113年憲判字第7號【具合格教師資格代理教師職前年資提敘案】

案由

聲請人為薪給事件，認臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決，所適用之中華民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項等規定，及教育部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函等函釋，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。

主文

一、中華民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項規定：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」（本法於108年6月5日修正公布、109年6月30日施行，將本規定移至第47條，增列授權事項，規範意旨相同）（即附表一編號一之規定），與授權明確性原則無違。 二、教育部修正、發布附表一編號二之規定、附表二編號二至四之函，就高級中等以下學校具合格教師資格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定；新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，就該職前年資提敘事項，訂定補充規定，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款之規定。 三、教育部發布附表二編號二至四之函，及新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，規定高級中等以下學校於敘薪時，（得）不採計具合格教師資格代理教師之職前年資，於此範圍內，上開函釋及規定違反憲法第7條保障之平等原則。 四、主文第二項及第三項所涉之規定及函釋違憲部分，應自本判決宣示之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。 五、聲請人自本判決送達之日起30日內，就本判決所涉之個別原因案件，得依本判決意旨，依法定程序向該管法院聲請再審。 六、其餘聲請不受理。

理由

壹、原因案件事實概要及聲請人陳述要旨【1】 一、原因案件事實概要【2】 聲請人為新北市立中和高級中學（下稱中和高中）於106學年度聘任之代理教師，具碩士學歷及合格教師證。中和高中於辦理聲請人敘薪時，依新北市政府教育局訂定之「新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表」備註3前段：「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」之規定，不採計聲請人於中華民國104年8月24日至105年7月5日任教於國立華僑高級中等學校，及105年8月26日至106年7月1日任教於新北市立石碇高級中學之2年職前代理教師年資，僅依聲請人學歷核敘其薪級為24級245薪點，並以106年9月1日新北中高人字第1067896564號敘薪通知書通知聲請人。聲請人不服，認中和高中應採計其職前代理教師年資，改敘為22級275薪點，依教師法相關規定，循序提起申訴、再申訴，分別經新北市政府教師申訴評議委員會及教育部中央教師申訴評議委員會駁回。嗣聲請人提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院107年度簡字第158號行政訴訟判決（下稱新北地院判決）駁回，復經臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決（下稱系爭判決）駁回確定。聲請人乃向司法院聲請解釋憲法。【3】 二、聲請人陳述要旨【4】 聲請人主張意旨略以：1、依司法院釋字第707號解釋（下稱釋字第707號解釋）之意旨，應已將代理教師納入其適用範圍，且代理教師之待遇事項以法律規範，為教育基本法第8條第1項之要求，故以命令規範代理教師之待遇事項，違反法律保留原則。2、代理教師之待遇事項一國多制，違反憲法第7條平等原則。3、89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項規定（即附表一編號一之規定，下稱系爭規定一），違反授權明確性原則。4、教育部103年8月18日修正發布之「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（下稱103年聘任辦法）第12條（即附表一編號二之規定，下稱系爭規定二），違反司法院釋字第524號解釋所揭示之再授權禁止原則。5、代理教師之待遇事項非屬地方自治事項，是教育部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號書函（即附表二編號一之函，下稱系爭函一）；該部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函（即附表二編號二之函，下稱系爭函二）；該部105年4月1日臺教人（二）字第1050044815號函（即附表二編號三之函，下稱系爭函三）；該部105年11月3日臺教授國字第1050121014號函（即附表二編號四之函，下稱系爭函四）；新北市政府100年11月23日修正發布之「新北市立高中職及國民中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定」第10點第1項（即附表一編號三之規定，下稱系爭規定三）；新北市政府教育局106年8月25日新北教人字第1061675268號函訂定之「新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表」備註3前段（即附表一編號四之規定，下稱系爭規定四），違反憲法第108條第1項第4款之規定等情。爰認系爭判決所適用之上開規定及教育部函釋，違反憲法第7條、第15條、第23條，向司法院聲請解釋憲法，並聲請補充釋字第707號解釋。【5】 聲請人另基於重要關聯性，認新北市外之全國直轄市、縣（市）代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，於代理教師敘薪時不採計其職前年資，亦有違憲疑義，聲請解釋憲法。