104 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會 提案二

要旨

法律問題

實務上交通裁決機關針對吊扣駕照或汽牌之裁處，於裁決書之處罰主文欄內第 1 項載明吊扣駕照或汽牌時間若干（以下試以吊扣駕照 12 個月為例），並記載例如應於 103 年 11 月 19 日前繳送（一般為裁決書開立後 1 個月，下稱第 1 次繳送期日），第 2 項則另記載逾期不繳送者，自 103 年 11 月 20 日起吊扣駕照 24 個月，並限於 103 年 12 月4 日前繳送（為第 1 次繳送期日後約 15 日，下稱第 2 次繳送期日），其次復記載若 103 年 12 月 4 日前未繳送者，自 103 年 12 月 5日（下稱吊銷日）起吊銷駕照，並逕行註銷駕照，及駕照吊（註）銷後，依道交處罰條例第 66 條、67 條規定自 103 年 12 月 5 日起若干時間內不得重新考領或請領之意旨，則於第 1、2 次繳送期日屆至後，裁決機關並未另分別為吊扣期間加倍或吊銷駕照或汽牌之處分並送達與受處分人，是否即生其駕照或汽牌受吊扣期間加倍或經吊銷之效力？

討論意見

甲說：否定說

（一）依道交處罰條例第 65 條第 1 項規定，必須受處分人有違反該條例行為，經裁決送達後逾期不起訴，或起訴後經法院裁判敗訴確定後，仍不繳送者，方得為吊扣期間加倍甚或進而予以吊銷之處分，於受處分人甫因違規遭題示主文欄第 1項之裁處時，受處分人是否選擇不起訴且不遵期繳送並不可知，亦即受處分人是否有違反繳送義務之行為尚未發生，基於秩序罰僅限於對過去之違章行為予以非難之本質，此時主文欄第 2 項之記載顯非秩序罰性質之裁罰性不利處分，而應係針對吊扣處分之強制執行事宜，在指定執行期日後，因道交處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款針對吊扣駕照或汽牌處分之強制執行有特別規定以吊扣期間加倍甚或吊銷作為間接強制執行之方法，此類如行政執行法關於怠金之執行措施，故裁決機關依行政執行法第 27 條第 2 項規定在此載明不依限履行時，將予如何強制執行之告誡，目的重在督促受處分人履行繳送義務，且必須告誡完成後始能核定間接強制執行之措施，是前開指定期日屆至後，並不當然發生題示各該法律效果，須待裁決機關嗣後調查並視執行狀況為裁處執行罰之終局決定，方發生題示效力。

（二）又題示目前實務之裁決書內容，有下述疑義：

（1）指定之第 1 次繳送期日為裁決書作成日起 1 個月時，惟裁決書合法送達受處分人之時間往往後於裁決書作成日，亦即第 1 次繳送期日屆至時，受處分人尚有可能因裁決書送達日較後而在法定起訴期間內，若認主文欄第 2項之期日屆至後即當然發生吊扣期間加倍之效力，明顯違反道交處罰條例第 65 條第 1 項規定。

（2）若受處分人有遵期起訴，在裁判未敗訴確定前並無適用道交處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款規定之餘地，若謂主文欄第 2 項之記載為終局決定之處分，由文義觀之尚難認裁決機關就此情況附有何條件使處分失效或不存在，此時須由受訴法院逐一闡明確認起訴範圍後再以處分違法予以撤銷，徒增訟累。

由上觀之，主文欄第 2 項之記載顯然未完整表示相關法定條件，宜認裁決機關僅係為強制執行之告戒，尚未作成題示效力之終局決定，否則，以交通裁決復為大量同種類之裁處，若謂裁決機關得便宜以明顯有上開不符規定之 1 份裁決書，預為限制民眾權利之處分，豈非造成裁決機關先大量作成違法處分，若民眾不察而未能適時起訴救濟即須受拘束之不合理現象。

（三）再者，實務上常見受處分人起訴時僅針對不服主文欄第 1項違規行為之裁罰為爭執，對於主文欄第 2 項並無任何陳述，可見難以期待受處分人確知該記載已屬終局決定之性質。另綜合前述說明，衡諸各該吊扣期間加倍或吊銷之結果侵害民眾權益非輕，基於比例原則，亦不應肯認就此類執行罰得預先作成如此內涵之附條件行政處分。

乙說：肯定說題示處罰主文欄第 2 項之記載係依道交處罰例第 65 條第 1 項第 2 款規定，明載逾各該期日未繳送者，依序發生吊扣期間加倍、吊銷駕照或汽牌之處分，性質上為行政程序法第 93 條規定容許作成之附條件行政處分，且該處分乃因受處分人未履行上開繳送義務，所為依次加重處罰之終局決定，非屬不具效力之預告行為，屆期自無須再製作裁決書為送達，即可發生處分所載之效力。

