臺灣彰化地方法院104年度簡字第17號

臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第17號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年2月17日辯論終結

原告

裕霖開發股份有限公司

法定代理人

陳正成

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷 (縣長）住同上

訴訟代理人

洪梓蔚

　　　　　　郭立昇

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農委會中華民國104年2月13日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序方面：查本件因屬不服被告民國（下同）103年11月17日府水保字第0000000000A號罰鍰裁處書所裁處新臺幣（下同）6萬元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依101年9月6日施行之行政訴訟法第229條第1項及同條第2項第2款規定，應以本院行政訴訟庭為管轄法院，並應依簡易訴訟程序進行之。

二、事實概要：緣原告於其所有坐落彰化縣社頭鄉○○○段000地號屬山坡地保育區之土地（以下簡稱系爭土地）施作工事物，面積0.1公頃，經被告機關於103年8月29日派員會同相關單位人員及原告代表人陳正成君赴現場勘查屬實，因認原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自整地、興建違反水土保持法第12條第1項第4款規定（被告機關103年9月29日府水保字第0000000000號書函附裁處書漏載此條款，嗣於103年11月17日以府水保字第0000000000號書函更正補充），乃依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及被告機關水土保持法行政罰鍰裁量基準第4點附表規定，以103年9月29日府水保字第0000000000號書函附裁處書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰（以下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

（一）原告就其所有座落彰化縣社頭鄉○○○段000地號之土地即系爭土地，並無開挖整地及興建建物。行政院農業委員會訴願決定書中以彰化縣政府赴現場勘查，僅有鋪設水泥及鋼筋，逕自認定原告水土維護之行為為開挖整地及興建建物為事實，再以此事實為訴願決定之判斷，對開挖整地及興建建物事實無任何根據，僅依照片判斷改變原地形地貌，而非就地形地貌改變前後有何不同有明確科學的判斷標準，以照片直接判斷改變地形地貌，依據行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確」，彰化縣政府有違反行政處分明確性原則的要求。

（二）行政處分之依法行政原則：是指公務員為行政行為須以合法程序來進行，即一切行政作為，均須依法有據，具備合法性。法律、法規或其他行政行為，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，須有清楚之界線及範圍，使人民有所預見與遵循。有關於「開挖整地」依水土保持技術規範第88條第1項規定，「開挖整地」係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。原告一來未以開發為目的，是以維護水土保持為目的，按水土保持法應先擬具水土保持計畫書之行為，原告並無任何涉及開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地等行為，彰化縣政府之處分倒果為因認為原告無水土保持計畫送請主管機關核定，再認定原告行為未擬具水土保持計晝而為開發行為，屬違法行政處分。然事實為原告無開挖整地僅是水土維護行為，當然無需要擬具水土保持計畫送請主管機關核定，原告未有任何挖填土方及改變原地形地貌算扞為，並非開挖整地。而依建築法第4條、第7條明文定義「建築物」為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁、供個人或公眾使用之構造物。狹義言之，建築物通常即構造物。「雜項工作物」為營業爐灶、水塔、瞭望台、廣告牌、散裝倉、廣播塔、煙囪、駁崁、高架遊戲設施、游泳池、地下儲藏庫、建築物興建完成後之中央系統空氣調節、昇降設備、防空避難、汙物處理及挖填土石方工程。綜上，彰化縣政府會勘現場並無出現上述任何的建物，故原告並無興建建物之行為等語。

（三）原告並聲明：訴願決定及原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。

四、被告則答辯以：

（一）原告未經申請水土保持計畫核可，即擅自於本縣社頭鄉○○○段000地號開挖整地、興建建物，本府依法裁處新台幣6萬元整，並無違誤。至原告主張其未以開發為目的，係以水土保持為目的，又稱會勘現場無出現任何建物。惟本案前經本縣社頭鄉公所以103年1月13日社鄉建字第0000000000號函違章建築查報、社鄉建字第0000000000號函違章建築勒令停工在案。且本案經本府103年8月29日現場會勘，暨100年5月3日、103年1月21日現地照片佐證，原告未申請水土保持計畫核可，即於社頭鄉○○○段000地號開挖整地、興建建物，其違規開挖整地、興建建物事實明確。