【6】 貳、受理範圍及審理程序【7】 一、受理範圍【8】 按111年1月4日憲法訴訟法（下稱憲訴法）修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除該法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定，憲訴法第90條第1項定有明文。次按人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，憲訴法施行前之司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款定有明文。【9】 查聲請人曾對新北地院判決提起上訴，經系爭判決以上訴無理由駁回確定。是本件聲請應以系爭判決為確定終局判決。經核本件聲請人針對系爭規定一至四及系爭函二至四所為聲請，與大審法第5條第1項第2款所定要件相符，應予受理。【10】 次查系爭函一係針對未具合格教師資格之代理教師（下稱非合格代理教師），不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級之函釋，與本件聲請人係具合格教師資格之代理教師（下稱合格代理教師）者，尚無關聯，聲請人自不得以系爭函一為聲請解釋憲法之客體；又新北市外之全國直轄市、縣（市）代理教師職前年資提敘事項之現行相關法規，未為確定終局判決所適用，且上開規定與本件聲請欠缺密切關聯，未將上開規定納入審查，無礙本庭對本件聲請進行整體適當評價；再確定終局判決固曾提及釋字第707號解釋，但其並非據以判決駁回聲請人之訴之依據，即非屬確定終局判決所適用之司法院解釋，聲請人尚不得聲請補充解釋。故聲請人就上開規定、函釋及釋字第707號解釋等所為聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定，均應不受理。【11】 二、言詞辯論程序【12】 本庭於113年3月12日上午10時行言詞辯論，除通知聲請人、關係機關教育部及新北市政府外，另邀請專家學者及鑑定機關監察院國家人權委員會到庭陳述意見。聲請人及關係機關言詞辯論之陳述要旨如下：【13】 （一）聲請人：1、代理教師以全部時間處理課務，對教育品質之影響與專任教師無異，依釋字第707號解釋之意旨，本件聲請涉及公共利益之重大事項，至少應採中度審查標準。2、系爭規定一僅概括授權教育部就代理教師權利、義務事項訂定辦法，違反授權明確性原則。3、由憲法第108條第1項第11款之立法意旨，人事制度具有全國一致之性質；教育人事制度，包括代理教師之敘薪標準，應屬同條項第4款教育制度之範疇，並非地方自治範圍。4、參照釋字第707號解釋理由書之意旨，代理教師敘薪所涉及之公共利益，應為「提升教育品質，保障人民受教權」，而非節省政府支出。限制代理教師採計職前年資之手段，與上開目的欠缺合理關聯；系爭規定三、四及系爭函一至四，違反憲法第7條平等原則。5、參照司法院釋字第526號解釋之意旨，代理教師之職前年資屬憲法財產權之保障範圍。惟限制代理教師採計職前年資之手段，與「提升教育品質，保障人民受教權」之目的欠缺合理關聯；系爭規定三、四及系爭函一至四，違反憲法第23條比例原則。【14】 （二）關係機關教育部：1、代理教師與專任教師於工作性質、聘任程序、兼職與否等有所不同，立法者在制度面有意區別兩者之待遇，系爭規定一與授權明確性原則無違。2、代理教師職前年資提敘事項，依教育基本法及地方制度法之相關規定，屬地方自治教育事項；系爭規定二至四及系爭函一至四，符合憲法有關教育事項之中央與地方權限分配之規定。3、鑒於各地方政府之人口數、學生數、財政狀況等差異，將代理教師之職前年資提敘事項，授權由各地方政府訂定自治規則，充分展現憲法上地方自治之精神，難謂其為不合理之差別對待；系爭規定三、四及系爭函一至四，與憲法第7條平等原則無違。4、代理教師僅能於成為專任教師後，方得採計代理教師職前年資提敘薪級，系爭規定三、四之立法目的，係鼓勵代理教師取得專任教師資格，以提升地方教育品質，目的正當，手段上亦可通過必要最小侵害之檢驗；系爭規定三、四及系爭函一至四，符合憲法第23條比例原則之要求，並未侵害人民受憲法第15條保障之財產權。【15】 （三）關係機關新北市政府：1、教師法第3條第1項及教師待遇條例第5條，均以專任教師為規範對象，代理教師之權利義務則由系爭規定一授權教育部另以辦法規定之；可見立法者有意將代理教師等其他非專任教師之相關事項予以區別規定。由法律整體規定所表明之關聯意義判斷，系爭規定一符合授權明確性原則。2、代理教師在身分、資格、勤務目的及工作性質，與專任教師有顯著差異，就其職前年資提敘事項之制度設計，便與專任教師有所不同；系爭規定三、四及系爭函一至四，與憲法第7條平等原則無違。3、其餘陳述要旨與關係機關教育部略同。【16】 聲請人及關係機關其餘主張及陳述，詳見其言詞辯論意旨書及言詞辯論筆錄。【17】 本庭斟酌聲請人、關係機關之言詞辯論意旨書、專家學者及鑑定機關之意見書及全辯論意旨等，作成本判決。【18】 參、審查標的【19】 附表一之相關規定及附表二編號二至四之相關函釋。【20】 肆、形成主文之法律上意見【21】 一、公立高級中等學校教師敘薪制度之沿革【22】 （一）專任教師【23】 教育部於62年9月13日以（62）台參字第23401號令訂定發布「公立學校教職員敘薪辦法」，此辦法最後一次修正日期為93年12月22日。臺灣省政府依教育部頒布之上開辦法，於63年1月11日會同臺北市以（63)、1、11府教人字第5388號函，頒訂「公立學校教職員敘薪辦法補充要點」。本辦法係我國自臺灣光復以來，有關公立學校教職員敘薪制度，於以行政命令為規範中，較為完備之制度。【24】 依「公立學校教職員敘薪辦法」第1條至第3條規定，公立學校教職員（下稱教職員）薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依本辦法之規定。教職員薪額分爲36級，其計敘標準，分别依所附教職員敘薪標準表(附表(一))及各級學校教職員薪級表(附表(二)(三)(四)(五)(六))暨其所附說明辦理之。教職員敘薪之主管教育行政機關，國立學校爲教育部、省(市)立學校爲教育廳(局)，縣市立學校爲縣市政府。又依「公立學校教職員敘薪標準表說明」第4點之規定，教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿1年，提敘1級，但受本職最高薪級之限制。