計測設施(FT7E01)並未鉛封，並非上開條文報備拆封、報備鉛封之對象，依論理解釋，明示規定其一者，應認為排除其他；據體系解釋，以法條之功能及在整個法制中的地位觀察，上開條文之規定相互間亦無衝突，水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項之規定明確是針對同條第3 項而言，原處分及訴願決定依環保署102 年8 月2 日環署水字第0000000000號函示裁罰顯為不當之擴張解釋。且被告於違反水污染防治法限期改善或補正通知書之主旨( 違反事實) 記載「本局於102 年6 月27日派員至貴廠稽查，該廠放流水流量計(FT7E01)於101 年12月11日進行校正，未依水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條規定，校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封，且未報備主管機關。」，明確記載未報備鉛封事宜，並非環保署函示所載「無需鉛封之累計型水量計測設施於校正維護期間之水量紀錄方式，仍應依主管機關同意之方式為之，於校正維護前仍應向主管機關報備」之情，惟本件被告改依環保署上開函示裁罰，牴觸其違反水污染防治法限期改善或補正通知書之記載至明，顯有欲加之罪之嫌。

㈢、再按「行政行為之內容應明確。」、「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，行政程序法第5 條、行政罰法第4 條分別亦有明定。查水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條條文明確規定「累計型水量計測設施應鉛封者，由主管機關為之，不得擅予破壞。累計型水量計測設施於校正維護更換前，應向主管機關報備，始得拆封。校正維護期間之水量，仍應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封。前項之校正、維護如因事業或污水下水道系統技術或人力限制無法適時辦理，經主管機關核准者，不在此限。」，本件累積型水量計測設施並未鉛封，而水污染防治措施及檢測申報管理第65條並未規定累計型水量計測設施未鉛封之報備規定，該條項之文義係針對鉛封之水錶，於校正期間如何進行校正維護及紀錄，及完成校正後報請主管機關進行「鉛封」之規範，與環保署解釋尚有不同。況稽查當日原告公司陪同人員當場向環保局人員表示該局並未對該流量計進行鉛封，自無後續校正拆封、鉛封之報備事宜，稽查人員當場亦無反對意見，嗣後被告依行政院環境保護署不當且違法的擴張解釋進行裁罰顯亦有違明確性原則及上開未依法明文規定而仍處罰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、對被告抗辯之陳述：

㈠、按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨，若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。有大法官釋字第313 號、568 號解釋意旨可供參照。查水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條明確規定：「累計型水量計測設施於校正維護更換前，應向主管機關報備，始得拆封。校正維護期間之水量，仍應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封。」，其立法意旨當係為了避免竄改紀錄資料而須報備拆封再鉛封，在未變更計測設施及紀錄方式之情況下，進行校正維護之場合當無此部分報備之必要，前揭環保署函示內容，已逾越水污染防治措施及檢測申報管理辦法明確之授權範圍，當無可採。

㈡、又被告自陳：水量計測設施鉛封目的，係為防止業者擅動流量計數值規避稽查，因此在面板上進行鉛封作業防止業者擅自更動數值，但部分累計型水量計測設施面板目前已採用密碼鎖措施而不需進行鉛封作業，因此業者就可鉛封之累計型水量計測設施應報請主管機關進行鉛封，且無須鉛封者亦應報請主管機關確認。經查，本件累計型水量計測設施屬超音波式，其校正非屬破壞性，校正時不影響到原來計測與紀錄方式，原告係以經第三方認證之另一組同型標準儀器進行平行比對，並不影響或干擾源流量計之持續進行紀錄，且該計測設施亦無法以他種形式進行計測及紀錄，亦即不論有無報備，計測及紀錄方式均未改變，不生被告上開陳述之疑慮。

