臺灣彰化地方法院107年度訴字第115號

臺灣彰化地方法院民事判決　107年度訴字第115號

原告

合宜晟實業有限公司

法定代理人

徐珍珠

訴訟代理人

余景登律師

被告

衛生福利部彰化老人養護中心

法定代理人

譚志皓

訴訟代理人

林瓊嘉律師

複代理人

李怡昕律師

上列當事人間請求履行契約事件，本院於民國108年11月12日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告主張意旨略以：

(一)被告機關辦理「106年度臨時照顧服務員勞務承攬」招標，由原告得標，兩造遂於民國105年12月20日簽定勞務承攬契約〈第1項部分：契約金額含稅每人次契約價金新臺幣（下同）1,366元，決標金額共8,760人次合計1,196萬6,160元；第2項部分：契約金額含稅每人次契約價金1,366元，決標金額共7,368人次合計1,006萬4,688元〉，履約期間自106年1月1日起至同年12月31日止，並由原告交付被告連帶保證書2件（華南銀行嘉義分行出具連帶保證書華嘉南放保46號保證總額65萬元、華嘉南放保45號保證總額55萬元，下稱系爭保證書），作為履約保證金。

(二)被告以原告有缺班、遲到早退及照顧缺失等違約事由，惟未據被告舉證該等事由均可歸責於原告。況且，被告曾以較高薪資招攬挖角原告之照服員，致有缺班情事；遲到早退部分，其記載未依「2小時內未有人員接替始計入」規定記載；照顧缺失部分，其記載不完整。以上均屬不可歸責於原告之事由，是被告扣款2,313,254元即無依據，故應驗收合格，並如數給付原告是項金額。

(三)茲因被告拒絕原告繼續履約，原告同意自106年7月31日8時起終止系爭契約，又被告既不能舉證原告有何可歸責之事由存在，自應返還系爭保證書。退步言之，原告已履約7個月，僅剩5個月未履行，是被告至少應返還未履約部分之保證金額50萬元〈計算式：（65萬元＋55萬元）×5/12＝50萬元〉。

(四)爰依系爭契約第5條第1項第1款、第11條第2項、第3項等約定，請求被告應給付原告2,313,254元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，並將系爭保證書返還原告，暨陳明願供擔保，請准宣告假執行。

二、被告辯稱意旨略以：

(一)原告因不服被告發函通知終止契約並刊登政府採購公報，向被告提出異議後，又不服被告發函通知異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，嗣經工程會採購申訴審議委員會作成申訴審議判斷書，駁回其申訴在案。依此，足見被告終止契約、沒收履約保證金及刊登政府採購公報，俱於法有據。原告於該審議判斷未經訴請行政爭訟程序撤銷前，指摘被告違法不當，則無依據。

(二)原告未依約提供照顧服務，於履約期間缺班達1,336.5人次，其中7月份缺班527.5人次，缺班率高達38.8%；又未依約於照服員到班前函送資格證件合計256.5人次，遲到或早退合計192人次，嚴重影響老人照顧服務工作。迭經被告屢次通知原告說明及改善，均未據說明或異議，亦未改善，被告即依約扣罰契約價金。另外，依系爭契約附加條款（下稱附款）第10點第2款規定，原告每月請款時，均須檢附「照顧服務員班表」、「照護日誌」、「每月出勤人次統計表」及「自主檢查表」等文件。其中「照護日誌」均有各班別實際出勤照服員之簽名，而「每月出勤人次統計表」亦明列每日應到班人次、實際到班人次及未到班人次，原告明知履約期間之每日照服員出勤及缺班情形，是其主張應先由被告提出應歸責於原告之缺班明細，再由原告與照服員確認原因，即屬無理。

(三)原告履約期間有：⑴照服員缺班未協調工作分配，致老人無人照顧（附款第8點第6款第8目）；⑵照服員未固定於同一護理區工作或同一班別至不同護理區工作，致影響照顧品質（附款第8點第3款第5目）；⑶督導員未善盡督導照服員執行工作之責，致各項照顧服務缺失未能改善（附款第8點第1款）；⑷督導員未督導照服員填寫各項服務紀錄，及每週辦理照服員稽核及自主檢查（附款第8點第8款）；⑸照服員上班時間擅離工作崗位或照顧不力，包括上班睡覺或從事私務等（附款第8點第6款第1目）；⑹因不當照顧造成多起老人身體傷害（附款第8點第6款第3目）；⑺各項妨害老人身心健康之行為（附款第8點第6款第6目）；⑻對交辦工作藉理由推託，不願配合（附款第8點第6款第7目）；⑼各項經認定妨害老人受照顧權益之行為（附款第8點第6款第9目）等9項重大違約情事，經被告機關36次函請改善、8次履約協調請求依約提供服務，而未改善，已危害院民生活品質、身體健康。原告未善盡督導責任，致有前述重大缺失，被告以此終止契約並刊登政府採購公報，尚屬名實相符。