丙說：肯定說但違法

（一）題示第 2 項之記載係於處罰主文欄內，內容又分別具體說明自特定期日起即予吊扣期間加倍或吊銷駕照或汽牌，形式上裁決機關係以各該期日屆至未經履行為條件，預先作成依序發生吊扣期間加倍、吊銷駕照或汽牌之處分。

（二）至於該處分是否違反執行罰關於未完成告戒即為核定之原則，或有違秩序罰僅限於對過去之違章行為予以非難之本質，以 1 處分書記載多項處分內容是否合法妥適，及所為附條件之處分有無違反比例原則等違法疑義，均屬受處分人須遵期起訴方得爭執並予以撤銷之問題，在未經依法撤銷前，並無礙於裁決書所載各該期日屆至後，即發生吊扣期間加倍或吊銷之效力。

研究意見

採甲說。

決議

多數採甲說，並修正理由如下：

（一）吊扣或吊銷駕駛執照，旨在停止或剝奪駕駛之權利。關於吊銷駕駛執照，司法院釋字第 699 號解釋謂「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」，係認其為行政罰（最高行政法院 103 年度判字第 174號判決參照）。而吊扣駕駛執照，同理，亦是行政罰。

（二）依道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款規定，汽車所有人或駕駛人經主管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回之義務者，如果符合下列的二項構成要件，（1） 受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者，且（2） 受處分人未於期限內繳送駕駛執照或汽車牌照者，主管機關得以變更為加重的處罰（或稱易處處分）。易言之，主管機關依法對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的三個行政處分：第一個為吊扣駕駛執照一定期間的處分，第二個為按吊扣期間加倍處分，及第三個為吊銷駕駛執照處分。第二個按吊扣期間加倍處分或第三個吊銷駕駛執照處分，除具備與第一個吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚必須具備二項構成要件：（1） 受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者，且（2） 受處分人未於第一次或第二次繳送期限內繳送駕駛執照。這三個行政罰處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。

（三）題示裁決書主文欄雖為第 2 項記載，惟於裁決書作成時受處分人是否有不起訴的事實及是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，均尚未發生。主管機關作成裁決書的時點，按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關應尚未取得依道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款作成該二個加重處罰的權限。

（四）茲有疑義的是，主管機關是否得基於交通裁決大量行政之便宜性起見，對該二個加重處罰的易處處分，以附條件行政處分的方式記載於裁決書主文欄第 2 項，而將（1） 受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者，且（2） 受處分人未於第一次或第二次繳送期限內繳送駕駛執照者，作為停止條件？觀之道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款規定，僅規範主管機關得依次變更為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。再者，所謂附停止條件的行政處分，係將行政處分法律效果之發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，性質上不同於授益行政處分。尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關應不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成是附款。這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關不能作成行政罰的問題。

（五）假設，承認主管機關對道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款規定的按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分，得將其法律構成要件的實現與否作為附款，作成附條件行政罰而記載於裁決書。以題示裁決書主文欄第 2 項的寫法，將產生以下的缺點及不合理情形：

1.裁決書開立時已將第一次、第二次繳送期日，及何時吊扣期間加倍及吊銷日均預先確定為某一日，亦即已將易處處分何時發生效力的日期亦預先確定。然而裁決書的送達日期是無法在裁決書開立時就預知的，除非受處分人在裁決書開立當日收受裁決書者得以確定當日已送達（惟此亦會發生缺點，如後述）。2.依題示情形，如果裁決書 103 年 10 月 20 日作成（實務上裁決書所載第一次繳送期日在裁決書開立後一個月或 30 日），受處分人 103 年 11 月 9 日收受送達，得於裁決書送達後 30 日內（即 103 年 12 月 9 日法定救濟期間 30 日屆滿）提起撤銷訴訟救濟。易言之，103 年 12 月 10 日裁決書始生形式存續力。受處分人若在第一次繳送期日即 103 年11 月 19 日前未繳送駕駛執照，其時尚在得起訴之法定救濟期間內，受處人於 103 年 11 月 19 日之時點，上述第一項停止條件尚未成就，自不發生吊扣駕駛執照 24 個月的易處處分效力。故裁決書主文欄第 2 項雖將何時發生吊扣期間加倍的日期預先確定為 103 年 11 月 20 日，屆時並不會發生按吊扣期間加倍的易處處分的效力。同理，裁決書主文欄第 2項雖亦將吊銷日期預先確定為 103 年 12 月 5 日，屆時因上述第一項停止條件尚未成就，亦不會發生吊銷駕駛執照的易處處分的效力。