㈢、針對鈞院103 年5 月1 日雲院通行如103 年度簡字第4 號函暨環保署103 年5 月20日環水署字第0000000000號函之內容表示意見如下：

⒈依環保署函文說明三之意旨，是否意味不論鉛封或是無需鉛封模式之水量計設施，均需於校正維護向主管機關報備，取得主管機關同意水量紀錄方式，始得進行校正維護？環保署據此之回覆，依據水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項規定，累計型水量計測設施於校正維護期間之水量，應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之。故無論「鉛封」或「無需鉛封」之累計型水量計測設施於校正維護期間之水量記錄，皆應依主管機關同意之方式為之，於校正維護前應向主管機關報備，以取得主管機關同意方式，俾據以進行校正維護期間之水量記錄。僅是重伸錯誤之訴願決定理由，根本無法期待環保署會有不同之意見回覆，刻意忽視原告之累計型水量計測設施之計測方式亦是經主管機關核准，原告亦未加以變動，並無後續校正拆封再鉛封之報備事宜。

⒉又無需鉛封模式之水量計，何以仍然須於校正維護前向主管機關報備，其報備之目的何在？環保署稱累計型水量計測設施之校正係為確保量測流量之準確性，事業使用後原則每半年或一年應定期校正。此外，如發現水量計測有異常情形時，亦應進行校正，其與鉛封與否並無相關性。校正方式可委由業者委託校正實驗室、水量計測設施供應商、許可之檢驗測定機構或自行為之，並須經審查核准，登載於水污染防治許可證( 文件) ，固自應於校正維護前向主管機關報告，由其認可校正期間之計量方式等語。惟皆僅重伸錯誤之訴願決定意旨，未正面答覆而規避函詢「報備目的」甚為明顯，原告依照法令規定辦理，被告卻硬解釋法律未規定「未鉛封」水量計測設施之報備，原告遵照辦理，惟被告應於嗣後仍有再犯違規時始能處罰，被告對未明文規定之報備方式執意裁罰，被告處罰界線已然模糊。人民如何措其手足？

㈣、再原告受稽查之水量計測設施於89年間設立，一直依環保署函示所載史擁後原則每半年或一年應定期校正，如發現水量計測有異常情形時，亦進行校正，迄今維護約有30次，本件為第1 次以此原因遭受裁罰，已違反原告正當合理之信賴。

四、被告則以：

㈠、依據環保署103 年1 月14日環署訴字第0000000000號訴願決定，判決結果已明顯可見本府主張之事實理由明確，依法告發處分並無不妥且依法有據。

㈡、原告起訴狀第四點略以：「被告於違反水污染防治法限期改善或補正通知書之主旨( 違反事實) 記載…校正維護後1 週內，應報請主管機關進行鉛封，且未報備主管機關。明確記載為未報備鉛封事宜…」云云，然本案爭點為原告未向主管機關報備，依上開所述，原告累計型水量計測設施校正維護期間水量紀錄方式需報請主管機關同意後為之，校正維護後亦需報請主管機關進行鉛封，此皆為原告所需報備之範疇，並無原告所稱依環保署102 年8 月2 日環署水字第0000000000號函擴張解釋不當裁罰之情。

㈢、原告另抗辯略以：「‧‧‧本件累計型水量計測設施屬超音波式，其校正非屬破壞性，校正時不影響到原來計測及記錄方式，‧‧‧且該計測設施亦無法以他種形式進行計測及記錄，亦即不論有無報備，計測及記錄方式不變，不生被告所陳上開疑慮。」，惟水量計測設施鉛封目的，係為防止業者擅動流量計數值規避稽查，因此在面板上進行鉛封作業防止業者擅自更動數值，但部分累計型水量計測設施面板目前已採用密碼鎖措施而不需進行鉛封作業。因此業者就可鉛封之累計型水量計測設施應報請主管機關進行鉛封，且無須鉛封者亦應報請主管機關確認。依原告前揭所陳，並不代表無法擅自更改流量計數值，且水量記錄方式應依主管機關同意之方式為之，法有明文，被告並無濫用法規情事。又查水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第5 項規定：「校正維護期間之水量，仍應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封」。則依前述法規意旨，即累計型水量計測設施校正維護期間水量紀錄方式應依主管機關同意方式為之，換言之，若未依同辦法第65條第4 項規定向主管機關報備，則主管機關無從得知累計型水量計測設施何時校正維護；而其水量記錄方式亦無經主管機關同意而逕行為之。

