臺灣橋頭地方法院105年度簡字第38號

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第38號

　　　　　　　　　　　　　民國106年2月14日辯論終結

原告

台灣中油股份有限公司

代表人

陳金德

訴訟代理人

呂昀叡律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

訴訟代理人

張訓嘉律師

　　　　　　何嘉昇律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國105年2月4日高市府法訴字第10530100200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴時代表人為林聖忠，於105年9月12日變更為陳金德，此有台灣中油股份有限公司及經濟部之函文各一件在卷為證（參本院卷第154-155頁）。嗣原告變更後之代表人陳金德於105年9月28日具狀聲明承受訴訟（參本院卷第149頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告公司煉製事業部高雄煉油廠位於高雄市楠梓區油廠段41、58、60、61、62、73、110、112地號等9筆土地（下稱系爭場址），前經行政院環境保護署（下稱環保署）於民國101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。嗣被告於103年1月29日通知原告應於6個月內提出系爭場址之污染整治計畫（下稱系爭整治計畫），原告乃於103年8月4日提出，經被告函送土壤及地下水污染場址改善推動小組專案小組（下稱專案小組）審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。原告於103年10月30日檢具系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果，仍需依委員意見修正，被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。原告雖於104年1月6日提報系爭整治計畫修訂2版，然經審查後認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。原告於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，經被告審查仍未通過，被告爰於104年6月29日以高市環局土字第10436085900號函檢附第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），核認原告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項所提送之整治計畫，經以書面通知補正3次仍未完成補正，乃依同法第38條第2項第2款暨環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時。原告不服，經提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）被告機關指示原告補正「排氣VOC < 20ppm」事項，並未符合土污法第38條第2項第2款所定「補正3次」之要件：1、被告欲以土污法第38條第2項第2款規定裁罰者，必以受處分人有經主管機關「書面通知補正3次」，而受處分人屆期未完成補正者為前提。

2、查被告先後於103年9月29日以書面通知補正（第一次）、103年12月3日以書面通知補正（第二次）、104年2月17日以書面通知補正（第三次），並於104年6月29日以原告「書面通知補正已達3次且仍未完成補正」為由，以原處分裁罰原告，惟被告機關於審查原告所提整治計畫修訂二版後，始提出審查意見：「建議> 20 ppm即更換活性碳，以維健康」（即104年2月17日第3次以書面通知補正），被告機關實際上僅給予原告一次補正之機會，實難符合土污法第38條第2項第2款所定「以書面通知補正3次」之要求。

3、土污法第38條第2項第2款允許國家機關以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正者，裁處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰，是項規定涉及人民財產權利之嚴重干預，該法所定「以書面通知補正3次」究係指「『整體』之整治計畫以書面通知補正3次」；抑或指「『個別』之整治計畫意見以書面通知補正3次」，自應從嚴解釋，採取後者之見解為宜。

4、再者，土污法第38條第2項第2款之立法目的，係在於「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰‧‧‧」，而國家機關若遲未於補正通知內具體敘明應補正事項，受通知人實難以遵照辦理，又何以歸咎受通知人拖延計畫審查時程、或草率提出不適宜之計畫？是以，該法所定「以書面通知補正3次」應係指「『個別』之整治計畫意見以書面通知補正3次」，始與立法目的相符。

（二）高雄煉油廠遷廠計畫與污染整治間並「無」合理之聯結關係，被告據以要求原告遵照審查意見，並以屆期未補正為由而為原處分，有違不當連結禁止原則：

1、原告於第一次補正後即依審查意見將「整治場址」地上建物、儲槽及地下管線移除期程設定為3 年，然嗣後審查意見及系爭處分裁罰理由係指摘原告未將「高雄煉油廠全廠區」油槽、建物及管線之拆除期程壓縮於3 年為斷，此部分確實與污染整治間並無合理之連結關係存在，系爭處分顯有違反不當連結禁止原則。

2、本件「整治場址」範圍為如原證四所示「圖3.3.2、本計畫各場址地號之平面位置示意圖」之綠色覆蓋區域；然「高雄煉油場全廠區」範圍為如原證五第3頁所示「圖1、高雄煉油廠示意圖」；或原證四所示「圖3.3.1、高雄煉油廠全景空照圖」之藍色虛線範圍內區域。是本件「整治場址」範圍，僅為「高雄煉油場全廠區」範圍之一部分，兩者不容混淆。