依公立中等學校教員薪級表之資格別記載，師範大學各學系或大學教育學系畢業，或其他院系畢業而修習教育學科學分達到規定標準者，薪級為26級至10級，薪額為190至450；國內外大學研究所研究得有碩士學位者，薪級為21級至7級，薪額為245至525。【25】 雖然76年間公務人員俸給法第19條規定：「教育人員及公營事業機關人員之俸給，均另以法律定之。」明定教育人員之俸給（待遇）將另以法律定之；84年制定公布之教師法第20條及88年制定公布之教育基本法第8條第1項，亦均分別規定教師之待遇，應以法律定之，然而攸關教師重要權利事項之俸給（待遇），卻直到釋字第707號解釋於101年間作成後，立法機關始於104年5月間完成教師待遇條例之立法程序，經總統於同年6月間公布，行政院令發布自同年12月27日施行。是以在此之前，教師待遇之法源，可謂仍停留在行政命令之規範階段。【26】 84年之教師法第19條規定：「（第1項）教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種。(第2項)高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級……。」教師待遇條例第2條及第7條第1項旨趣相同。而同條例第7條第2項規定，教師之薪級，依附表一規定；第8條第1項第1款規定，高級中等以下學校（下稱中小學）教師以學歷起敘，其起敘基準依附表二規定；第9條第1項第3款規定，中小學教師曾任代理教師且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最高年功薪等等，已具體將攸關教師待遇內涵，以法律予以規範，消弭釋字第707號解釋所指以「公立學校教職員敘薪辦法」之行政命令，規範教師待遇之違憲狀態。【27】 （二）合格代理教師【28】 62年發布之「公立學校教職員敘薪辦法」第8條第1項第5款規定，教職員因資格不合暫准代用或代理，經積滿年資准予正式聘派用者，得申請改敘其薪級。依「公立學校教職員敘薪標準表說明」第12點規定，代用教員薪級，高級中等學校按本表28級支給（註1）。又臺灣省政府63年間所訂定之「公立學校教職員敘薪辦法補充要點」第6點規定，教職員入營服役留職停薪，經輪代小組推介之代課（代理）人員之敘薪，應如同新進人員辦理。第18點規定：「現任教員，曾任佔實缺之代課（代理、代用）或服兵役之職務代理人服務年限，得予採計，但短期請假代課（如病、喪、婚、分娩等假）者，不予採計。」以上乃62、63年間有關公立高級中等學校教師之敘薪，有言及代用或代理教師之相關規定，其內容固未直接規定合格代理教師之敘薪問題，但依臺灣省政府教育廳87年訂定之「臺灣省省立學校暨私立高級中等學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」第10點規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者得比照專任教師核敘薪級，……代理教師待遇支給標準，比照專任教師之規定……。」(全文內容詳本判決理由第31段)足認合格代理教師之敘薪，即係比照專任教師。【29】 84年之教師法第35條第2項規定：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」教育部因而於86年6月4日以（86）台參字第86037905號令訂定發布「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（本辦法嗣經數度修正，於109年6月28日修正全文，並更改名稱為「高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法」），該辦法第12條規定：「本辦法未盡事宜，得由省（市）主管教育行政機關訂定補充規定。」（109年之新辦法改列為第18條，意旨相同）其後，各有關主管教育行政機關，乃針對上開辦法未盡事宜部分，分別訂定「聘任辦法補充規定」或「聘任實施要點」，以為補充。【30】 87年間臺灣省政府功能業務與組織調整(下稱精省)前之臺灣省政府教育廳，於同年12月18日據上開辦法第12條訂定「臺灣省省立學校暨私立高級中等學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」(自87年11月26日起實施)，其中第10點明定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者得比照專任教師核敘薪級，未具資格者比照『公立學校教職員敘薪標準表』規定以學歷起支薪級核敘。代理教師待遇支給標準，比照專任教師之規定；但未具所代理類科別合格教師資格者，其學術研究費按八成支給。」精省後，教育部於92年4月9日以部授教中(人)字第0910520908號令訂定「高級中等學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」(自92年4月1日生效)，其中第9點內容（本規定於教師待遇條例立法後，於105年10月31日修正，但僅文字略有調整，意旨相同）與上開臺灣省政府教育廳所訂之87年實施要點第10點同。惟原規定「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者『得比照』專任教師核敘薪級」，而非「比照」專任教師核敘薪級，致使學校間作法不一，教育部國民及學前教育署乃於107年8月10日臺教國署人字第1070096378號函之說明二釋示：「鑑於各國立高級中等學校辦理代理教師敘薪作法不一，為使各校代理教師均依公平合理之機制核敘薪級，各校允宜採行一致之敘薪作法。爰自107學年度起，各校代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者之敘薪規範如下：以學歷起支薪級核敘，其起支薪級標準比照教師待遇條例附表二『高級中等以下學校教師薪級起敘基準表』規定，並比照教師待遇條例第9條規定採計職前年資核敘薪級。」教育部嗣於110年5月17日以臺教授國部字第1100029821B號令修正上開實施要點，並將其名稱修正為「國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」，而於其第7點第1項規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照專任教師提敘薪級；未具資格者，比照教師待遇條例附表二『高級中等以下學校教師薪級起敘基準表』規定以學歷起支薪級核敘。」