㈣、而「無需鉛封之水量計測設施」是否需於校正維護前向主管機關報備？本件水量計測設施是否無需鉛封，皆為原告自陳，然是否鉛封應由主管機關確認水量計測設施其設計為何，非憑原告片面之詞即可認定，況原告未向主管機關報備，主管機關自無從確認是否需鉛封。末查，本案爭點為原告未向主管機關報備，而非原告敘述水量計測設施無需鉛封，而未向主管機關報備，且校正維護期間水量紀錄方式亦需報請主管機關同意後為之，此皆為原告所需報備之範疇，故原處分於法並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造不爭執事項：

㈠、原告領有被告核發之水污染防治許可證【證號：雲縣環水許字第0034-04 號，核准許可種類：廢（污）水排放地面水體許可證】。

㈡、原告依水污染防治措施及檢測申報管理辦理第65條規定於流放口裝設累計型水量計測設施於放流口。其設置之水量計測設施為『不需鉛封類型』（免拆封）。

㈢、被告所屬環保局人員於102 年6 月27日至現場稽查，發現放流水流量計（FT7E01）於101 年12月11日進行校正，而未報請主管機關備查，因此開立違反水污防治法限期改善或補正通知書，限期原告自102 年6 月27日11時至102 年7 月5 日17時前完成改善。改善之內容為：檢送足資改善完成資料至雲林縣環保局備查。

㈣、被告於102 年9 月26日以雲林縣環保局人員於102 年6 月27日至現場稽查，發現原告放流水量計（FT7E01）於101 年12月11日進行校正，而未向主管關備查，違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項，並依同法第46條告發，而於102 年9 月26以原處分裁處原告罰鍰10,000元，並依環境教育法第23條規定裁處環境講習1小時。原告不服提起訴願，經環保署於103 年1 月14日作成駁回訴願決定。原告不服該訴願決定，遂提起本件行政訴訟。

六、兩造爭執事項：

㈠、「不需鉛封類型」（免拆封）之累計型水量計設施於校正前是否要向主管機關雲林縣環保局報備。即水污染防治措施及檢測申報管理辦理第65條第4 項之報備，是否包括「不需鉛封類型」之水量計設施？又進行校正維護前報備之目的為何？

㈡、原告是否違反水污染防治法第18條，應依同法第46條處罰？

七、本院之判斷：

㈠、按法律解釋必須用一般文字去理解，不可偏離該文字的意義去詮釋法律所規範之意涵，倘單純以文義解釋，猶不足以達到法律正確目標時，方得另行使用其他解釋方法。又除非有特別規定，否則解釋法律文字，必須忠實於文義的客觀意旨，此為法律解釋方法中文義解釋之真諦，而文義解釋，尚應考慮文字語法的前後關聯性及前後一貫性，不可恣意擴張文意加以解釋；次按「行政行為之內容應明確」、「違反行政法上之義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，行政程序法第5 條、行政罰法第4 條分別定有明文。