3、然被告另再要求原告須於3年內拆除「高雄煉油場全廠區」，顯與原「整治場址」範圍無涉，並無任何關聯性可言，是原處分顯有違反不當連結禁止原則，而屬裁量濫用。

（三）被告要求原告採用土壤氣體抽除法及空氣注入法(SVE/AS)應將活性碳（揮發性有機污染物，Volatile OrganicCompound, VOC）排放值設定於「< 20ppm」，遠低於揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱管制及排放標準）第13條第4項之規定，並以屆期未補正為由而為原處分，顯有不當且違行政自我拘束原則：

1、姑且不論被告於103年11月13日召開103年度專案分組第二組第5次會議，委員同意「排氣VOC< 200ppm」（參原證六，該會議記錄雖僅載為董委員正鈦之意見，實則並非當日單一委員之意見，特予敘明），另依管制及排放標準第2條第7款規定：「非破壞性物料回收處理方式：指製程回收系統以外額外加裝之污染防制設備，具有回收物料之功能，以減少因破壞性燃燒生成額外之空氣污染物。」第13條第4項規定：「石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式者，其削減率達百分之85或排放濃度300ppm以下。」則原告以土壤氣體抽除法（SVE）排放之尾氣，其排放標準應依前開規定，上限為「排放濃度300ppm」，則原告將尾氣排放標準設定為「< 200ppm」，核無不當且屬具體可行。然被告一再指示尾氣排放標準應提高為「<20ppm」，和前開規定相較，實過於嚴苛，依原告過往整治經驗，被告所訂標準實難以達成，故被告之指示顯屬失當。

2、再者，其他相似之污染整治場址，倘亦採用土壤氣體抽除法及空氣注入法（SVE/ AS），其尾氣排放標準據悉幾均經被告機關核定為「< 300ppm」，此可由被告提出管轄區域之相似案件資料即明，則被告審核本件尾氣排放標準，依行政自所拘束原則之要求，自應將排放標準核定為「<300ppm」，以維人民對行政行為一貫性之信賴，是被告一再嚴苛指示原告將排放標準設定為「< 20ppm」，應認有違行政自我拘束原則。

（四）被告提出被證七「高雄市○○區○○段○○段000○000地號源豐加油站，土壤及地下水污染控制計畫書，頁5-32影本」及被證八「大順加油站（左營區新庄段八小段106地號）土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫，頁7-12影本」等資料尚不足執為對於有利之依據：被告所提出被證七及被證八之整治場址，位於人口綢密之住宅及商業鬧區，尚無法與原處分之整治場址相比擬：經查，被證七之污染整治場址為高雄市○○區○○段○○段000○000地號、被證八之污染整治場址為左營新庄段八小段106地號，兩者均位於人口綢密之住宅及商業鬧區，則關於空氣污染防制之要求，理當採取最嚴格之標準，以免嚴重影響周圍日常生活及商業活動；相對而言，原處分之污染整治場址鄰近周圍內一公里內主要為半屏山、高楠公路、鐵路設施或工廠區，居民戶數甚少，自不應採取與前者相同之空氣污染防制之標準。故「被告提出被證七、被證八之污染整治場址」與「原處分之污染整治場址」差異甚鉅，洵「非」屬事物本質上相同之事件，被告機關自不得將被證七與被證八之資料執為對其有利之依據。

（五）被告提出被證十三「CC-11-28營區，頁8-2至8-3影本及委員審查意見」之資料尚不足執為對於有利之依據：

1、被告所提出被證十三之整治場址，是否能與原處分之整治場址相比擬，尚無從得知：查原處分之污染整治場址鄰近周圍內一公里內主要為半屏山、高楠公路、鐵路設施或工廠區，居民戶數甚少，至被證十三之污染整治場址之位址不明，無法查驗附近人口密度及環境狀況，兩者是否屬事物本質上相同之事件不得而知，被告自不得將被證十三之資料執為對其有利之依據。

2、被告為污染整治事件之主管機關，多年來依職權審查轄區內污染整治計劃，對於各地採用土壤氣體抽除法及空氣注入法（SVE/AS）之整治場址，其尾氣排放標準之高低，執有完整書面資料，而經鈞院105年11月15日當庭明確指示被告應提出「100年至104年間」全部被告機關管轄區域內，採取土壤氣體抽除法及空氣注入法（SVE/AS）之污染整治場址之整治計畫書所載「尾氣排放標準值」資料到院，然被告竟僅提出1件「104年12月」之有利資料，實甚為可議。爰向鈞院請求令被告機關「承辦人」及「單位主管」彙整並攜帶完整資料到庭具結並說明等語。原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）原告所提之系爭整治計畫，經被告以書面通知補正3次仍未完成補正，違反土污法第38條第2項第2款，被告裁處原告20萬元並命接受2小時環境講習，係屬於法有據：按原告所提送審查之系爭整治計畫，經被告審查後分別於103年9月29日、103年12月3日及104年2月17日書面通知原告補正，惟原告仍未完成補正，被告爰依土污法第38條第2項第2款裁罰20萬元，並依環境教育法第23條第2款命接受2小時環境講習，自屬合法。