【31】 84年之教師法第35條第2項規定所授權，於92年12月1日修正發布之「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」第9條規定：「（第1項）兼任、代課及代理教師之待遇規定如下：……二、代理教師待遇分本薪、加給及獎金三種。（第2項）前項各款待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之。」經教育部93年12月7日台人（三）字第0930159100號函所發布之「中小學代理教師待遇支給基準」第1點規定：「中小學代理教師待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師之規定；但未具所代理類（科）別合格教師證書者，其加給（現稱為學術研究費）按相當等級專任教師八成數額支給。」（105年文字略作修正，意旨相同）此代理教師待遇支給基準，僅規定中小學代理教師待遇之支給，比照專任教師之規定，有關其於職前年資之提敘，是否亦比照，則未予明定。【32】 相對於前述國立高級中等以下學校等之規定，各縣（市）主管教育行政機關依系爭規定二所訂定之補充規定，對中小學合格代理教師，核敘其職前年資者，有金門縣政府。其於111年8月26日修正頒布之「金門縣國民中小學兼任代課及代理教師聘任實施要點」第11點第1項規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，得比照編制內合格專任教師提敘薪級，以敘至本職最高薪為限；未具資格者，依照金門縣中小學代理教師薪級表以學歷起支薪級核敘。」反之，多數依系爭規定二訂定補充規定之其他縣（市），則未核敘合格代理教師之職前年資，例如新北市政府所訂定之系爭規定三及四。另臺北市政府雖未依系爭規定二，就合格代理教師是否核敘其職前年資，訂定補充規定，予以規範。惟臺北市政府教育局99年9月16日北市教人字第09940115000號函說明三及四釋示：「三、……代理教師工作性質相同、職責程度相當，實不應代理時間長短不同而有不同敘薪標準。四、……本市公立學校代理教師如具合格教師證書者，得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級，並受本職最高薪之限制。」（註2）再新竹縣政府教育局112年9月13日發布之「新竹縣立高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」第10點第3項規定，原如系爭規定四，未採計中小學合格代理教師之職前年資，但本案言詞辯論程序終結後，於113年4月3日修正發布其規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照專任教師提敘薪級……。」即仿前述「國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」第7點第1項規定之規範模式，改採計合格代理教師之職前年資，並自113年8月1日起實施。其修法之理由，乃以代理教師在學校教育體系中扮演著重要角色，填補了專任教師缺額，確保學校正常運作（註3）。此外，另有其他直轄市特別就其所屬高級中等學校代理教師，採計職前年資，例如112年6月13日修正發布之「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」第9點第3項規定：「代理教師需俟擔任正式教師後，始得提敘職前年資。惟高級中等教育階段及特殊教育學校代理教師具有代理教育階段、科（類）合格教師證書者，具有職前年資或取得較高學歷者，得比照編制內合格專任教師提（改）敘薪級。」109年9月24日修正發布之「臺中市立高級中等學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」第11點第2項規定：「長期代理教師具有代理教育階段類（科）別合格教師證者，具有職前年資或取得較高學歷者，得比照編制內合格專任教師提（改）敘薪級。」【33】 二、釋字第707號解釋之適用範圍包括中小學非專任教師【34】 有關公立中小學專任教師之敘薪，於104年6月10日制定、同年12月25日公布之教師待遇條例施行前，係適用教育部93年12月22日修正發布之「公立學校教職員敘薪辦法」（含附表及其所附說明）。因上開敘薪辦法經釋字第707號解釋於101年間宣告違憲後，乃制定教師待遇條例，以資規範。而有關公立中小學代理教師之敘薪，於本解釋作成前，係適用84年之教師法第35條第2項規定，授權由教育部所訂定之「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」、教育部93年12月7日台人（三）字第0930159100號函所發布「中小學代理教師待遇支給基準」，以及上開「公立學校教職員敘薪辦法」之附表及其所附說明，以為規範，均業如上述。【35】 按教育基本法係規定我國教育基本方針之根本大法，本法所規定之教育人員，解釋上自應包括我國所有教育機構之專任及非專任教師在內。又教育基本法第8條第1項，明定教育人員之待遇事項，應以法律定之。而教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許（釋字第707號解釋理由書第1段參照）。依上所述，釋字第707號解釋文「教育部於中華民國93年12月22日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，與憲法上法律保留原則有違……。」其中所謂「高級中等以下學校教師」，應不僅侷限於專任教師，非專任教師，亦應包含在內。此由本解釋文所提及之「公立學校教職員敘薪辦法」之附表及其所附說明，亦及於代用教師（非專任教師）之適用，可見一斑。是以中小學代理教師等非專任教師之待遇事項，亦應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。【36】 三、系爭規定一符合授權明確性原則【37】 按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求（司法院釋字第734號、第753號、第765號解釋及本庭111年憲判字第19號判決參照）。