要旨
行政院衛生署依全民健康保險法 (以下稱健保法) 第八十七條之二規定編列非營業基金預算,設置全民健康保險紓困基金 (以下稱紓困基金) ,並委任中央健康保險局 (以下稱健保局) 辦理貸款相關業務 (包括受理貸款申請及欠費之催收、訴訟等事宜) ,健保局對於逾期未償還全民健康保險紓困基金之貸款,究應循行政訴訟或民事訴訟途徑追償?抑或逕送行政執行?
案由
法律問題十五: 行政院衛生署依全民健康保險法(以下稱健保法)第八十七條之二規定編列非營業基金預算,設置全民健康保險紓困基金(以下稱紓困基金),並委任中央健康保險局(以下稱健保局)辦理貸款相關業務(包括受理貸款申請及欠費之催收、訴訟等事宜),健保局對於逾期未償還全民健康保險紓困基金之貸款,究應循行政訴訟或民事訴訟途徑追償?抑或逕送行政執行?
討論意見
甲說:本件係屬行政私法行為,應以民事事件之程序處理。 紓困基金係為經濟困難無力負擔保險費、滯納金、利息及依健保法規定應自行繳納之部分負擔費用者,提供無息貸款之管道,助其能續以全民健康保險被保險人之身分享有健保醫療資源,其程序為:貸款申請人(以下稱申請人)向健保局提出申請時,填載「全民健康保險紓困基金貸款申請書」(詳附件一),健保局於確定核貸後即以「全民健康保險紓困基金貸款撥付通知書」(詳附件二),交付申請人作為同意申請之文件,申請人於屆清償期時,應按月依健保局開立之繳款單繳納分期款項,如申請人於清償期限屆滿仍不清償者,即依「全民健康保險紓困基金貸款作業要點」規定,以健保局名義,依法向申請人請求於限期內償還貸款。以金錢借貸關係而論,此應為類似公立行庫放貸之私經濟行政行為。 按私經濟行政亦可稱國庫行政,指國家並非居於公權力主權地位行使其統治權,而係處於與私人相當之法律地位,並在私法支配下所為之各種行為。本事件即屬於私經濟行政分類中之「為達成行政之任務,所採取之私法型態的行為」,與對清寒學生給予助學貸款、對於民眾提供住宅貸款或出售、出租國民住宅等行為相同,經主管機關認定其申請合於法定要件,再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的,所採之私經濟措施,並無若何之權力服從關係,故須適用私法之規定,其因契約所生之一切爭執均應循民事訴訟途徑處理(司法院大法官議決釋字第五四○號解釋參照,詳附件三)。 同理,健保局雖屬國家機關,惟於提供健保紓困貸款之業務,係「為達成行政之任務(照顧弱勢民眾),所採取之私法型態的行為(貸予健保相關費用之貸款)」,尚非高權行政行為,而係為達成行政上之任務,提供給付、服務、救濟、照顧等方法,增進公共及社會成員之利益,以達成國家任務所採取之「國庫行政」(即私經濟行政)之「行政私法」行為。健保紓困貸款之追償事件,既屬健保局與紓困貸款申請人間,本於金錢借貸契約所生之私權糾紛,則健保局所得行使之貸款償還請求權,應仍屬私權爭執,健保局自應依民事相關法律規定,向普通法院尋求救濟。至於申請貸款者,經健保局認為依相關法規或行使裁量權之結果(參照全民健康保險被保險人無力繳納相關費用者認定辦法)不符合該當要件,而未能進入訂約程序之情形,既未成立任何私法關係,此等申請人如有不服,須依法提起行政爭訟,係另一問題。 乙說:本件應屬公法爭議事件,宜循行政訴訟方式處理。 按司法院釋字第四七二號解釋略以:「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度;國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度,憲法第一百五十五條及第一百五十七條分別定有明文。又國家應推行全民健康保險,復為憲法增修條文第十條第五項所明定。中華民國八十三年八月九日公布、八十四年三月一日施行之全民健康保險法即為實現上開憲法規定而制定。該法第十一條之一、第六十九條之一及第八十七條有關強制納保、繳納保費,係基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量,符合憲法推行全民健康保險之意旨:同法第三十條有關加徵滯納金之規定,則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費義務之必要手段。全民健康保險法上開條文與憲法第二十三條亦無牴觸。惟對於無力繳納保費者,國家應給予適當之救助,不得逕行拒絕給付,以符憲法推行全民健康保險,保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣」(詳附件四),已揭示國家與全民健保被保險人間之關係,乃公法之法律關係。 政府本於保障經濟弱勢民眾之醫療照護權益之意旨,以加強國家之社會安全發展,特於健保法第八十七條之二第一項,第二項分別規定:「主管機關得編列預算或由本保險安全準備貸與一定金額設置基金,以供經濟困難無力繳納保險費之被保險人申貸本保險保險費。