（二）土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，核其文義，對於是否經主管機關以書面通知補正3次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定：

1、本件原告對於系爭整治計畫經書面通知補正3次而未完成補正一節，並未爭執，惟主張被告於審查系爭整治計畫修訂二版後始提出審查意見：「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，故被告實際上僅給予原告一次補正機會，不符合土污法第38條第2項第2款所定「以書面通知補正三次」之要求云云。

2、惟查，土污法第38條第2項第2款規定係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，核其文義，對於是否經主管機關以書面通知補正3次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定。再按，「控制、整治計畫提出者應依本署訂定之撰寫指引提出計畫書，並檢附應備書件。經確認相關計畫之內容符合撰寫指引及格式規定者，推動小組應即進行審查。直轄市、縣（市）主管機關並得依審查結果，限期命補正，總補正日數不得超過90日。補正時間不計入審查期間。」土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第4點亦定有明文。依前開作業要點解釋，推動小組係針對整治計畫進行審查，而直轄市、縣（市）主管機關得依整治計畫之審查結果限期命補正，亦以整體之整治計畫為認定基準，亦未有原告主張有整體整治計畫或個別整治計畫區分之見解。

3、另原告主張：倘以整體之整治計畫為計算，國家機關可能將數次應補正事項分別列於審查意見，導致對人民財產權不當干預云云。惟查，專案小組於第一次審查本件整治計畫時，審查意見即為「氣體抽除/曝氣（SVE/AS）操控與衍生污染防治需補正」，而本件「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，乃係專案小組對於原告針對此一補正事項提出整治計畫修訂二版內容之審查意見，係已具體敘明應補正事項，亦未有原告主張將應補正事項分別列於審查意見之情形。故此一審查意見乃係針對第一次審查內容之延續，併此說明。

（三）被告並未要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3年內拆除本件整治場址內之地上物（包括儲槽）。而高雄煉油廠範圍包含系爭場址，其工廠設備或油槽將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，專案小組審查意見認為原告拆除期程過長將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改整治計畫，自難謂有何不當連結之情形：

1、原告另主張：本件整治場址僅為高雄煉油廠廠區之一部分，被告機關要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，顯與本件場址範圍無涉，原處分顯有違反不當連結禁止原則而屬裁量濫用云云。

2、惟查，被告並未要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3年內拆除本件整治場址內之地上物（包括儲槽），原告對此顯有誤會。

3、其次，原告所屬高雄煉油廠須於104年12月31日完成，此屬國家既定之重大政策，既已核定遷廠期程，原告自應遵期執行。且依照原告提出修訂五版整治計畫之委員複審意見，全廠（171公頃）拆遷時程為3年，惟本件整治範圍僅為109,923平方公尺，其拆除時程亦達3年，顯然不合理。且高雄煉油廠範圍包含系爭場址，其工廠設備或油槽將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，故高雄煉油廠於本件場址內建物之拆遷期程實與系爭場址土壤污染改善工作有關，專案小組審查意見認為原告拆除期程過長將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改整治計畫，自難謂有何不當連結之情形。

（四）系爭整治計畫採用之土壤氣體抽除法及空氣注入整治工法，其排放尾氣經活性碳槽吸附處理後排氣濃度之監測要求，依空氣污染防制法第20條第2項授權訂定之固定污染源空氣污染物排放標準，並無排放標準規範值，原告主張將排放尾氣濃度標準設定為200ppm以下，並無所據：

1、原告雖主張：依管制及排放標準第13條第4項規定，本件尾氣排放標準應為小於300ppm，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成。此外，其他相似之污染場址，倘亦採用土壤氣體抽除法及空氣注入法，其尾氣排放標準均經被告機關要求為小於300ppm，有違行政自我拘束原則。且被告於103年11月13日召開之103年度專案分組第二組第5次會議決議中，委員皆同意活性碳更換標準降為200ppm以下云云。