且授權條款之明確程度，應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱（司法院釋字第680號、第710號解釋及本庭112年憲判字第5號判決參照）。【38】 代理教師係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者」（103年聘任辦法及112年6月19日修正發布之「高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法」（下稱現行聘任辦法）第2條第3款規定參照）。準此，代理教師主要任務在於及時支援編制內教師因差假等原因所遺之課務，具補充性與特殊性；而專任教師則就特定學門科目教學，具長期延續其教學之嫻熟度，兩者於工作性質上有所差異。依釋字第707號解釋之意旨，教師待遇之高低，包括其敘薪核計，固為涉及公共利益之重大事項，惟依該解釋之意旨，有關教師之待遇事項，以法律明確授權之命令予以規範，亦為憲法所許。是以立法者訂定系爭規定一，特別就具補充性及特殊性之代理教師之權利（包括其敘薪待遇）及義務事項，具體授權教育部訂定相關規範，自非憲法所不許。而系爭規定一之授權內容及範圍，並無不具體明確之情事，是系爭規定一與授權明確性原則尚無違背。【39】 四、中小學合格代理教師之職前年資提敘事項具全國一致性，應由中央立法統一規定【40】 （一）中央與地方間權限分配之憲法原則【41】 1、憲法之框架規定【42】 有關地方自治及中央與地方如何分權，憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定，分別就中央、省、縣之立法及執行事項，定有明文。至於直轄市之自治事項，憲法或其增修條文均無明文規定予以直接保障，而係以憲法第118條規定授權立法院以法律定之。以我國有關地方自治之憲政實踐而言，立法者就直轄市之自治層級，大致與凍結前之省相當，而高於縣（市）（地方制度法第3條第1項及第2項規定參照）；然就直轄市自治事項之保障範圍，則與縣（市）自治事項幾乎完全相同（地方制度法第18條及第19條規定參照）。是就本件所涉中小學代理教師職前年資提敘事項之訂定權限爭議，應認直轄市與縣（市）享有相同之權限或應受到相同之限制，而毋須予以區別（本庭111年憲判字第6號判決理由第52段參照）。【43】 依憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定意旨，有關中央與地方間權限爭議之分配，如憲法本文及其增修條文已有明文規定者，依其規定。例如憲法第107條規定專屬中央立法並執行權限之事項；憲法第108條所定事項之立法權限屬中央，其執行則由中央決定是否自行執行或交由地方執行；憲法第109條有關省自治規定業經憲法增修條文第9條第1項規定凍結而停止適用；憲法第110條則規定屬縣立法並執行之縣自治事項。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時，首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定，或可據以解釋而劃分中央與地方間之權限（同上判決理由第53段參照）。【44】 2、中小學非專任教師待遇事項之相關規定、爭議之性質及所涉及之憲法規定【45】 依憲法第108條第1項第4款、第109條第1項第1款、第110條第1項第1款、地方制度法第18條第4款第1目及第19條第4款第1目、教育基本法第9條等規定，我國教育事務權限採中央與地方均權制，中央及地方政府皆有權處理教育事務相關事項。中央政府係就教育制度之規劃設計，屬全國性教育事務之執行，與涉及中央教育經費之分配與補助等事項有其權限。其餘事項，除法律另有規定外，權限歸屬地方，尤其是上開地方制度法條文所謂各級學校教育之興辦與管理者，係屬地方自治事項。【46】 依我國教育事務由中央與地方均權之規範架構，目前中小學專任教師之待遇事項，主要規定在教師待遇條例（本條例第5條規定參照）。至中小學非專任教師之待遇事項，則由系爭規定一授權教育部訂定辦法（如103年聘任辦法及現行聘任辦法）；教育部另透過上開辦法中之系爭規定二，授權地方政府主管教育行政機關，就相關未盡事宜訂定補充規定。各地方政府依系爭規定二之授權，就中小學非專任教師之待遇事項制定自治法規，大多係由地方政府自行訂定而以自治規則發布，例如「新北市立高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」或「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」等。【47】 至中小學非專任教師待遇事項中，與本件相關之代理教師職前年資提敘事項，教育部於110年5月17日針對其所屬之國立中小學與特殊教育學校，發布「國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」，其第7點第1項規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照專任教師提敘薪級……。」教育部另發布系爭函一，釋明非合格代理教師不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級。而就中小學合格代理教師，教育部則發布系爭函二至四，認其得比照專任教師採計職前年資提敘薪級，惟考量各地方政府之財政狀況，釋明各地方政府主管教育機關自行訂定相關規範。【48】 各地方政府依系爭規定二及系爭函二至四之釋示，就中小學合格代理教師職前年資採計事項，採取之規範模式未盡相同。目前除臺北市、金門縣及新竹縣(自113年8月1日起實施)政府所屬中小學，於敘薪時完全採計合格代理教師之職前年資，另有其他直轄市（如桃園市及臺中市）特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資外，其餘縣（市）政府所屬中小學，大多不採計或僅部分採計合格代理教師之職前年資（註4）。【49】 關係機關新北市政府基於系爭規定二及系爭函二至四，訂定系爭規定三及四，規定其所屬中小學於敘薪時，不採計合格代理教師之職前年資。教育部及新北市政府並認，中小學合格代理教師職前年資採計事項，屬憲法保障之地方自治立法權限，中央無權予以全國統一規定。聲請人則認中小學合格代理教師職前年資採計事項，並非地方自治立法權限，而屬憲法應由中央統一立法之事項。