臺北高等行政法院裁定

案由

右十三人共同 陳長文 律師訴訟代理人 蔡東賢 律師吳至格 律師被 告 內政部代 表 人（部長） 張博雅右當事人間因有關土地事務事件，原告不服行政院八十九年六月二日台 (89) 訴字第一六○五○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：

主文

理由

一、本件原告起主張：原告林劉淑卿等十三人，於民國八十四年十月間向訴外人東億鋼鐵股份有限公司（以下簡稱東億公司）及賴王阿謹、王益金、何志仁、賴月英（以下合稱出賣人）、承買坐落台中縣后里鄉○○○段七四、七四－三、00－

四、七六－一、七六－七、七七、七七－一、七七－三、七七－四、七八、七八－一及同段七四－一一號內部分土地等十二筆土地，面積合計二．二二三九公頃，並於八十五年一月二十三日完成移轉登記，查系爭土地原係東億公司為增置污染防治設施使用，於八十二年八月二日向台中縣政府（原處分機關）申請毗連土地，由特定農業區農牧用地及甲種建築用地變更編定為同區丁種建築用地，經台中縣政府依原台灣省政府訂定之「台灣省非都市土地申請變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作業要點」審查符合規定，於八十二年十二月二十七日八二府建工字第三○六九四三號函核准變更公地編定，惟該核准之行政處分保留廢止權謂「辦妥變更編定後應於六個月內依工廠設立登記規則之規定辦理工廠變更登記，逾期本核准函失效」，並附有負擔，謂「新增加之毗連地（按即系爭土地）應依原核定計畫（按即作污染防治設施使用）及其所附切結書辦理使用，如有違反則依有關法令規定辦理」等語。經原台灣省政府地政處以八十四年五月十三日八四地四字第三○六三二號函復台中縣政府，謂有關土地變更編定，係授權台中縣政府審核同意，如經查明符合有關規定，同意變更編定為丁種建築用地，豐原地政事務所並於八十四年五月二十七日完成變更編定登記完峻，詎東億公司未依上述核准函規定於辦妥變更編定六個月內（即自八十四年五月二十七日至八十四年十一月二十七日止）依工廠設立登記規則等規定辦理工廠變更登記，於八十四年十月間將系爭土地出賣與原告，復於八十五年一月八日向台中縣政府提出工廠歇業登記，經台中縣政府八十五年三月二十八日八五府建工字第○七二六九○號函准歇業註銷工廠登記，同時於八十五年十一月二十二日八五府建工字第二九一五七九號函東億公司廢止原核准變更為丁種建築用地之處分略以：原核准案失效，不得再使用，用地逕依非都市土地使用管制規則有關規定核處，並以八十五年十一月二十八日八五府地用字第三○四六三三號函及八十六年三月四日八六府地用字第四七九九○號函豐原地政事務所，依非都市土地使用管制規則規定，依變更編定前原使用地類別辦理變更編定。至原編定包含甲種建築用地及農牧用地，經合併分割則恢復為農牧用地，惟於土地使用編定清冊備註欄註記部分甲種建築用地。豐原地政事務所並於八十六年三月二十八日八六豐地四字第八六○○三三○五號函通知土地所有權人，即原告等。