（二）行政院農業委員會（以下簡稱農委會）以100年5月2日農授水保字第0000000000號函說明有關已完成基地內全區開發水土保持計晝並取得完工證明書後，其整體開發之水土保持程序已終結，現個別建築或其他開發利用行為，如符合農委會96年7月9日農授水保字第0000000000號函之「純建築行為」，則無需再擬具水土保持計畫；否則，仍有水土保持法第12條之適用。另查農委會96年7月9日農授水保字第0000000000號函之「純建築行為」業經農委會於103年7月4日以農授水保字第0000000000號函停止適用。本府至103年7月4日止皆未收到本案「純建築行為」申請，據此，其整體開發之水土保持程序終結後之個別建築或其他開發利用行為，仍有水土保持法第12條之適用。

（三）農委會又以104年3月30日農授水保字第0000000000號函重新規定已完成堅體水土保持計畫及取得水土保持完工證明書，後續個別開發建築或其他開發利用行為處理原則，其原則略以「完成利用許可之整體水土保持計畫及取得水土保持完工證明書，後續於該整體水土保持計畫範圍內進行個別開發建築或其他開發利用行為，同時符合下列兩項要件者，其水土保持計畫得以完成整體開發水土保持計畫取代：㈠核發水土保持完工證明書之日起8年內，向目的事業主管機關提出建築或其他開發利用申請，並經目的事業主管機關認定符合原目的事業開發或利用計畫內容。㈡申請範圍平均坡度在百分之五以下，且不影響已完工水土保持設施功能，並經水土保持法第6條規定之專業技師簽證，確認安全無虞。」查本案地號開發建築案件，其原核定建造執照圖說（93年彰建字第32005號）與社頭鄉公所103年1月13日社鄉建字第0000000000號函檢附違章建築查報單違建位置略圖比對，原告開挖整地、興建建物非依原建造執照圖說施作，已不符上述要件一之「經目的事業主管機關認定符合原目的事業開發或利用計畫內容」，其新開發行為未經申請水土保持計畫核可，本府依法裁處新台幣6萬元整並無違誤。

（三）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

五、歸納兩造之上述主張，本件之爭點為：原告在系爭地點架設鋼筋、敷設水泥鋪面，是否已先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定？可否以先前擬具之水土保持計畫已送交被告核定或備查取代之？架設鋼筋、敷設水泥鋪面是否屬水土保持設施之維護?及原告是否有違反水土保持法擅自開發行為？茲分述如下：

（一）按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定：．．．四開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第12條第1項第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款所明定。又依被告101年1月10日府水保字第0000000000號令訂定之彰化縣政府水土保持法行政罰鍰裁罰基準第4點規定，第一次違反未經申請開挖整地，其未達水土保持法施行細則第4條所定之規模，處6萬元罰鍰。

（二）又依照水土保持法之制定意旨，係為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉等（參照水土保持法第1條第1項；如有原水土保持計畫核定外之興建項目，自應依水土保持法第12條第1項第4款規定，重行擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，否則無法落實上開立法旨意（參考台中高等行政法院100年度訴字第16號判決意旨)。且既屬山坡地，縱出於公益之目的而有開挖整地之必要，依法仍應先行擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之（參考台中高等行政法院100年度簡字第179號判決意旨)。另依行政院農業委員會100年5月2日農授水保字第0000000000號函釋「有關已完成基地內全區整地及水土保持設施，並取得完工證明書，其整體開發之水土保持程序已終結，依現況若有其他開發利用行為，應視為另一行為，仍有水土保持法第12條之適用。」，亦持同一見解。

