104 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案六

要旨

法律問題

某縣政府辦理農地重劃，已依農地重劃條例第 25 條規定公告分配結果，並依同條例施行細則第 51 條規定通知土地所有權人應於期限內繳納差額地價，嗣因移送行政執行而取得該差額地價，惟該差額地價之公法上請求權已罹於時效，土地所有權人遂依公法上不當得利之法律關係提起行政訴訟法第 8 條之一般給付訴訟。試問：土地所有權人能否類推適用民法第182 條第 2 項惡意受領人之規定請求附加利息一併返還？

討論意見

甲說：肯定說

（一）按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用公法關係，有最高行政法院 52 年判字第 345 號判例意旨足參。鑑於公法上不當得利向為實務所承認，惟其成立要件及返還範圍於行政程序法中未有明文，為填補此法規範之漏洞，應類推適用民法第 182 條第 2 項關於附加利息一併償還之規定，給予土地所有權人請求給付利息之權利。

（二）公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利。特殊公法上不當得利之返還請求權，如 98 年 1月 21 日修正公布之稅捐稽徵法第 28 條、第 38 條第 2項及行政程序法第 127 條等，法律已明定應計付利息或準用民法相關規定；而在一般公法上不當得利，法律雖無明文規定，但不能解釋為當然禁止（最高行政法院 86 年 8 月份庭長評事聯席會議決議意旨參照），基於相同法理，亦應准許類推適用民法第 182 條第 2 項關於不當得利附加利息一併償還之規定，以求均衡。

（三）所謂公法上不當得利，乃指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害而言。基於依法行政原則，不合法之財產變動均應回復至合法狀態，得利之一方不僅應將不當得利返還受損人，受損人亦得請求所失利益（民法第 181 條參照）。是「所受利益」為金錢時，即可能本於該利益更有所取得利息，自應一併償還。若給付有遲延情形，亦得類推適用民法第 203 條、第 231 條及第233 條規定，請求給付遲延利息。

（四）人民基於行政處分而受領利益，嗣因行政處分效力溯及消滅而需返還時，依行政程序法第 127 條第 2 項準用民法有關不當得利之規定，行政機關得準用民法第 182 條第 2項規定請求加計利息返還，德國學說及實務均採此見解（劉建宏，行政主體向人民主張公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－以授益處分經自行撤銷之情形為例，東吳法律學報第 19 卷第 2 期，第 208 頁）。故基於對等原則，在類似之財產變動情形，人民因行政機關違法執行行政處分，致有財產上之損害，亦應給予類推適用民法第 182 條第2 項規定一併請求給付利息之權利，始謂公平。

（五）德國實務見解認為，所受領之金錢如與商業性資金混合使用，即受領人將所受領之金錢與其企業或商號之資金混合而用於商業用途，應視為所受領之給付已發生利息（劉建宏，前揭文，第 206 頁）。就實際之情形而言，受領人受領金錢給付後，鮮少將其單獨存放，多與其他金錢混合，若受損人能舉證證明此情，並無不准許其一併請求償還利息之理。

乙說：否定說

（一）公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利。特殊公法上不當得利之返還請求權，如 98 年 1月 21 日修正公布之稅捐稽徵法第 28 條、第 38 條第 2項及行政程序法第 127 條等，法律已明定應計付利息或準用民法相關規定；但在一般公法上不當得利，則無此規定，蓋因公法上已有「信賴保護原則」、「誠實信用原則」及「衡平原則」等足資應付，故無類推適用民法第 182 條第 2項有關返還不當得利時應附加利息規定之必要與實益（林明昕，公法學的開拓線－理論、實務與體系之建構，第 252頁）。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第 49 條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第 6 條關於稅捐優先及第 38 條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」自明。是一般公法上不當得利事件，若法律或其授權訂定之命令未設有加計利息或準用相關加計利息規定之明文，人民向國家請求返還公法上不當得利時，原則上即不得請求加計利息。

（二）依最高行政法院 52 年判字第 345 號判例意旨，公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，亦可適用於公法關係。但並非謂所有私法規定均得適用或類推適用於公法關係，必須當事人因公法上不當得利事件主張之公法上請求權，與私法上請求權，具備共同法理，且本質相同時，方有類推適用私法規定之空間。

（三）一般公法上不當得利返還請求權，其結構及目的，固與民法之不當得利返還請求權相似，而得類推適用其成立要件，但因國家公法上之收入，原則上係用在公益，而非獲利，與私法上收益性質不同，故一般公法上不當得利事件，國家並未受有何利息利益，自無請求返還利息之餘地。

初步研討研果：

多數採乙說。

研討結果

相關法條

（一）行政程序法第 127 條

（二）民法第 181 條、第 182 條第 2 項、第 203 條、第 231 條第 1 項、233 條第 1 項

（三）稅捐稽徵法第 28 條第 3 項、第 38 條第 2 項、第 49 條

參考資料

（一）最高行政法院 52 年判字第 345 號判例

（二）最高行政法院 86 年 8 月份庭長評事聯席會議決議

（三）劉建宏，行政主體向人民主張公法上返還請求權之法律途徑及其返還範圍－以授益處分經自行撤銷之情形為例，東吳法律學報第 19 卷第 2 期，第 206、208 頁

（四）林明昕，公法學的開拓線－理論、實務與體系之建構，第 252 頁

（五）否定說之參考判決有：最高行政法院 103 年度判字第 52 號判決、100 年度判字第 1340 號、101 年度判字第 197 號判決、99 年度判字第 790 號判決、高雄高等行政法院 97 年度訴字第 716 號判決

提案機關

臺中高等行政法院（104 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案六）