㈡、經查，累計型水量計測設施，有「鉛封類型」及「不需鉛封類型」兩種，「不需鉛封類型」，係以超音波流量校正，採非破壞性訊號，及零點校正，屬免拆封之方法校正，於儀器校正期間仍可正常運作，並維持紀錄之進行，不需停止水量的計測，此為原告所陳，復為被告所不爭執（審理卷第 69頁），並有原告製作之 101 年 11 月至 101 年 12 月之水量記錄表、儀器校正記錄表可參（審理卷第 12 頁；訴願決定卷第 13、14 頁）；而「鉛封類型」，被告稱：「鉛封之目的，係防止業者擅動流量計數值規避稽查，因此面板上進行鉛封作業，防止業者擅自更動數值，但部分累計型水量計測設施目前已採用密碼鎖措施，而不需進行鉛封作業」（詳被告答辯狀，見審理卷第 23 頁反面）等語。可見「鉛封類型」其流量計數值，可以人工方式更動，使其水量記錄數值失準，而「不需鉛封類型」，則無法以人工方式改變已進行之水量記錄數值；另「不需鉛封類型」校正維護期間，可一面校正維護，一面正常記錄水量，並不影響水量記錄，但「鉛封類型」，拆封後，依下述水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第5 項規定，應於「校正維護後一週內，報請主管機關進行鉛封」，於鉛封後，始能依校正後之水量計測設施繼續計測水量，其校正維護期間（拆封至鉛封期間空窗期）之水量記錄方式會有不同。故「鉛封類型」水量計測設施之「拆封」、「鉛封」事先報備程序，至為重要，須有主管機關參與其間，方能防止弊端發生，「不需鉛封類型」若以防止業者擅動流量計數值規避稽查之目的，則似無報備必要。

㈢、水污染防治法第18條授權中央主管機關訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法，其第65條第1 項規定：「事業或污水下水道系統，應依廠牌規格裝設、校正及維護累計型水量計測設施」。如前所述，累計型水量計測設施分為兩種，故依文義解釋，該辦法第65條第1 項所指之累計型水量計測設施，當屬「鉛封類型」及「不需鉛封類型」兩種累計型水量計設施；第 2 項「前項累計型水量計測般施之規格，於……，不在此限」之規定，依其文義，應包含「鉛封類型」及「不需鉛封類型」兩種類型；該辦法第3 項：「累計型水量計測設施應鉛封者，由主管機關為之，不得擅予破壞。」係指「鉛封類型」而言，其文義已相當明確，自不待言；又該辦法第4 項：「累計型水量計測設施於校正維護更換前，應向主管機關報備，始得拆封」，依文義解釋，亦僅「鉛封類型」有適用，故應於拆封前向主管機關報備者，僅「鉛封型」，「不需鉛封類型」，無拆封之可能，故不必報備，乃法理之當然解釋。若謂該辦法第4 項關於報備之規定，於「鉛封類型」及「不需鉛封類型」均有適用，則立法上應明定：「累計型水量計測設施於校正維護更換前，應向主管機關報備，應鉛封者，經報備後，始得拆封」方是，其不為如此之立法，顯有將「不需鉛封類型」排除在外之意，即明示其一者，應認為排斥其他；至該辦法第5 項：「校正維護期間之水量，仍應加以記錄，其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。校正維護一週內，應報請主管機關進行鉛封。」該辦法第5 項係延續第3 、4 項規定而來，故第3項「…應鉛封者，由主管機關為之」、第4 項「…應向主管機關報備，始得拆封」之文意，呼應第5 項「校正維護一週內，應報請主管機關進行鉛封」，上開3 項依序有「鉛封」、「拆封」，「鉛封」文字語法之前後次第關聯性，依上開文義解釋，考慮文字語法的前後關聯性及前後一貫性之說明，可悉第5 項之「報請」，亦應僅限於「鉛封類型」有其適用。再者第5 項：「校正維護期間之水量」之前，並未冠以「累計型水量計測設施」之文句，蓋係延續第4 項之規定而來，因第4 項僅限於「鉛封類型」，故於第5 項時不須累贅冠以「累計型水量計測設施」之文句。若謂第5 項於「鉛封類型」及「不需鉛封類型」均有適用，則立法例上應明定：「累計型水量計測設施校正維護期間之水量，仍應加以記錄，其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，並保存三年。應鉛封者，校正維護後一週內，應報請主管機關進行鉛封」。基上，主管機關適用法律時，應依循文義解釋，不得將該辦法第4 項、第5 項文義，原僅限於「鉛封類型」，恣意不當擴張解釋至「不需鉛封類型」，致有害於法規範之真意，自有未洽。