基金之收支保管與運用辦法,由主管機關擬訂,報請行政院核定之」、「前項基金之貸款作業要點,由保險人擬訂,報請主管機關核定之」是以,紓困基金設置之目的係為達成全民納保,並保障經濟困難無力繳納保險費民眾之醫療權利;民眾申貸之目的,則在於繳納保險費,履行其公法上之義務。 查全民健康保險紓困基金係由中央主管機關設置管理委員會管理之,基金之收繳有關業務,則由中央主管機關委託全民健康保險機構辦理,該基金完全由政府編列預算設置,中央主管機關行政院衛生署僅為管理機關,健保局則為辦理相關業務之受委任機關。按全民健康保險之被保險人,對健保局核定之案件發生爭議應循行政爭訟途徑救濟,業經司法院釋字第五二四號解釋於解釋理由書闡述甚明(詳附件五)。紓困基金之設立目的、管理程序、基金之收繳、保費及相關費用之申貸及屆期未清償後之追價,均具公益性質,其中紓困欠款之處理係基於法令之特別規定,並委由健保局依依法追償,則其所衍生之糾紛,自應屬公法爭議事件。 次按司法院釋字第五三三號解釋認:「中央健康保險局依其組織法規係國家機關,為執行其法定之職權,就辦理全民健康保險醫療服務有關事項,與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約,約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務,以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的,故此項合約具有行政契約之性質」(詳附件六),因此,若因給付之內容性質近屬於中性,無從據此判斷契約之屬性時,則應可就契約整體目的及給付之目的為判別基準。同理,健保局代辦之紓困基金貸款業務係依健保法第八十七條之二規定辦理,並依全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法第一條規定,該基金設置目的係為達成全民納保,並保障經濟困難無力繳納保險費民眾之醫療權利,則該貸款契約亦負有促進國民健康,增進公共利益之特定行政目的,參照上開釋字第五三三號解釋意旨,健保紓困貸款契約應具行政契約之性質,宜循行政訴訟方式處理。 丙說:符合行政執行法第十七條第一項規定得逕送行政執行。 按公法上金錢給付義務,如法律已有規定,得逕由主管機關移送執行者,即無向行政法院起訴取得執行名義之必要。民國八十七年十一月十一日修正公布之行政執行法第十一條第一項規定:「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定,負有公法上金錢給付義務,有下列情形之一,逾期不履行,經主管機關移送者,由行政執行處就義務人之財產執行之:一、其處分書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分書或裁定書未定履行期間,經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務,經以書面通知限期履行者」(本修正條文,業已由行政院以命令定自九十年一月一日起施行),根據上開條文,義務人若依「法令」、「行政處分」或「法院之裁定」,而負有公法上金錢給付義務者,經限期履行,逾期不履行,即得逕送行政執行處強制執行。 按全民健保保費紓困貸款業務係依據健保法第八十七條之二、全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法及全民健康保險紓困基金貸款作業要點等相關規定辦理,而上開貸款之償還,依健保法第八十七條之二第二項授權訂定之「全民健康保險紓困基金貸款作業要點」第八點第一項第一款至第三款已定有履行之期間,同要點第九點復規定:「申請人申貸之款項,應依約定逐期償還,逾期未為清償者,視為全部貸款到期,保險人得依相關法律規定,向申請人請求償還」,則申貸人申貸後已屆貸款清償期者,即為依法令負有公法上金錢給付之義務,且健保局均以書面限期繳納,自符合修正後行政執行法第十一條之規定,健保局得移送該管行政執行處逕為執行,無須向法院起訴請求判命債務人為給付,重新取得執行名義之必要。
研討結果
採甲說。
研討結果
採甲說。
相關法條
全民健康保險法第八十七條之二。 全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法(詳附件七)。 全民健康保險紓困基金貸款作業要點(詳附件八)。
提案機關
臺北高等行政法院 (九十一年度各級行政法院行政訴訟法律座談會法律問題十五)
參考法條
全民健康保險法 第 87-2、11-1、69-1、30、87 條 (90.01.30) 全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法 第 1 條 (90.05.08) 行政執行法 第 11 條 (87.11.11) 全民健康保險紓困基金貸款作業要點 第 8、9 條 (90.06.15)