【50】 憲法第108條第1項第4款明定，「教育制度」屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，而憲法第110條第1項第1款則明定「縣教育」屬縣立法並執行之事項。由上開兩條文規定之「教育制度」與「縣教育」之文義，尚難直接導出本件合格代理教師職前年資提敘事項，係屬中央或地方立法權限之結論，而需就憲法之體系及規範意旨進一步解釋，始足以劃分中央與地方之立法權限。【51】 3、單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例或規則另行立法之權【52】 我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制。憲法第107條至第110條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第118條規定係授權中央立法決定，而無直接保障其自治核心事項。在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例或規則另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則（本庭111年憲判字第6號判決理由第61段及第62段參照）。【53】 （二）中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，屬中央立法事項【54】 1、教師待遇為教育制度之一環【55】 依釋字第707號解釋之意旨，教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權；教師作為傳道、授業及解惑者，於教育制度中具不可或缺之地位。是教育人事制度相關事項，包括教師之養成、教師資格之取得、教師得享有之權利與應履行之義務，及違反義務時之處理程序等事項，應屬憲法第108條第1項第4款教育制度之一環，而為中央立法之範圍。我國於釋字第707號解釋作成前，中央制定有師資培育法、教師法、教育人員任用條例等法律。該解釋作成後，並已制定攸關教師權利事項之教師待遇條例及教師職前年資採計提敘辦法等法規。依教師待遇條例第9條第1項第3款規定，中小學專任教師之職前代理教師服務成績優良之年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最高年功薪。【56】 2、代理教師之待遇亦為教育制度之一環【57】 依103年聘任辦法及現行聘任辦法第2條第3款規定，代理教師係指，以全部時間擔任學校編制內教師，因差假或其他原因所遺之課務者。即中小學代理教師與專任教師之日常工作時間相同，皆以全部時間處理學校課務，為全職之教育人員。又代理教師雖非專任教師，然其任務係協助中小學相關教學活動與學生輔導等事務之推行，以填補中小學專任教師因差假或其他原因，產生短期或暫時性教學人力不足之情形。惟隨著少子化趨勢、因年金改革而專任教師退休趨緩、減課及課綱調整等普遍存在全國各縣（市）之因素，全國各縣（市）主管機關及學校，乃採取員額控留、遇缺不補及專案補助增置編制外代理教師等措施，以為因應，致使代理教師聘任員額及人數逐年增加（註5），並多身兼導師或行政職務。合格代理教師人數逐年增加，且其所承擔之工作內容與中小學專任教師並無實質差異。倘於甲縣（市）中小學教學之合格代理教師，因聘期或其他原因轉換到乙縣（市）中小學，如乙縣（市）學校於敘薪時，不採計其於甲縣（市）學校之職前年資，形同乙縣（市）學校無償享有其在甲縣（市）學校所累積之工作職能。由是足認合格代理教師職前年資之採計事項，如不採取全國一致之立場，將造成前述縣（市）間財務負擔之不公平現象，且對於合格代理教師權利之保障亦有所不足。【58】 又若合格代理教師之職前年資不予採計提敘，則不僅嚴重影響合格代理教師之待遇，與憲法第165條要求國家保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇之意旨有違，而且可能致使財政較不寬裕之縣（市）教育主管機關，為撙節經費而傾向以合格代理教師取代專任教師，進而使得合格代理教師之進用常態化，悖離教師法應以進用專任教師為常態之精神。是合格代理教師之職前年資應否採計，不僅涉及合格代理教師財產權與工作權之保障，亦已屬涉及全國性公共利益而應以全國一致性標準予以規範之重大事項，教育部應於系爭規定一授權訂定之103年或現行聘任辦法中予以明確規範(註6)。上開聘任辦法未就合格代理教師之職前年資是否採計提敘予以規範，致使相關縣（市）政府無所依循，而函請教育部釋示，教育部乃以系爭函二至四，釋明各地方政府教育行政機關得「自行訂定敘薪標準」或「考量財政狀況，秉權責訂定相關規範」，致使在本案言詞辯論終結前，僅有臺北市及金門縣所屬中小學，全部採計合格代理教師之職前年資（另有其他直轄市，如桃園市及臺中市，特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資）。此一作法，造成教師人力之充實，受到城鄉財政差距之影響，不僅影響人民依憲法第159條，平等受國民教育權利之機會，亦與釋字第707號解釋之意旨不符。【59】 合格代理教師於目前教育實務上已屬不可或缺之人力，其職前年資之採計與否，當屬前述教育人事制度之相關事項，為憲法第108條第1項第4款教育制度之一環，屬中央立法之範圍。代理教師待遇及與其待遇相關事項，為代理教師重大權益事項之一，即理應同為中央立法權限之範圍。103年聘任辦法第9條第2項及現行聘任辦法第16條第2項明定，代理教師之待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之，即為例證。從而與代理教師待遇息息相關之薪級、薪額、計敘標準等事項，自應同為中央立法權限事項。【60】 綜上，教育部就合格代理教師職前年資採計事項，未基於系爭規定一之授權，自行訂定具體規範，而透過發布系爭規定二，並以系爭函二至四釋明，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定，致使新北市政府發布系爭規定三及四，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，訂定補充規定，形同默許地方行政機關因地制宜，就合格代理教師職前年資採計與否有另行立法之權，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款規定，教育制度相關事項，應由中央立法之意旨，亦即違反中央與地方之權限分配原則。