2、惟查，依前開會議紀錄中，其中僅有董正鈦委員提出「活性碳更換標準300ppm，建議降低為200ppm」，並無原告所稱有多位委員合議決議之記載，且依前開會議決議「請依委員及相關單位意見修正後提送修定二版，再送推動小組會議提案」等語可知，並無原告所主張在場委員皆同意活性碳更換標準降為200ppm以下之結論。

3、次查，管制及排放標準第13條第4項所定尾氣排放標準300ppm以下係針對石化製程之規範，與本件整治作業無關。況且，本件整治場址鄰近人口稠密區，被告考量對於周遭居民健康安全，要求原告尾氣排放標準應小於20ppm，自屬合理：

⑴按「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」空氣污染防制法第20條定有明文。次按「本標準專有名詞及符號定義如下：‧‧‧二、石化製程：指以化學或物理操作產製各類石油產品、石化基本原料、石化中間產品或石化產品之製造程序，包括產製各類有機化學品、樹脂、塑膠、橡膠及合成纖維原料等產品，及硫磺或氫氣等副產品」、「石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式者，其削減率達百分之85或排放濃度300ppm以下。」管制及排放標準第2條第2款及第13條第4項亦有明文。

⑵經查，原告所稱管制及排放標準第13條第4項規定，係以石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式為前提，惟因本件整治作業並非石化製程，自無該標準之適用。其次，系爭場址土壤污染改善工法係採取土壤抽氣法配合地下水注氣法所構成污染物移除處理系統（即SVE/AS），其中SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，該設備排放污染物之揮發性有機物（即VOCs），屬於固定污染源，惟現行法規對於VOCs排放並無標準規範值，故原告對此實有誤會。而管制及排放標準第13條第4項雖規範石化製程之尾氣排放標準為300ppm以下，然本件場址鄰近人口稠密區，倘無設置適當之尾氣處理設備，會造成空氣受到二次污染之疑慮，原告主張以石化製程之標準，實相當於在住宅區中興建石化工廠，對周遭居民健康危害甚鉅。原告空言20ppm之標準過苛，卻未能合理說明工程上有何困難之處，其主張自難採信。

⑶次查，高雄煉油廠之業務固為煉製各類石油製品與石油化學基本原料，惟此與本件整治場址之整治作業是否為石化製程係屬二事。本件整治方法依照原告提出之整治計畫，乃係對於具揮發性之土壤污染控制以現地土壤氣體抽除（SVE）為主，並配合現地空氣曝氣法（AS）以增加氣體交換效率，此並非煉製石油製品之石化製程，而係整治作業程序，自與原告公司是否屬於石化製程無涉，自無上開管制及排放標準之適用。

（五）被告於審查意見中要求原告所採用之土壤氣體抽除法及空氣注入法，應將VOC排放值設定於20ppm以下，係考量污染程度、周遭環境、工程上可行性後所作成之專業判斷，自屬合理之要求：

1、原告固然主張本件被告要求將VOC排放值訂為小於20ppm係屬不當且違反行政自我拘束原則云云。

2、惟查，SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，其所排放污染物之揮發性有機物（即VOCs）排放值，並無法律明文規範，係由被告所聘專家學者組成之審查小組所決議，乃屬行政機關行政依職掌專業所為之判斷餘地。

3、再者，國內亦有針對尾氣排放濃度低於20ppm之土壤污染場址案例，如高雄市源豐加油站有限公司所提出之土壤及地下水污染控制計畫書，其內容載明：「VOCs濃度值超過20ppmV時，立即更換活性碳」，及高雄市大順加油站提出之土壤及地下水污染整治場址污染整治計畫書，業已明載：「尾氣主要處理方式將以活性碳吸法為主，當處理至尾氣VOC濃度低於20ppmV時可直接排放」等場址之案例，足證國內亦有其他場址之尾氣排放值係以20ppm為基準，故原告空言主張原處分有違行政自我拘束原則云云，顯非可採。且由於相關尾氣排放標準係涉及個案場址污染程度、周遭環境、工程可行性所為專業判斷，不同污染場址之尾氣排放標準不同，原告一再空言主張排放濃度低於20ppm標準過苛，卻未能說明工程實施上有何困難，自難採憑等語，資為抗辯。被告並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告103年9月29日高市環局土字第10341529000號函（第1次書面通知補正函，參原處分卷第1頁）、被告103年12月3日高市環局土字第10344326100號函（第2次書面通知補正，參原處分卷第2-11頁）、被告104年2月17日高市環局土字第10431755700號函（第3次書面通知補正，參原處分卷第12頁）、被告104年6月29日高市環局土字第10436085900號函暨原處分、送達證書（參原處分卷第26-30頁）、土壤及地下水污染場址改善推動小組103年度專案小組第2組第5次委員會會議紀錄影本（參本院卷第107-111頁）、系爭場址整治計畫（修訂五版）審查意見回覆對照表（參本院卷第125-126頁；第138-141頁）、原告公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區土壤及地下水污染控制計畫（修訂三版）審查意見回覆對照表影本（擷印，參本院卷第142-143頁）、系爭場址整治計畫（修訂五版）各階段土壤污染整治目標（擷印，參本院卷第144-145頁）、高雄市政府105年2月4日高市府法訴字第00000000000號訴願決定（參本院卷第11-18頁）；及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：

