要旨
甲為原住民，在 A 原住民保留地上自費建築房屋並供為自住，於民國57 年間依當時的臺灣省山地保留地管理辦法第 20 條規定向該管鄉公所申請登記取得地上權。後來於 68 年間，依同辦法第 7 條第 1 項第 2款規定申請無償取得 A 土地所有權。到了 105 年因鄰地所有人乙（亦為原住民）占用部分 A 地，甲乃向乙提起民事訴訟請求拆屋還地，乙因此向該管鄉公所舉發其祖父自 53 年間起即占有部分 A 地，並在該土地上建屋自住，請求鄉公所撤銷甲在 A 地（乙占有使用部分）之地上權設定。該管鄉公所調查乙所提出之航照圖、戶籍登記資料、申請用電證明及四鄰證明等資料後，認定乙的主張屬實，乃於 106 年依行政程序法第117 條、第 121 條第 1 項規定就乙占有使用部分撤銷原核定設定地上權的處分。請問上述鄉公所依職權撤銷原處分，雖在行政程序法第 121條第 1 項規定的 2 年除斥期間內為之，其撤銷權是否仍有權利失效的法理的適用？
法律問題
甲為原住民，在 A 原住民保留地上自費建築房屋並供為自住，於民國57 年間依當時的臺灣省山地保留地管理辦法第 20 條規定向該管鄉公所申請登記取得地上權。後來於 68 年間，依同辦法第 7 條第 1 項第 2款規定申請無償取得 A 土地所有權。到了 105 年因鄰地所有人乙（亦為原住民）占用部分 A 地，甲乃向乙提起民事訴訟請求拆屋還地，乙因此向該管鄉公所舉發其祖父自 53 年間起即占有部分 A 地，並在該土地上建屋自住，請求鄉公所撤銷甲在 A 地（乙占有使用部分）之地上權設定。該管鄉公所調查乙所提出之航照圖、戶籍登記資料、申請用電證明及四鄰證明等資料後，認定乙的主張屬實，乃於 106 年依行政程序法第117 條、第 121 條第 1 項規定就乙占有使用部分撤銷原核定設定地上權的處分。請問上述鄉公所依職權撤銷原處分，雖在行政程序法第 121條第 1 項規定的 2 年除斥期間內為之，其撤銷權是否仍有權利失效的法理的適用？
討論意見
甲說：否定說 違法授益處分是否應予撤銷，重點在於依法行政、信賴保護及重大公益間之選擇，與該處分作成之久暫無涉，此觀諸行政程序法第117 條以下規定即明。至於處分安定性考量，則限於有權撤銷違法處分機關知悉起算 2 年除斥期間之規定，亦經同法第 121 條第1 項揭明（最高行政法院 106 年度判字第 381 號判決意旨參照）。再者，我國行政程序法立法之初，行政院提出之行政程序法草案第 105 條第 1 項原本規定：「第 101 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起 2 年內或自處分時起 5年內為之。」立法理由中敘明：「……二、為避免行政處分相對人之法律地位長期處於不安之狀態，本條第 1 項特設除斥期間，以限制行政機關之撤銷權。……」不過立法院在 88 年 1 月 14 日之二讀會中，刪除該項末句之「或自處分時起 5 年內」，理由是「為免明顯應予撤銷之處分，卻因超過時效而無法撤銷，造成政府的困擾及對人民不利，爰經協商後，取得共識，採謝委員啟大等提案第 124 條條文，而將第 1 項末句之『或自處分時起 5 年內』等字刪除……。」由此一立法歷程可知，我國立法者相當重視依法行政原則，無意將撤銷權限制於處分發布時起 5 年內（立法院公報處（1999），〈立法院第 3 屆第 6 會期第 15 次會議紀錄〉，《立法院公報》，88 卷 6 期，頁 479-483）。綜上最高行政法院判決意旨及行政程序法第 121 條的立法歷程，該規定仍較重視依法行政原則，因此原處分機關依行政程序法第 117 條行使撤銷權時，除受同法第 121 條第 1 項 2 年除斥期間之限制外，並不適用權利失效之法理。 乙說：肯定說 按「行政行為，應以誠實信用之方法為之」，行政程序法第 8 條定有明文。另民法第 148 條第 2 項亦規定「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，此即我國法制關於誠信原則之規定。上述關於誠信原則之規定，雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據最高行政法院 52 年判字第 345 號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。而所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效與除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同（最高行政法院 95 年度判字第 1734 號判決意旨參照）。故個案經調查結果，若原處分機關撤銷權經過相當長的時間不行使，於公法上之適切要件事實具備時，應可適用權利失效之法理，即原處分機關不得再行使該撤銷權（陳敏（2004），〈行政法總論〉，頁 464；林錫堯，〈行政處分之職權撤銷〉，《中華法學》，第 16 期，頁 77， 均肯定違法處分的撤銷權有權利失效理論的適用）。 丙說：原則上採乙說（肯定說）見解，但如原處分機關不行使撤銷權超過30 年以上，基於法的安定性原則，即不可再行使。 最高行政法院認為行政法上之權利失效非法律明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之（最高行政法院 100 年度判字第178 號判決意旨參照）。又行政機關基於大量行政，處理完畢的公文，即予歸檔，則單純從其不行使權利，要證明其已放棄權利之行使，殊屬不易，因此行政機關就違法行政處分的撤銷權，要適用權利失效理論，事實上恐不容易。而德國學界及實務見解均認為，行政機關撤銷權之行使除受法定除斥期間之限制外，亦適用權利失效之法理，且從法安定性之憲法原則而言，亦難以想像撤銷權之行使毫無期限限制，故有判決認為，即便依德國聯邦行政程序法第 48條第 4 項第 2 句規定，以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成之金錢給付或可分之實物給付之授益處分，不適用除斥期間之規定。如因為詐欺而作成之行政處分，30 年後亦不得溯及既往撤銷該行政處分（參考：劉如慧（2012），〈撤銷違法處分之除斥期間及受領給付返還請求權之時效問題〉，《世新法學》，第 5 卷第2 期，頁 5-396；林錫堯，〈行政處分之職權撤銷〉，《中華法學》，第 16 期，頁 77）。 上述德國學界及實務見解可供我國實務之參考。
研討結果
多數採甲說。
研討結果
採甲說（實到 56 人，甲說：34 票、乙說：8 票、丙說：1 票）。
相關法條
（一）行政程序法 1.第 117 條 2.第 119 條 3.第 121 條第 1 項 （二）臺灣省山地保留地管理辦法【80 年 4 月 10 日廢止】 1.第 7 條第 1 項第 2 款 2.第 20 條 （三）原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第 4 點
參考資料
（一）立法院公報處（1999），〈立法院第 3 屆第 6 會期第 15 次會議紀錄〉，《立法院公報》，88 卷 6 期，第 479-483 頁。 （二）最高行政法院 106 年度判字第 381 號判決。
參考資料
（一）最高行政法院 94 年度判字第 1419 號判決。 （二）最高行政法院 95 年度判字第 1734 號判決。 （三）最高行政法院 100 年度判字第 178 號判決。
參考資料
（一）劉如慧（2012），〈撤銷違法處分之除斥期間及受領給付返還請求權之時效問題〉，《世新法學》，第 5 卷第 2 期，第 5-396 頁。 （二）林錫堯，〈行政處分之職權撤銷〉，《中華法學》，第 16 期，第 77 頁。
提案機關
高雄高等行政法院 （108 年度高等行政法院法律座談會提案三）