3.如果受處分人日後確未於 103 年 12 月 9 日前提起撤銷訴訟，且未於第一次繳送期日即 103 年 11 月 19 日前繳送駕駛執照。是否可以認為，自 103 年 12 月 10 日裁決書有形式存續力，第一項停止條件成就，而第二項停止條件早已於第一次繳送日期即 103 年 11 月 19 日前未繳送駕駛執照就已成就，因此，按吊扣期間加倍處分於 103 年 12 月 10 日因全部條件成就而生效，並回溯自 103 年 11 月 20 日起吊扣駕駛執照 24 個月？若是，這顯然不合理。再者，如受處分人亦未於第二次繳送期日即 103 年 12 月 4 日前繳送駕駛執照，倘若可以認為 103 年 12 月 10 日裁決書有形式存續力，全部停止條件成就，故吊銷駕駛執照處分於 103 年 12 月10 日生效，並回溯自 103 年 12 月 5 日起起吊銷駕駛執照，亦顯然不合理。

4.又，受處分人即使在裁決書開立當日，譬如 103 年 10 月20 日收受裁決書，亦發生缺點及不合理情形。如果受處分人並未於 103 年 11 月 19 日前提起撤銷訴訟，致裁決書於103 年 11 月 20 日發生形式存續力，亦未於第一次、第二次繳送期日前繳送駕駛執照，倘若可以認為 103 年 12 月 5日全部停止條件全部成就，吊銷駕駛執照處分發生效力，主管機關不必再作成吊銷駕駛執照處分並送達，就可以逕為註銷駕駛執照。則依題示，既於 103 年 12 月 5 日發生吊銷駕駛執照處分的效力，如受處分人恰於 103 年 12 月 11 日得知（自吊銷駕駛執照處分發生效力尚未滿 30 日），欲針對吊銷駕駛執照處分不服提起撤銷訴訟，亦無法起訴救濟。蓋依道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項本文或第 87 條規定，須於裁決書送達後 30 日之不變期間內提起撤銷訴訟，其起訴期間早已屆滿。受處分人因此救濟無門，至為不利。

（六）是以，關於道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款的易處處分，主管機關應不得將法律構成要件的實現與否作為附款，而作成附停止條件的行政罰。既然主管機關作成裁決書的時點，受處分人是否有不起訴的事實及是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實都尚未發生，並不具備構成要件：（1） 受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定，且（2） 受處分人未於第一次、第二次繳送期限內繳送駕駛執照，則主管機關依法不能做成按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分。從而，題示裁決書主文欄第 2 項記載亦非行政處分。於第一次、第二次繳送期日屆至後，裁決機關未另分別為按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分並送達受處分人，並不生其駕駛執照受吊扣期間加倍或經吊銷之效力。

（七）甲說理由提起及裁決書主文欄第 2 項之記載，係「針對吊扣處分之強制執行事宜」及「以吊扣期間加倍甚或吊銷作為間接強制執行之方法，……故裁決機關……在此載明不依限履行時，將予如何強制執行之告誡」等語。本研究意見並不贊同。蓋道路交通管理處罰條例第 65 條第 1 項第 2 款所規定的吊扣期間加倍、吊銷駕駛執照，如前所述，其性質都是行政罰。況且，行政執行法第 28 條規定怠於履行的間接強制方法，其法定方式並不包括（駕駛執照）受吊扣期間加倍或吊銷。甲說理由以執行事宜來解釋裁決書主文欄第 2 項之記載，與法律規定內容不相符。

（八）末按，本研究意見認為，主管機關依據道路交通管理處罰條例第65 條第 1 項第 2 款規定，關於裁決書主文欄的記載，比較正確的做法應為：主文欄記載：「裁處吊扣駕駛執照 12 個月，限於裁決書送達後 30 日（下稱第一次繳送期日）內（按：繳送期間，主管機關可以裁量）繳送。如對本裁決不服，應於裁決書送達後 30 日之不變期間向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟。」即可。但得在裁決書後面記載行政指導，告知「逾期未起訴且不於第一次繳送期日前繳送駕駛執照者，則吊扣期間自逾第一次繳送期日後第 1 日起加倍處分為 24 個月，並限於該加倍處分日起 15 日（下稱第二次繳送期日）內繳送，逾第二次繳送期日不繳送者，則逾第二次繳送期日後第 1 日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷，自逾第二次繳送期日後第 1 日起若干時間內不得重新考領駕駛執照」。因此，如日後果然按吊扣期間加倍處分、吊銷駕駛執照處分的法律構成要件分別實現，主管機關應再分別作成易處處分並再分別為送達。

決議

多數採乙說（肯定說）

決議

多數採丙說。

研討結果

相關法條

（一）道路交通管理處罰條例第 65 條「（第 1 項）汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾三十日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。（第 2 項）於九十五年六月三十日前，十年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第三款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於五年內繳清罰款後，申請核發。」

（二）行政執行法第 27 條「（第 1 項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第 2 項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」

（三）行政程序法第 93 條「（第 1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第 2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」

提案機關

臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（104 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案及研討結果 提案二）