【61】 五、系爭函二至四及系爭規定三、四，（得）不採計合格代理教師之職前年資，違反憲法第7條保障之平等原則【62】 （一）本件平等原則之審查應採中度審查標準【63】 憲法第7條保障之平等原則，並不當然禁止任何差別待遇，立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。又法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第790號、第791號、第794號解釋及本庭111年憲判字第4號、第10號、112年憲判字第10號、第18號、第19號判決參照）。【64】 合格代理教師具有合格教師證照，師資培訓之要求與專任教師相同，兩者原則上並無專業能力差別，且合格代理教師與中小學專任教師同為全職教育人員，工作實質內容相同，合格代理教師甚至可視為中小學實質教學人力之一部。故合格代理教師與中小學專任教師之主要差異在於，合格代理教師尚未獲得中小學專任教師之職位。由於教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資……三、中小學教師曾任代理教師年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級。」明確肯認中小學專任教師曾任代理教師職前年資提敘之權利，顯然承認其於代理教師服務期間所累積之工作能力與經驗，應給予合理之評價。系爭函二至四及系爭規定三、四，規定敘薪時（得）不採計合格代理教師之職前年資，係以其尚未獲得中小學專任教師之職位，作為差別待遇之分類標準。該分類標準雖未涉及難以改變之個人特徵，且代理教師未受有各種事實上或法律上之排斥或歧視，亦非社會上孤立隔絕之少數且為政治上之弱勢，惟依憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展而隨時提高其待遇；又依釋字第707號解釋之意旨，教師待遇之高低，包括其敘薪核計，攸關教師受憲法第15條保障之工作權及財產權，亦為涉及公共利益之重大事項。是依司法院釋字第794號解釋意旨，對於系爭函二至四及系爭規定三、四，所採差別待遇，應以中度標準予以審查。其差別待遇目的，須為追求重要公益，且與目的之達成間，具有實質關聯，始與憲法保障平等原則之意旨相符。【65】 （二）系爭函二至四及系爭規定三、四形成差別待遇【66】 教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級……三、中小學教師曾任代理教師年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級。」立法者就專任教師之任職代理教師之職前年資，予以提敘之理由，在於代理教師係以全部時間從事教職工作，且長期(即聘任3個月以上)之代理教師，需公開甄選並經教師評審委員會審查通過後由校長聘任；又依「中小學代理教師待遇支給基準」，中小學代理教師待遇之支給，比照專任教師之規定；且長期代理教師「與專任教師性質相近，對教育著有貢獻」等情（本條立法理由一、(三)參照）。立法者考量長期合格代理教師與專任教師之工作內容、聘任程序及待遇支給方式相當，「與專任教師性質相近，對教育著有貢獻」，認長期代理教師之職前年資與成為專任教師後所累積之年資，可予以等同評價，於中小學專任教師敘薪時採計其職前代理教師年資，肯定其先前累積工作經驗之價值。惟系爭函二至四及系爭規定三、四以合格代理教師尚未獲得中小學專任教師之職位為由，（得）不予採計其職前年資，係以形式因素（合格代理教師尚未獲得專任教職），忽略實際情狀（合格代理教師實質上為與中小學專任教師相當之職場人力），作出之差別待遇（於敘薪時得不採計合格代理教師之職前年資），而使得合格代理教師先前於教學實務所累積之工作經驗，未經適當評價，造成合格代理教師與中小學專任教師間，產生同工卻不同酬之現象，有違反平等原則之虞。【67】 （三）系爭函二至四及系爭規定三、四之目的，主要在於減輕財政負擔，是否屬重要公共利益，尚有疑義【68】 就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，教育部發布系爭函二至四，釋明地方政府得依系爭規定二所訂定之補充規定，自行決定於敘薪時是否採計合格代理教師之職前年資；新北市政府因而發布系爭規定三及四，規定新北市所屬中小學於敘薪時，不採計合格代理教師之職前年資。依系爭函二至四之說明，教育部釋明各地方政府「自行訂定敘薪標準」或「考量財政狀況，秉權責訂定相關規範」，自行決定於敘薪時是否採計合格代理教師之職前年資，主要係基於地方政府財政狀況之考量。【69】 惟教育為百年大計，攸關整體之國民素質，及國家未來發展。教育制度之設計，除減輕中央或地方政府財政負擔之公益考量外，亦應衡酌其他憲法上之重要公益。依憲法第159條、第163條及憲法增修條文第10條第10項之規定，國家應提供國民平等受教育之機會，負有注重各地區教育均衡發展之責；國庫應補助邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，且國民教育之經費應優先編列，不受憲法第164條有關教育經費在中央、省、縣（市）預算總額百分比規定之限制。教育基本法第5條第1項亦規定：「各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。」據此，106年間制定之「偏遠地區學校教育發展條例」，訂定彈性之代理及專聘教師制度，旨在追求國民平等受教育之機會及平衡城鄉教育之差距，即提供偏鄉與都會地區同等之師資，以及相同之學習條件與環境等，亦為憲法所保障之重大公益。合格代理教師之待遇（包括其職前年資之採計）及其生活獲得保障，方能使其安心致力於教育工作，提升教育品質（釋字第707號解釋參照），對國民受教權之保障及偏遠地區之教育發展，當有助益。合格代理教師之職前年資採計與否，所應衡酌者，不能僅侷限於財政負擔，而尤應放眼於國民平等受教育之機會，及平衡城鄉教育差距等其他憲法上重大公益。是系爭函二至四及系爭規定三、四之主要目的，在於減輕財政負擔，是否屬重要公共利益，尚有疑義。