（三）經查，系爭土地為山坡地保育區，有土地登記謄本附本院卷可稽，及位於公告之山坡地範圍，亦經行政院農業委員會水土保持局（98年5月12日院台農字第0000000000號函核定版）印製之山坡地地段資料，已將本件座落之社頭鄉石頭公段列屬山坡地範圍，復有彰化縣政府地籍定位系統查詢表在卷可參，原告亦不加爭執，故系爭座落之土地屬行政院公告之適用水土保持法之山坡地。又原告有在系爭土地新建架設鋼筋、敷設水泥鋪面，經彰化縣社頭鄉公所於103年1月10日查報違章建築並勒令停工，有彰化縣社頭鄉公所103年1月13日社鄉建字第0000000000號違章建築勒令停工（制止）通知單影本附於訴願卷內可憑；及彰化縣政府於103年8月29日會勘系爭土地無訛，有彰化縣違規使用山坡地案件現場會勘紀錄附於訴願卷內可參；另對照100年5月3日系爭土地之照片，該處當時尚未架設鋼筋、敷設水泥，原告亦不爭執此部分為後來新建，是系爭土地上所架設鋼筋、敷設水泥鋪面，應為100年5月3日後所新建，亦可認定。

（四）原告固主張系爭土地前因開發納骨塔，而曾擬具水土保持計畫經彰化縣政府核定，雖該水土保持計畫及核定公文因年久而逸失，然此仍有彰化縣政府於91年11月20日府農育字第00000000000號函發放之水土保持完工證明書一紙附本院卷可稽，足可證明此次架設鋼筋、敷設水泥鋪面，仍為原水土保持計畫核定所涵蓋。惟被告抗辯，山坡地開發所需最重要之沉砂滯洪設施，原告遲至98年間始完工，由此可見上揭91年間補發之水土保持完工證明書，尚非屬山坡地開發利用所核定之水土保持完工證明書等語。本院任認，姑不論該水土保持完工證明書是否可用於一般之山坡地開發利用，細觀該水土保持完工證明書之內容，「開工日期」為83年9月5日、「完工日期」為84年9月4日，該完工證明書為91年11月20日「同意補發」，由此固可得知原告於83年以前，曾擬具水土保持計畫及施作水土保持設施，並已於84年9月4日完成水土保持工程項目之施作，惟相距原告此次新架設鋼筋、敷設水泥鋪面已在上述完工之至少六年之後；又依該證明書內「工程摘要」記載，僅有「整地、排水溝、涵管、陰井、擋土牆、階梯、邊坡植生」等項目，並無此次新建架設鋼筋、敷設水泥鋪面相關之施作完工項目，且原本之整地亦已於84年9月間「完工」，故此次原告新架設鋼筋、敷設水泥鋪面，應與原水土保持計畫之核定無關，非在原水土保持計畫核定之範圍內，亦難認屬於原核定施作工程之附屬維護行為。再依卷附照片，原告此次架設鋼筋、敷設水泥鋪面，其鋼筋排列成數個不連續牆面狀，高0.8公尺（依彰化縣社頭鄉公所上揭違章建築勒令停工通知單測量記載），且地面水泥敷設內藏鋼筋、密不透水成一完整的地板狀，顯較似興建工程或建物之基礎，且已改變原地貌，亦非單純在維護先前設施，故原告主張此次新架設鋼筋、敷設水泥鋪面，為原水土保持計畫所核定之範圍，且目的在水土保持之維護等語，尚與客觀事實有間，無法遽採。退步言之，如原告出於公益、為維護該處基地之水土保持，認有設置維護設施的需要，仍應先擬定計畫獲被告核定後才能施作，縱然原告是意在水土保持維護而施作本件工程，惟既已逾原所核定之水土保持計畫所施作項目外，依上開說明，仍應先行擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之。本件原告此次施作工程為再行開發之新建行為，原告未再擬具水土保持計畫送請主管機關核定，其擅行興建施作，原處分據以裁罰，應無違誤。

六、綜上所述，原告違反水土保持法第12條第1項規定，事證明確，原處分依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，各裁處原告6萬元罰鍰，及2年內暫停系爭719、720、721、722地號等4筆土地之開發申請等，其認事用法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。