（一）原告所提系爭控制計畫，是否經被告以書面通知補正3次仍未完成補正？被告命補正3次之內容，是否應限於「相同補正項目」，始符合土污法第38條第2項第2款之裁罰要件？

（二）被告以原處分有違反不當連結禁止原則、行政自我拘束原則，是否有理由？原處分裁罰原告20萬元之罰鍰；並命接受2小時環境講習，有無違法？

六、本院之判斷：

（一）按土污法第2條第17款規定：「本法用詞，定義如下：‧‧‧十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址‧‧‧。」第22條第1項規定：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6 個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」第38條第2項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。」本條項第2款立法理由載明：「為避免污染行為人或潛在污染責任人依照第13條第1項或第22條第1項提出控制或整治計畫時，拖延計畫審查時程，或草率提出不適宜之計畫，造成場址改善時程延宕，故針對拖延執行計畫處以罰鍰，並得按次處罰。」次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

（二）經查，原告公司煉製事業部高雄煉油廠位於高雄市楠梓區之系爭場址，前經環保署於101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。嗣被告於103年1月29日依土污法第22條第1項規定，通知原告應於6個月內提出系爭整治計畫，原告雖於103年8月4日提出，惟經被告函送專案小組審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。原告於103年10月30日檢具系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果，仍需依委員意見修正；被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。原告雖於104年1月6日再提報系爭整治計畫修訂2版，然經專案小組審查後認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。原告最後於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，經被告審查仍未通過，被告爰於104年6月29日以高市環局土字第10436085900號函檢附原處分，核認原告依土污法第22條第1項所提送之整治計畫，經以書面通知補正3次仍未完成補正，乃依同法第38條第2項第2款暨環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分等情，為兩造所不爭執，並有被告103年9月29日高市環局土字第10341529000號函（第1次書面通知補正函，參原處分卷第1頁）、103年12月3日高市環局土字第10344326100號函（第2次書面通知補正，參原處分卷第2-11頁）、104年2月17日高市環局土字第10431755700號函（第3次書面通知補正，參原處分卷第12頁）、104年6月29日高市環局土字第10436085900號函暨原處分、送達證書（參原處分卷第26-30頁）等件附卷可資參憑，堪認屬實。

（三）原告雖主張：土污法第38條第2項第2款允許國家機關以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正者，裁處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰，是項規定涉及人民財產權利之嚴重干預，故該法所定「以書面通知補正3次」究係指「『整體』之整治計畫以書面通知補正3次」；抑或指「『個別』之整治計畫意見以書面通知補正3次」，自應從嚴解釋，採取後者之見解為宜云云。惟查，系爭整治計畫能否審查通過，因審核之內容涉及高度技術性及專業性，故應以何種方式審核、其審核程序如何及是否委請學者專家參與審核，悉由被告視情況而定。而被告既設有專案小組，並外聘委員參與審查系爭整治計畫，則此種以「專家參與」之方式，以協助行政機關做成判斷之模式，行政機關自應尊重專家學者之專業判斷。另按「為推動與監督本市土壤及地下水污染場址改善工作，設高雄市政府（以下簡稱本府）環境保護局（以下簡稱本局）土壤及地下水污染場址改善推動小組（以下簡稱推動小組），並為規範推動小組之組成及運作，特訂定本要點。」、「推動小組置委員11人至23人，其中一人為召集人，由本局局長兼任；一人為副召集人，由召集人指定之人員兼任；其他委員由就下列人員聘（派）兼之：（一）本府經濟發展局代表一人。（二）本府農業局代表一人。（三）本府都市發展局代表一人。（四）本府地政局代表一人。（五）專家、學者代表5至17人。」、「推動小組會議應有過半數委員之出席，出席委員過半數之同意始得作成決議；正反意見同數時，取決於主席。」高雄市政府環境保護局土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點（下稱設置要點）第1條、第3條及第5條亦有明文。由上開設置要點可知，推動小組委員成員係由各方代表及學者專家組成，並以多數決之方式形成小組決議，以維持推動小組之多元暨客觀性。而經本院審閱上開改善推動小組之成員，除主任委員、副主任委員（由高雄市政府派代）及環保署之代表外，另有專家學者代表5至17人擔任審查委員。而每位委員各依其專業作成之審查意見及決定，被告則應依法尊重，嗣被告再將各委員之意見及決定，以書面函請原告依委員意見修正，則原告本應依照各該委員之意見而補正系爭整治計畫。次按依土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，揆其文義及上揭之立法理由，對於是否經主管機關以書面通知補正3次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定，以避免延宕整治計畫之核定。且此一文義解釋，亦符合土污法第38條第2項第2款之立法目的。矧被告及專案小組委員會分組委員並非系爭整治計畫之撰寫者，故系爭整治計畫具體內容之擬定本為原告權責範圍。故經專案小組委員會審查後，如有應予補正者，被告依土污法第38條第2項第2款規定通知原告補正，亦屬當然。