【70】 （四）系爭函二至四及系爭規定三、四所形成之差別待遇，其手段與目的間，亦難認有實質關聯【71】 縱減輕財政負擔屬重要公共利益，惟查教育部於112年6月30日以臺教授國部字第1120051819號函，回復本庭函詢有關「倘全國各地方政府所屬中小學於敘薪時，採計合格代理教師之職前年資，對中央或地方政府財政負擔之影響程度」之內容，固提及：「依中華民國師資培育統計年報統計110學年度合格代理教師2萬5,737人計算，以大學學歷薪級提1級，預估增加約1,827萬元經費。倘中小學聘任合格代理教師，比照專任教師之教師待遇條例規定採計職前年資，尚得採計曾任專任或代理教師等職前年資，恐為上揭預估經費數10倍以上經費，將對中央或地方政府財政造成一定負擔。」等情，惟未見其提出精確統計數據予以說明。以112年7月教育部編印之「教育統計」中之高級中等學校為例，111學年度之公立學校有304所，其中國立有134所，臺北市立有37所，桃園市立有19所，臺中市立有28所，金門縣立有2所。據前所述，前開學校所聘任之合格代理教師，均已採計其職前年資，經扣除該等學校，其餘未採計職前年資之公立高級中等學校，共僅84所（再扣除自113年8月1日起開始採計合格代理教師職前年資之新竹縣立5所高級中等學校）（註7）。至於前揭函所稱若採計合格代理教師職前年資，恐將為預估經費數10倍以上經費等語，並無精確統計數據資料以為佐證，尚難遽信。是就合格代理教師不予採計職前年資，對減輕國家整體財政負擔，難認有明顯助益。則系爭函二至四及系爭規定三、四對合格代理教師所形成之差別待遇，其手段與所欲達成之目的間，亦難認有實質關聯。【72】 況由我國代理教師制度之演變言，代理教師本僅為補足編制內專任教師因差假或其他原因所遺留課務，因而產生之暫時性人力。惟如前述，隨著少子化趨勢，以及因年金改革而專任教師延後退休等情，經主管機關及學校採取員額控留等措施，致使代理教師聘任員額及人數逐年增加，並多身兼導師或行政職務。合格代理教師人數逐年增加，且其所承擔之工作內容與中小學專任教師往往並無不同，導致現行合格代理教師制度，已逐漸由初始之暫時性，轉變為常態性替代專任教師工作之性質。由現行教育實務之層面言，合格代理教師所承擔之教學責任及行政工作，與專任教師或已不易區隔，合格代理教師於職前年資提敘之面向，應獲與專任教師同等之待遇。【73】 綜上，系爭函二至四及系爭規定三、四，就合格代理教師與中小學專任教師之職前年資提敘事項，（得）採取不同之處理方式，難以認定其所欲追求公益目的之重要性，於此對合格代理教師所形成之差別待遇，其手段與所欲達成之公益目的間，亦難認有實質關聯。是上開函釋及規定違反憲法第7條平等原則之保障。【74】 伍、結論【75】 綜上，本庭認為：【76】 一、系爭規定一與授權明確性原則無違。【77】 二、教育部修正、發布系爭規定二及系爭函二至四，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定；新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定系爭規定三及四，就該職前年資提敘事項，訂定補充規定，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款之規定。【78】 三、教育部發布系爭函二至四，及新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定系爭規定三、四，規定中小學於敘薪時，（得）不採計合格代理教師之職前年資，於此範圍內，上開函釋及規定違反憲法第7條保障之平等原則。【79】 四、系爭規定二至四及系爭函二至四違憲部分，應自本判決宣示之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力（憲訴法第52條第2項規定參照）。【80】 五、聲請人自本判決送達之日起30日內，就本判決所涉之個別原因案件，得依本判決意旨，依法定程序向該管法院聲請再審。【81】 六、其餘聲請不受理。【82】 附註：【83】 註1：參照「公立學校教職員敘薪標準表說明」第12點：「代用教員薪級，高級中等學校按本表28級支給，國民中學按30級支給，國民小學按33級支給。」見臺灣省政府公報63年春字第12期，第7頁。【84】 註2：另參照臺北市政府教育局人事室編印，臺北市公立學校教師敘薪標準作業手冊，113年3月11日，第6頁。【85】 註3：新竹縣政府113年4月10日新聞稿（參照https://www.hsinchu.gov.tw/News_Content.aspx?n=153&s=259052，最後瀏覽日113年8月9日）。【86】 註4：參照教育部112年6月30日臺教授國部字第1120051819號函附表一。【87】 註5：依教育部之統計資料，110年度全國公立中小學合格代理教師之人數為2萬5,737人，全國公立中小學教師總人數為18萬7,977人，前者占後者之比率為13.69%。參照教育部，中華民國師資培育統計年報，110年，第169頁。又依監察院糾正案文之內容，我國國民中小學代理教師人數自107學年度的2萬6,938人逐年增加至110學年度的3萬2,239人，占總教師人數之比率自14.8%增加至17%，呈現攀升現象。見監察院111年9月29日公告之111教正0011號糾正案文，第2頁。【88】 註6：按112年6月19日修正發布前之「高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法」，並未明定兼任、代課及代理教師之聘期，而係由各該主管機關訂定補充規定，規範兼任、代課及代理教師之聘期。然教育部衡酌「此一規範方式，因涉及兼任、代課及代理教師聘期之重大權益事項，仍宜於法規命令位階明定，爰為保障高級中等以下學校兼任、代課及代理教師工作權益，並兼顧學生受教權益及回應外界要求，參考國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點第3點及第4點，以及現行已針對代理教師聘期給予較優惠保障之直轄市、縣(市)相關法令」，於前開日期修正本辦法，增訂第5條之1及第5條之2等規定，明定兼任、代課及代理教師之聘期。並明定相關修正，自112年8月1日施行(參照本辦法第5條之2之修正說明)。基於同一理由，有關合格代理教師之職前年資提敘事項，亦宜於法規命令位階(即本辦法)明定之。【89】 註7：參照教育部編印，教育統計，112年7月，第121頁及第122頁。【90】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍　蔡彩貞　朱富美　陳忠五　尤伯祥