(四)原告雖主張其不可歸責，然以7月班表為例，原告不僅遲交班表，且擅自排入已離職員工（如陳文霖、盧莉璇、葉秀珍、鍾玉蘭、李淑滿、黃俊雄、阮瑞薇等人）或非公司之人員（如蔡安琪）充數，導致班表所列人員與實際出勤人員差異及大量缺班之結果，當然可歸責於原告。被告為彌補缺班，只得全力調度編制內照服員以加班補充人力，又為避免影響原告履約，所進用之第三人共24人均非原告之員工（其中黃俊雄、阮瑞薇、王彩屏、盧滿足、李昇駿、鍾玉蘭等6人均已從原告公司離職後始進用）。原告履約後，照服員配置不足，差勤管理鬆散雜亂，未適當規劃管理作為，亦未派督導人員管理履約事項，導致照服員大量缺班，到班人員不堪工作負荷欲離職，經被告極力安撫，勉強留任，但部分照服員係因原告經營管理不善而離職，與被告無關。被告於進用自然人即第三人改善時，係以小額採購方式進用，被告非其僱主，該價金除第三人之薪資外，尚含工會會費及勞健保等費用，第三人實領薪資未高於原告給付照服員之薪資。有關被告另行招標預算較高部分，符合正當程序。在終止契約後，原告以預算偏低無法穩定照服員而缺班之詞，藉以推卸履約義務與責任。另外，原告照服員出勤除依約應於照護日誌簽到外，原告於被告處所設置打卡鐘供照服員打卡紀錄差勤時間，若2小時以內之遲到時有前班人員留下或早退時有人員接替，均不列遲到早退。原告陳述遲到及早退之照服員均有人接班而無違約情事，與事實不符。

(五)原告係營利法人，相關文件包括採購契約及附款於投標前均可得閱覽，並為營利、風險計算，評估是否投標承攬，其於履約過程亦非毫無磋商之餘地。又系爭契約之核心即在院民之權益保障，並非被告機關自我利益，要無顯失公平之情，況原告於履約之初即發生「大量缺班、遲到早退」、「工作分配不當致院民無人照顧」、「督導員未善盡督導之責」、「照服員不當照顧服務或疏於關心」等重大違約情事，益見原告自始即無履約誠意。

(六)原告為獨家承攬被告機關106年度院民之照顧服務勞務給付業者，又被告養護院民均為年老殘障長者，日常生活自我照顧功能不足，必須隨時仰賴照服員，且極易遭受疾病感染。原告竟為私利，減省費用支出，而不聘足照服員，坐視缺班、漏班的危害長者健康情事發。被告依附款第11點所定缺班、連續不到工、遲到早退等相關罰則，依情節輕重予以扣罰懲罰性違約金，拒絕原告不合格人次之價金給付，並依系爭契約第11、16條，終止契約並沒收履約保證金，均於法有據。

(七)從而，原告請求被告給付即無依據，爰請求駁回原告之訴，並陳明如受不利益判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。

三、原告主張前開事實（除違約及是否可歸責於原告外），業據原告提出系爭契約及系爭保證書等影本為證，核屬相符，且為被告所不爭執，自堪信原告此部分之主張為真實。是以，本件最主要爭點之所在，乃在於原告有無違約（包含照服員缺班、遲到早退及照顧缺失等）？是否可歸責於原告？被告據以扣款、不返還系爭保證書及終止契約等，是否有據？

四、按債務不履行之債務人所以應負損害賠償責任，係以可歸責之事由為要件，故債權人苟證明債之關係存在，債權人因債務人不履行債務（給付不能、給付遲延或不完全給付）而受損害，即得請求債務人負債務不履行責任。如債務人主張損害之發生為不可歸責於債務人之事由所致，應由其負舉證責任，如未能舉證證明，即不能免責（最高法院29年渝上字第1139號判例、85年度台上字第844號民事判決要旨、孫森焱著民法債編總論下冊第591頁參照）。經查：

(一)被告辯稱原告於履約期間有前揭9項重大違約缺失，業據提出催告改善函文36件、8次履約協調會議紀錄及照護日誌等影本為證，其中照護日誌上各有原告所派遣各班實際到班之照服員及督導員陳淑鈴、徐崇文等人之簽名，又該等催告改善函文及履約協調會議紀錄則均本於照護日誌記載及事後處置所製作，均足以擔保其真實性，自堪信為真實。依此，原告猶否認違約，即非事實，不足採信。