（四）經查，原告對於系爭整治計畫經被告以書面通知補正3次而未完成補正一節，並未爭執，惟主張被告於審查系爭整治計畫修訂二版後始提出審查意見：「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，故被告實際上僅給予原告一次補正機會，不符合土污法第38條第2項第2款所定「以書面通知補正三次」之要求云云。惟查，依土污法第38條第2項第2款規定，係明指污染行為人應將「整治計畫」送請主管機關審查，核其文義，對於是否經主管機關以書面通知補正3次，非以整治計畫中每一單項缺失行為個別之補正次數為計算基準，而係依完整之整治計畫總補正次數予以認定，前已敘明。再按，環保署訂定之土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第4點規定：「控制、整治計畫提出者應依本署訂定之撰寫指引提出計畫書，並檢附應備書件。經確認相關計畫之內容符合撰寫指引及格式規定者，推動小組應即進行審查。直轄市、縣（市）主管機關並得依審查結果，限期命補正，總補正日數不得超過90日。補正時間不計入審查期間。」則依前開作業要點解釋，推動小組係針對整治計畫之「整體」進行審查，而直轄市、縣（市）主管機關得依整治計畫之審查結果限期命補正，亦以整體之整治計畫為認定基準，故原告主張命補正次數應以「個別」整治計畫區分云云之見解，洵有誤會。且專案小組於第一次審查本件整治計畫時，審查意見即為「氣體抽除/曝氣（SVE/AS）操控與衍生污染防治需補正」等語，此有系爭整治計畫（修訂五版）審查意見回覆對照表可資參憑（參本院卷第138頁），而本件「建議＞20ppm即更換活性碳，以維持健康」，乃係專案小組對於原告針對此一補正事項提出整治計畫修訂二版內容之審查意見，係已具體敘明應補正事項，亦未有原告主張將應補正事項分別列於審查意見之情形。故此一審查意見乃係針對第一次審查內容之延續，並非如原告所主張，被告實際上僅給予原告一次補正之機會云云，故原告上開主張，尚難憑採。

（五）原告又主張：原告公司高雄煉油廠遷廠計畫與污染整治間並無合理之聯結關係，被告據以要求原告遵照審查意見，並以屆期未補正為由，而以原處分裁罰原告，有違不當連結禁止原則云云。惟查，高雄煉油廠全廠區171公頃，依照原告所提進度規劃，預計於108年完成所有工場地上地下物拆遷，此有原告公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區土壤及地下水污染控制計畫（修訂三版）審查意見回覆對照表影本可稽（擷印，參本院卷第142-143頁）。然依原告提出之系爭整治計畫，系爭場址地上建物、儲槽與地下管線移除之工作項目，卻擬於核定整治計畫後第4年始能完成，此亦有原告所提出系爭整治計畫（修訂五版）之各階段土壤污染整治目標可資參憑（擷印，參本院卷第144-145頁）。換言之，若依原告現所提就系爭場址之規劃，最早必須於109年始完成拆除作業。惟系爭整治場址範圍為109,923平方公尺，僅為高雄煉油廠15分之1而言，其移除地上建物、儲槽與地下管線之期程，卻較高雄煉油廠全場拆除作業更長，顯見原告就系爭整治計畫所擬地上建物、儲槽與地下管線之移除期程過長，並非合理，故專案小組審查意見認為應於整治計畫核定後立即開始執行，加速整治場址之拆遷期程，俾利後續整治進度之執行，自屬合法有據。且依照原告所提出系爭整治計畫修訂五版之林裕清委員之複審意見，高雄煉油廠全廠共171公頃之拆遷時程為3年，惟本件整治範圍僅為109,923平方公尺，其拆除時程依原告之系爭整治計畫亦長達3年，顯然不合理等情，此有系爭整治計畫（修訂五版）審查意見回覆對照表可資參憑（參本院卷第125頁）。從而，被告並非係要求原告須於3年內拆除高雄煉油廠全廠區，而係要求原告配合高雄煉油廠遷廠作業，於3年內拆除系爭整治場址內之地上物（包括儲槽），故原告對此顯有誤會。矧高雄煉油廠範圍包含系爭場址，該工廠設備、油槽或地下管線之繼續存在，將阻礙系爭場址土壤污染情形之確認及後續改善工作，故高雄煉油廠於系爭場址內工廠設備、油槽或地下管線之拆遷期程，實與系爭場址土壤污染改善工作有關。故專案小組審查意見認為原告拆除期程過長，將嚴重延宕整治作業，而要求原告補正修改系爭整治計畫，難謂有違不當連結禁止之原則。原告此部分主張，亦非有據。

