要旨
按都市計畫法第七十九條第一項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」經查，甲、乙、丙三人分別共有之Ａ地號土地，屬都市計畫保護區之土地，未有分管之約定，因甲、乙、丙未盡管理義務，致該共有土地遭人擅自採取土石、變更地形，經Ａ地號土地主管機關會勘後認上開違章事實明確。則該主管機關依前揭都市計畫法第七十九條第一項規定，就上開違章事實之裁處罰鍰及命回復原狀之行政處分，究應對甲、乙、丙各別處罰，或共同處罰？
法律問題
按都市計畫法第七十九條第一項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」經查，甲、乙、丙三人分別共有之Ａ地號土地，屬都市計畫保護區之土地，未有分管之約定，因甲、乙、丙未盡管理義務，致該共有土地遭人擅自採取土石、變更地形，經Ａ地號土地主管機關會勘後認上開違章事實明確。則該主管機關依前揭都市計畫法第七十九條第一項規定，就上開違章事實之裁處罰鍰及命回復原狀之行政處分，究應對甲、乙、丙各別處罰，或共同處罰？
討論意見
甲說：應各別處罰。 理由：按「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。」「共有物，除契約另有訂定外，由共有人共同管理之。」為民法第八百十七條第一項暨第八百二十條第一項所明定。乃有關行政法上違反管制規定之責任人，不限土地單獨所有，於分別共有之情形，如係同一事件，同時存在多數責任人，其發生原因復均相同者，土地共有人均應成為責任人 (參見黃啟禛，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論 (中) ，翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二ＯＯ二年七月，頁三Ｏ二以下) 。是土地分別共有人因違反管理義務而依法應裁處罰鍰者，其罰鍰額度應衡量各共有人之土地持分及違章情節而定，自以分別處罰為宜。此另觀諸法務部八十九年七月十日法八十九律字第Ｏ二Ｏ二九二號函：「‧‧‧次查數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱之『多數犯』，應依參與行為之作用與可非難性之程序，各別處罰之‧‧‧關於土地所有權人不只一人，是否對於全體土地持分者皆須處以罰鍰 (無論有無授意或知情) ，所處罰鍰係對土地所有持分者共同處罰抑或各別處罰乙節，似應視各共有人 (土地持分者) 是否均有故意或過失而定。如經確認其有故意或過失者，似可據以各別處罰之。‧‧‧」之旨，亦持相同看法。系爭土地為甲、乙、丙分別共有，並未訂有分管契約，則各共有人對系爭土地均負有管理義務，甲、乙、丙均違反管理義務致系爭土地有採取土石、變更地形之違章事實明確，主管機關自應就甲、乙、丙三人分別裁處罰鍰；且甲、乙、丙三人之罰鍰數額亦應依前揭都市計畫法第七十九條第一項規定分別計算，並無罰鍰總額可能超過法定最高額之疑慮。另就命恢復原狀部分，既係源於共有土地遭受破壞，而甲、乙、丙基於所有人地位，有排除危害之可能性，自應基於各共有人自身管理義務之違反，而各別命甲、乙、丙恢復原狀。再者，責命限期回復原狀與罰鍰都是裁罰性處分之類型，上揭看法理論一致，不致歧異。 (參見吳庚著行政法之理論與實用增訂八版第四七三｜四七六頁) 乙說：應共同處罰。 理由：按「各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」為民法第八百十八條所明定。甲、乙、丙三人分別共有土地，既未定有分管契約，對共有物之全部，即有使用收益之權；依民法第八百二十一條第一項規定，亦共同負有管理義務。查，甲、乙、丙就共有土地，雖無法具體區分土地管理範圍，然係各別就土地全部依應有部分負管理義務。是甲、乙、丙各自違反其管理義務致系爭土地有破壞情事，應予以共同處罰。另參酌行政罰法草案第十四條就共同違法處罰之說明，共同違法人究應分別處罰或共同分擔，須參考個別行政作用法之規範而定。乃首揭都市計畫法第七十九條第一項規定，對於所處之罰鍰既設有上限，足見於有多人共有土地之場合，如有違反都市計畫法相關法令所課予之管理義務而受罰鍰處罰時，該法應係採「由數違章行為人共同分擔」之規定，而非對各人均分別處以法定額度之罰鍰，否則都市計畫法第七十九條第一項所規定最高額罰鍰 (三十萬元) 之限制，將形同具文，有違該規定對於所有人處罰之授權裁量目的。從而，甲、乙、丙因違反管理義務致系爭土地有破壞情事，自應共同處罰。又，基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象存在而不能具體分割，是系爭遭受危害之共有土地恢復原狀義務，性質上即屬不可分，甲、乙、丙三人應負全部恢復原狀義務，無從各自為一部恢復。從而，主管機關應命甲、乙、丙共同恢復原狀，方為適法。 丙說：罰鍰處分應對甲、乙、丙各別處罰，另命恢復原狀處分應命甲、乙、丙共同為之。 理由：按甲、乙、丙應受行政罰處分，既係各自基於所有人地位，違反自身對共有土地之管理義務，致系爭土地遭受危害所致，則甲、乙、丙係各自類似於刑法上不作為正犯之地位。又行政罰草案雖尚未立法通過，基於法律保留原則，行政機關不能於法無明文之情形下，遽以援用相關處罰之規定，然該草案規定所揭示之法理，非不得參酌援引。乃觀諸行政罰法草案第十四條第一項規定；「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」足認行政罰法草案就故意共同違法之情形，係採分別處罰之立場，至若因數共有人過失而同時違反行政法上義務者，應採分別處罰，而無共同承擔之餘地，亦屬當然之理。再者，採取分別處罰之方式，亦可依各共有人違章情節大小而決定處罰輕重，應屬可採。是以，主管機關就甲、乙、丙上開違章事實，應就彼等三人自身之管理義務違反，參酌刑法不作為正犯之法理，各別於法定罰鍰數額內處罰；不能對甲、乙、丙共同為單一罰鍰處分，如此亦可避免共有人間罰鍰求償之爭議。至主管機關命甲、乙、丙三人恢復原狀之處分，基於土地係甲、乙、丙分別共有之性質，彼等三人本應共同負管理義務，即無區分三個行政處分，各別命甲、乙、丙恢復全部土地原狀之必要。又土地恢復原狀義務，其行為得由他人代為履行之，亦即具有金錢替代性，應屬可分性質；乃甲、乙、丙之義務違反既係基於相同原因，復考量土地回復之效率及急迫性，應命甲、乙、丙即全體共有人共同恢復原狀，方屬妥適。
研討結果
採甲說。
研討結果
採乙說。
提案機關
高雄高等行政法院 (九十三年各級行政法院法律座談會法律問題九)
參考法條
民法 第 817、818、820 條 (91.06.26) 都市計畫法 第 33、39、79 條 (91.12.11)