㈣、原處分所載違反實事為「本縣環境保護局於102 年6 月27日至現場稽查時，發現貴公司放流水流量計（FT7E01）於101年12月11日進行校正，而未向主管機關報備」，裁處之理由及法令依據記載：「一、貴公司放流水流量計（FT7E01）於101 年12月11日進行校正，而未向主管機關報備，核已違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第 65 條第 4 項規定，並依同法第46 條規定告發處分」。其裁處之法令依據，係依該辦法第4 項，然該項「拆封」報備之規定，係針對「鉛封類型」而設，文義已相當清楚，並無「鉛封類型」、「不需鉛封類型」累計型水量計測設施於校正維護前，均應向主管機關報備之明文，被告辯稱：無需鉛封者於此情形亦應報請主管機關「確認」，尚乏依據，應無可採。至於被告復援引該辦法第5 項之規定，謂若未依同辦法第4 項向主管機關報備，則主管機關無從得知累計型水量計測設施何時校正維護，主機關自無法同意校正維護期間之水量記錄云云。惟第5 項亦僅於「鉛封類型」有其適用，前已敘及。本院函請環保署回覆所詢問題，經該署以103 年5 月20日環水署字第0000000000號函表示意見如下：「二、依據水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項規定（應係第5 項之誤載），累計型水量計測設施於校正維護期間之水量，應加以記錄；其記錄方式應依主管機關同意之方式為之。故無論「鉛封」或「無需鉛封」之累計型水量計測設施，於校正維護期間之水量記錄，皆應依主管機關同意之方式為之，於校正維護前應向主管機關報備，以取得主管機關同意方式，俾據以進行校正維護期間之水量記錄。其回覆之主要依據，係立基於上開辦法第5 項（誤指為第4 項）明文校正期間之水量，應加以記錄，其記錄方式應依主管機關同意之方式為之，故無論「鉛封類型」及「不需鉛封類型」均需報備，始能取得主管機關同意之方式為之，僅係重申原訴願決定之理由，固非無據。但該辦法第5 項文義上，無法導出「不需鉛封類型」校正維護前應向主管機關報備之結論。如前所述，「鉛封類型」拆封後至再次鉛封前，可能有數日無法正常記錄水量之情形（該辦法第5 項「校正維護後一週內，應報請主管關鉛封」），故細繹訂定此辦法第5 項之用意，乃係為使校正維護期間水量記錄仍可正常進行，自有報備主管機關知悉之必要，於徵得主管機關同意，始得以其他替換方式為水量記錄，藉以防止校正維護期間水量記錄空窗期弊端之發生。但「不需鉛封類型」於校正維護時仍可正常記錄水量，無須改易其他方式計錄水量，自無須向主管機關報備，以取得主管機關同意，至為顯然。故該辦法第5 項並無漏洞存在，而必須經「目的性擴張」解釋至「不需鉛封類型」亦包括在內之必要。環保署及被告均認原告於校正維護期間，未經報備，致其水量記錄方式無法經主管機關同意之方式為之，已違反該辦法第5 項之規定，彼所為法律適用，已不當擴張該辦法第4 項、第5 項之文義當然解釋，隨意增加原告法律上所無之作為義務，嗣並予裁罰，其行政行為難謂為明確，使受規範之人民難以預見該行政行為之可能性，並有違依法處罰之原則，要屬無據。

㈤、綜上所述，本件被告以原告於上揭時間進行校正，而未向主管機關報備，違反水污防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第65條第4 項，並依同法第46條告發，而以原處分裁處原告罰鍰10,000元，並依環境教育法第23條規定裁處環境講習1 小時，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。

八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

九、據上論結：本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。