二、原告不服豐原地政事務所上開所為恢復原編定之通知函，於八十六年四月二十五日向台中縣政府提起訴願，遭駁回，遂向台灣省政府提起再訴願，經台灣省政府八十七年四月二十四日八七府訴二字第一四八六九六號再訴願決定以豐原地政事務所非土地變更編定之權責機關而決定「原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適當之處理。」豐原地政事務所遂遵照再訴願意旨，於八十七年五月六日豐地四字第八七○○三四八六號函台中縣政府辦理，該府乃以八十七年六月四日八七府地用字第一四一九三○號函通知原告略以：「系爭土地業依非都市土地使用管制規則第十七條第二項第三款規定，依變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」原告仍不服，再向台灣省政府提起訴願，該府以八十七年十月二十一日八七府訴三字第一六九一三九號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」案經台中縣政府依台灣省政府訴願委員會決定意旨層轉內政部釋示後，依照內政部八十八年一月二十七日台 (88) 內地字第八七一四二二六號函釋，台中縣政府以八十八年二月十二日八八府地用字第五八六一三號函復原告略以「座落后里鄉○○○段七四地號等八十一筆土地（按係系爭土地合併分割後筆數）變更編定，仍請依本府八十七年六月四日八七府地用字第一四一九三○號函辦理」，亦即仍依變更編定前使用地類別辦理變更編定。原告猶不服，復向台灣省政府提起訴願，經該府以八十八年七月九日八八府訴字第一五五八九○號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，台中縣政府以八十八年七月二十七日八八府地用字第二一七二○八號函報內政部釋示，案經內政部八十八年八月十九日台 (88)內中地字第八八○四三七二號函復台中縣政府，略以「本案土地既未依原核准計畫作工業使用，並經貴府撤銷事業計畫在案，自應依非都市土地使用管制規則第十七條規定恢復原編定。」台中縣政府並據以八十八年八月三十日八八府地用字第二四四七五三號函原告，原告不服復向台灣省政府提起訴願，案經台灣省政府八十九年二月二十五日八九府訴二字第一二○七一三號訴願決定：訴願駁回。原告除向上開機關提起訴願外，對內政部上開函釋亦不服，並向內政部提起訴願，經內政部八十八年十二月三日台八八內訴字第八八○七二○八號訴願決定：訴願駁回。原告復不服，向行政院提起再訴願，案經行政院八十九年六月二日台八十九訴字第一六○五○號再訴願決定，再訴願駁回，故提起本件訴訟，請求：

甲、先位訴之聲明：

（一）撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定 。

（二）被告應命台中縣政府將后里鄉○○○段七四、七四－三、七四－四、七六－一、七六－七、七七、七七－一、七七－三、七七－四、七八、00－一等十一筆及同段七四－一一地號內部分土地，變更編定為丁種建築用地。

（三）被告應分別給付原告等新台幣 (下同) 一億一千萬四千一百二十五元金額，暨自本起訴狀送達被告之日起至被告清償之日止，按年利率百分之五計算之利息。

乙、備位訴之聲明：

（一）被告應分別給付原告等五億八千一百零二萬一千零三十七元金額，暨自本訴狀送達被告之日起至被告清償之日止，按年利率百分之五計算之利息。（二）訴訟費用由原告負擔。

三、關於先位聲明撤銷訴訟及合併請求損害賠償部分：

（一）按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定而言，若行政官署就所屬機關呈請核示事項為指示處理之命令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政作為，更不因而對人民發生具體的法律上之效果，自不能認其為行政處分，亦即不得提起訴願（參照最高行政法院即原行政法院四十八年判字第九十九號及五十七年判字第一七八號判例）。次按非都市土地變更編定，依非都市土地使用管制規則第十一條規定，申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。又「已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫註銷或撤銷者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣 (市)政府。直轄市或縣 (市)政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人。尚未依核定計畫開始使用者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用類別辦理變更編定。」，同規則第十七條亦定有明文，足見土地編定之變更為縣市政府之權責。查系爭土地因未依原核准計畫作工業使用，其用地編定法令執行疑義，經原處分機關台中縣政府函請被告機關釋示，案經被告機關以八十八年八月十九日台（88）內中地字第八八０四三七二號函釋示，係就所屬機關台中縣政府呈請核示事項所為處理之指示，係屬上級機關本於職權所行之指揮監督，屬於機關內部之作業程序，對外既不發生效力，自非行政處分，不得作為行政救濟之標的，原告提起本訴其程序上尚有未合，訴願及再訴願決定，遞予駁回，亦無違誤。