（六）原告另主張：依管制及排放標準第13條第4項規定，本件尾氣排放標準應為小於300ppm，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成。此外，其他相似之污染場址，倘亦採用土壤氣體抽除法及空氣注入法，其尾氣排放標準均經被告機關要求為小於300ppm，有違行政自我拘束原則；且被告於103年11月13日召開之103年度專案分組第二組第5次會議決議中，委員皆同意活性碳更換標準降為200ppm以下云云。惟按

1、「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」空氣污染防制法第20條定有明文。次按「本標準專有名詞及符號定義如下：‧‧‧二、石化製程：指以化學或物理操作產製各類石油產品、石化基本原料、石化中間產品或石化產品之製造程序，包括產製各類有機化學品、樹脂、塑膠、橡膠及合成纖維原料等產品，及硫磺或氫氣等副產品」、「石化製程排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式者，其削減率達百分之85或排放濃度300ppm以下。」管制及排放標準第2條第2款及第13條第4項亦有明文。

2、經查，上開管制及排放標準第13條第4項規定，係以「石化製程」排放管道排氣採非破壞性物料回收處理方式為前提，而原告所屬高雄煉油廠之業務固為煉製各類石油製品與石油化學基本原料，惟此與本件整治場址之整治作業是否為石化製程係屬二事。本件整治方法依照原告提出之整治計畫，乃係對於具揮發性之土壤污染控制以現地土壤氣體抽除（SVE）為主，並配合現地空氣曝氣法（AS）以增加氣體交換效率，此並非煉製石油製品之石化製程，而係整治作業程序，自與原告公司是否屬於石化製程無涉，自無上開管制及排放標準之適用。原告此部分主張，容有誤會。且系爭場址土壤污染改善工法係採取土壤抽氣法配合地下水注氣法所構成污染物移除處理系統（即SVE/AS），其中SVE系統進行固定區域之土壤污染抽氣作業，該設備排放污染物之揮發性有機物（即VOCs），屬於固定污染源，惟現行法規對於VOCs排放並無標準規範值，經被告考量系爭場址鄰近人口稠密區，倘無設置適當之尾氣處理設備，會造成空氣受到二次污染之疑慮，故倘依原告主張以石化製程之標準，實相當於在住宅區中興建石化工廠，對周遭居民健康危害甚鉅。從而，原告主張本件尾氣排放標準，依管制及排放標準第13條第4項應為小於300ppm即可，被告要求訂為小於20ppm實屬過苛，難以達成云云，亦屬無據。

3、次查，原告主張被告於103年11月13日召開之103年度專案分組第二組第5次會議決議中，亦僅有董正鈦委員提出「活性碳更換標準300ppm，建議降低為200 ppm」等語（參被告103年11月13日土壤及地下水污染場址改善推動小組103年度專案小組第2組第5次委員會會議紀錄影本，本院卷第110頁），並無原告所稱有多位委員合議決議之記載，且依前開會議決議：「請依委員及相關單位意見修正後提送修定二版，再送推動小組會議提案」等語可知，並無原告所主張在場委員皆同意活性碳更換標準降為200ppm以下之結論（參被告103年11月13日土壤及地下水污染場址改善推動小組103年度專案小組第2組第5次委員會會議決議，本院卷第107頁）。故原告此部分主張，亦不足採。