(二)原告身為獨家承攬被告機關106年度院民之照顧服務勞務給付之業者，準時適時隨時派遣足額之照護員到班，並提供院民良好優質之照護服務，當屬原告依契約應擔負之主給付義務，再佐以被告養護院民均屬年老殘障長者，自我生活照顧功能不足或全無，必須隨時不間斷地仰賴照服員提供完善照護，否則將危及生命安全及身體健康，是原告於履約期間有前揭9項重大違約缺失，當然屬可歸責於原告之人員及履約管理不佳所致，自不待言。況且，被告為社會福利機關，除受法規及預算等諸多限制，並以照顧老人及身心障礙者生活健康為主要目的，非如原告以營利為目的，客觀上顯無高薪招攬原告照服員之必要。原告以此否認違約及可歸責事由存存，係事後卸責之詞，不足採信。

(三)承前所述，被告既已證明原告有前述債務不履行情事存在，原告主張有不可歸責於己之事由，依上判例及說明，應由其負舉證責任，惟原告不僅未舉證以實其說，更悖於舉證責任分配法則，反此主張應由被告負舉證責任，洵無依據，自難採認。

五、按工程會對於採購申訴之審議判斷，視同訴願決定（政府採購法第83條參照）。次按訴願決定應與行政處分之效力適用相同之法則。行政處分：之構成要件效力或確認效力係指行政處分對其他機關、法院或第三人之拘束效果而言。無論行政處分之內容為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常表現為先決問題），即應予以承認及接受，是故稱為確認效力，上述事實既為嗣後其他機關裁決之既定的構成要件，故又稱為構成要件效力。從權利分立之觀點言，行政機關之處分，法院亦應受其拘束，有如行政機關作成相關行為，應受法院判決之拘束然。凡依憲法或法律之規定，法院對於行政處分有審查權限者，例如行政法院之於各種行政處分（包括訴願決定），簡易法庭之於警察機關之裁決，交通法庭之於交通裁決，此種作為審查對象之行政處分自無所謂拘束效果可言。反之，法院並無審查行政處分合法性之權限（吳庚著行政法之理論與實用第487、315-317頁參照）。查原告提起本件訴訟前，因本件相同履約爭議，曾向工程會提出申訴，嗣經工程會採購申訴審議委員會於107年1月12日作成審議判斷書（訴0000000），其上記載：「...判斷理由按『機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：...因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。』本法第101條第1項第12款定有明文。...（7月7日缺班率22.2%、7月8日31.1%、7月9日28.9%、7月10日32.2%、7月11日41.1%），貴公司（即原告）照服員大量缺班，督導員亦未善盡督導責任，已嚴重損及本中心（即被告）200多名養護或長期照護老人受照顧權益及妨害老人健康，違反契約定規情節重大...有關照服員照顧缺失部分...例如：未按時更換尿褲、同時包2件尿褲、未協助餵藥、餵藥錯誤、對需要使用製氧機之住民未予使用、未協助餵食、未管灌食、未按時管灌食、未餵食、共用灌食空針、未按時翻身拍背、未協助長期臥床住民下床或下床次數不足、照顧表單未填寫、照顧表單未據實填寫等等。...招標機關（即被告）認申訴廠商（即原告）履約未依前揭附加條款規定履約，經限期改善後仍未改善，應屬有據。有關申訴廠商主張照服員因所得較低因而致缺班，遲到早退屬照服員間調配工作之個人行為等等，均屬申訴廠商投標成本風險評估及履約管理問題，尚不足採取。招標機關據此認定申訴廠商有系爭契約第16條第1款第9目『無正當理由而不履行契約者』、第10目『審查、查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者』、第12目『廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者』及第15目『違反法令或其他契約規定之情形，情節重大者』情形，通知申訴廠商終止系爭2採購契約（即系爭契約），及依本法第101條第1項第12款規定通知將刊登政府採購公報，難謂無據。」，並據以駁回其申訴，原告嗣後未向行政法院提起行政訴訟，以為救濟，揆諸前開規定及說明，該審議判斷關於可歸責於原告之履約缺失、驗收不合格且未改善、未依約履約且未改善、違約情節重大等事實認定，自有拘束法院之效力，本院依法無由另為相異之判斷。準此，被告本於系爭契約及附款，予以扣款、不發還系爭保證書，並據以終止契約，即有憑據。換言之，原告主張被告不得扣款、應返還系爭保證書，俱無依據。

六、從而，被告既可依約扣款及拒絕返還系爭保證書，則原告猶本於前揭約定，請求判決如其聲明欄所示，俱為無理由，應予駁回。

七、原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所附麗，應併駁回之。

八、本件事證已臻明確，原告再聲請訊問其已離職之督導員即證人陳淑鈴、若干已知或不知名之照服員，核無必要；又兩造其餘攻擊及防禦方法，經核與判決結論不生影響，爰不再贅述，併此敘明。

九、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。

民事第四庭法官 陳正禧