（二）原告雖主張：台中縣政府就本件土地編定變更所為之處分係依據內政部八十八年八月十九日台（88）內中地字第八八０四三七二號函之指示，加以內政部為土地登記事件之主管機關，內政部就本件土地編定變更所為之決定，台中縣政府依法應加以尊重，不得變更，事實上該函亦經台中縣政府八十八年八月三十日（八八）府地用字第二四四七五三號函之基礎，並加以全部引用，原告之權益實因被告之處分而受侵害，依原行政法院八十三年三月十六日庭長評事聯席會議之見解，為多階段行政處分之先階段行為，應可作為爭訟之對象。惟按行政處分以對外發生效力為必要，系爭內政部八十八年八月十九日台（88）內中地字第八八０四三七二號函，係臺中縣政府依台灣省政府八十八年七月九日八八府訴字第一五五八九○號訴願決定內容，報請內政部就相關法令之解釋表示其見解，內政部所為之前開釋示，並未通知原告，尚未對原告等發生效力，申言之，該釋示僅為內部行為，並未於機關以外發生效力，尚非行政處分。與最高行政法院（原行政法院）八十三年三月十六日庭長評事聯席會議，對於財政部就營利事業欠稅，其負責人應予限制出境之決定，如財政部函請入出境管理局限制出境同時，將副本送達受限制出境人，應認已對外發生效力，為行政處分，而得作為行政爭訟對象之見解，其情況尚有不同。何況台中縣政府參考內政部系爭函示，業已於八十八年八月三十日作成八八府地用字第二四四七五三函，維持原認定（即依變更編定前使用地別變裡變更編定），原告不服，提起訴願，業經台灣省政府訴願決定駁回，有八十九年二月二十五日八九府訴字第一二○七一三號訴願決定附於原處分卷可稽，是原告就同一事件，業已對權責機關台中縣政府所為對外發生效力之行政處分提起行政救濟，自無再准其對內政部系爭釋示（機關內部行為）請求救濟之必要。

（三）、綜上所述，原告之主張為無可採，其提起本件訴訟，先位聲明請求（一）撤銷再訴願、訴願決定及內政部釋示，合併請求損害賠償，即先位聲明（二）被告應分別給付原告等一億一千萬四千一百二十五元金額，暨自本起訴狀送達被告之日起至被告清償之日止，按年利率百分之五計算利息，均為不合法，應予駁回。

四、關於先位聲明請求判命被告應命台中縣政府應為一定行政處分部分：

按人民對於中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。又人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟行政訴訟法第五條第一項、第二項定有明文。又人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。行政訴訟法第八條亦定有明文。上述二法條係規定行政訴訟之給付之訴之類型。本件原告先位聲明（二）請求本院判決：被告應命台中縣政府將后里鄉○○○段七四、七四－三、七四－四、七六－一、七六－七、七七、七七－一、七七－三、七七－四、七八、七八－一等十一筆及同段七四－一一地號內部分土地，變更編定為丁種建築用地等語，本非財產上之給付，惟其既非請求被告向原告自己為給付，顯非前述行政訴訟法第八條所規定之非財產上給付訴訟類型。至於行訴訟法第五條為請求命被告應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟類型，惟查本件原告係請求被告應對下級機關為一定之指示，係機關間之內部行政行為，非行政處分，且其並未證明已向被告提出命台中縣政府為一定行政處分之申請，而經被告予以駁回，或於法定期間內作為而不作為，其該部分請求亦不合行政訴訟法第五條之規定，則原告所為該部分之請求亦不合法，應予駁回。

五、備位聲明部分：

按原告之先位聲明既均不合法，本院自應就備位聲明予以審酌。查本件原告主張其因信賴土地登記簿上丁種建築用地之登記而買受土地，茲丁種建築用地經變更編定，其受有信賴利益之損害，故請求被告賠償如備位聲明所述之金錢及利息云云。惟如前所述，內政部對台中縣政府所為之指示，並非行政處分，原告縱因土地編定變更而受有損害，亦應向原處分機關台中縣政府請求賠償，其向內政部請求賠償，顯非對適格之被告起訴，且又無從命補正（行政訴訟法第一百零七條第二項規定準用第一項補正規定者，以撤銷訴訟為限，本件備位聲明部分為給付訴訟，無該條項之適用。且作為本位聲明以內政部為被告之備位聲明，亦無從為被告之補正），故備位聲明部份，被告為不適格，原告之訴為不合法，亦應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 八 十 九 年 十 月 二十七 日台北高等行政法院第四庭審判長法官 張瓊文法官 黃清光法官 梁力求右為正本係照原本作成。

如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。

中 華 民 國 八十九 年 十 月 三十一 日書記官 羅義昌