4、再按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院著有93年判字第1392號判例可資參照。另「所謂『平等原則』係指行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇而言。而所謂『行政自我拘束原則』則指處分機關作成行政處分後，自己亦與相對人一樣，同受該行政處分之拘束。惟前開所謂『正當理由』，包括『為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置』(司法院大法官會議釋字第211號解釋參照)。」最高行政法院88年度判字第3724號判決亦足資參照。故行政自我拘束原則，乃係要求行政機關針對本質相同之事物為相同之處理，亦即相同事實情狀即應為相同之處理而言。經查，不同污染場址之污染程度、周遭環境及工程可行性等條件均屬不同，其中牽涉之各種複雜因素尚須由個案審查之委員本其專業給予意見，故不同污染場址之整治，即屬事物本質不相同之情形，故於各污染場址之整治計畫，方需有專案小組委員本於其環工等專業為個案之審查。從而，類此狀況，自難援用行政自我拘束原則加以限制行政機關針對不同污染場址整治計畫審查之裁量權。且被告對於不同污染場址之個案，亦係分別邀集不同專業之委員組成專案小組，再逐一審查不同污染場址之整治計畫或控制計畫。是原告縱認被告對於其他污染場址之尾氣排放標準有所不同，於本件自亦無從比附援引，而要求比照辦理。蓋因不同污染場址本即屬不同個案、不同事實及不同程度之污染情狀，無法因此得出行政機關均須比照而為相同處理之結論。且被告要求原告於本件尾氣排放標準應為小於20ppm，亦係專案小組委員基於環境工程專業，考量系爭場址之污染程度、周遭環境、工程上可行性後所作成之專業判斷，本院自應予以尊重。原告主張該標準實屬過苛，難以達成云云，惟卻未能合理說明工程上有何困難之處，其主張自難採信。

5、又原告雖向本院聲請調查被告機關應彙整管轄區內採取SVE/AS之污染場址所提出之尾氣排放標準值云云。惟查，尾氣排放標準係專案小組委員基於環境工程專業，考量污染程度、周遭環境、工程上可行性後所作成之專業判斷，如上所述。故不同污染場址之尾氣排放標準值並不相同，係屬行政機關之行政裁量範圍，與行政自我拘束原則無關，縱使被告於其他場址之尾氣排放標準係訂定低於300ppm即可，亦不得與系爭場址之情形相提並論，本院自無調查之必要，併此敘明。

（七）末按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條定有明文。又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰（司法院大法官會議釋字第275號解釋文參照）。經查，系爭場址前經環保署於101年1月20日公告為土壤污染整治場址，土壤主要污染物為苯、二甲苯、乙苯及總石油碳氫化合物，並認定原告為污染行為人。嗣被告於103年1月29日依土污法第22條第1項規定，通知原告應於6個月內提出系爭整治計畫，原告雖於103年8月4日提出，惟經被告函送專案小組審查後，於103年9月29日將審查意見函送原告通知其為第一次補正。原告於103年10月30日檢具系爭整治計畫修訂一版後，經專案小組會議審查結果，仍需依委員意見修正；被告乃於103年12月3日通知原告為第二次補正。原告雖於104年1月6日再提報系爭整治計畫修訂2版，然經專案小組審查後認為仍須補正，被告遂於104年2月17日第3次通知原告補正。原告最後於104年3月23日檢送系爭整治計畫修訂3版，經被告審查仍未通過等情，如上所述。則原告對於經被告命補正3次之系爭整治計畫，卻仍未通過之事實，縱無故意，亦難謂惟無過失，則被告核認原告有違反土污法第38條第2項第2款之規定，並無違誤。換言之，原告經被告3次通知補正仍未完成補正時，其法律效果即為主管機關應處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期補正，此均為法律所明定。對被告而言，其裁量已縮減至零，被告並無選擇是否裁罰之裁量空間，亦別無其他處罰種類可供選擇，則被告依據土污法第38條第2項第2款之規定之法律效果予以裁罰原告，於法有據。從而，被告考量本件具體個案情形，於上開裁罰基準之範圍內，以最輕裁處原告罰鍰20萬元，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰之情事。且本件被告裁罰之額度乃係土污法第38條第2項所定最低罰鍰額度，自難認有何違反比例原則之情形。另被告依環境教育法第23條第2款之規定，並命原告接受環境講習2小時，亦洵屬於法有據。

七、從而，原告之上開主張既均不能採信，則原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。