107年度簡字第30號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：107 年 11 月 30 日

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決　　　　　 107年度簡字第30號民國107年11月12日辯論終結原　　　告　台灣中油股份有限公司代　表　人　戴謙訴訟代理人　蔡坤展律師被　　　告　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　何嘉昇律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國107 年5 月3 日高市府法訴字第10730336000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣高雄市苓雅區意誠里新光社區（坐落於苓雅區意誠段776地號等49筆土地）於民國99年6月7日經高雄市政府以高市府環二字第0990032557號公告為土壤污染控制場址（下稱系爭場址）。高雄市政府嗣以105年9月30日高市府環土字第10540395000號函核定原告「控制計畫（第一次變更）定稿本」（下稱系爭控制計畫）。依系爭控制計畫，系爭場址公有地整治污染所採用之化學氧化法啟動頻率為每季1 次，且第3季應於8月前執行。惟經被告106年9月15日至系爭場址查核時，就「公有地化學氧化法啟動頻率每季1次」部分，原告無法提出106年第3季執行之相關紀錄及證明，顯有未依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第13條第1項規定辦理之情形。被告爰以106年10月6日高市環局土字第10639414800號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於106年10月20日以書面陳述意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反土污法第13條第1項規定之事實明確，乃依同法第38條第2項第3款、行為時環境教育法第23條第2款、及環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）第2點等規定，於107年1月2日以高市環局土處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2 小時之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張：（一）經查，有關系爭控制計畫之實施，係由原告所屬土壤及地下水整治工程處（下稱土水整治處）辦理。而原告若欲依據系爭控制計畫實施「公有地化學氧化法啟動頻率每季1 次」，必須開挖道路管線，然因高雄市政府工務局（下稱工務局）於106年3月成立「高雄市道路挖掘管理中心」，規定道路管線挖掘現場，需自備器材全程錄影，相關工作人員均需接受訓練認證，始得辦理；雖原告所屬土水整治處知悉後立即派員報名參加，然因新規定新要求之故，報名人數眾多，經工務局委託受訓單位安排於106年10月 18日、19日參與受訓，以致原告所屬土水整治處在受訓合格前，未能取得工務局同意道路管線開挖之許可（按原告曾因於現場挖掘道路採樣，遭工務局以106年4月21日裁處書裁罰），故無法提出106年第3季執行「公有地化學氧化法啟動頻率每季1次」之紀錄（下稱106年第3季執行紀錄）。足見原告無法執行上開事項，係因工務局於106年3月起新增道路挖掘之工作人員需經認證等情，原告為配合該要求，必須等待工作人員受訓合格，才能進行道路管線開挖，故無法提出106年第3季執行紀錄，具有正當理由。何況，依市區道路條例等法律之規定，本未要求道路挖掘人員需具備特定資格，而工務局於106年3月所新增之認證規定，屬於政府政策變更之不可抗力風險，為不可歸責原告之事由，自不能要求原告承擔此風險之不利益。從而，被告以原告未能提出106年第3季執行紀錄，予以裁罰，應屬違法不當。（二）又訴願決定及原處分固稱：工務局曾於105年12月22日將認證及課程等事宜通知原告所屬各處營業所，原告自該時起已知悉相關認證事宜，並可參與課程等情（即106年1月及2月之課程）。然參諸行政程序法第69條第2項規定，送達應對法人之代表人為之，若僅對營業所送達，至多僅能認已對該營業所所屬業務事項送達，不能認已對法人合法送達。準此，工務局縱然曾對原告所屬營業所送達，然既未對原告代表人送達，自不生對法人合法送達效力，難認原告已知悉相關事實。又因系爭控制計畫實施「公有地化學氧化法啟動頻率每季1次」，係原告所屬土水整治處之專屬業務，並非各營業所業務（營業所至多僅能視為原告內部單位），故工務局即使曾對原告所屬營業所個別送達上開通知，仍不能認為已對原告所屬土水整治處合法送達，難認原告所屬土水整治處已知悉相關事實。揆諸前開說明，原告及所屬土水整治處既不知悉相關認證及課程事宜，無法預先規劃因應（亦無法及時提出申請變更污染控制計畫），因而未能提出106年第3季執行紀錄，即屬不可歸責原告之事由，自不能據此裁罰原告。（三）本件之主要爭點，在於被告認原告無法於106年8月前，依系爭控制計畫提出106年第3季執行紀錄，違反前揭土污法第13條第1項規定等情。而工務局105年12月22函文（下稱工務局105年12月22函）載明：「主旨：為本局將於106年3月成立『高雄市道路挖掘管理中心』，各管挖工程現場施作需自備器材全程錄影暨人員需受訓認證始得辦理管挖業務，請依說明辦理，請查照。‧‧‧說明三：‧‧‧未配置足夠認證人員之管線單位將管制暫停核發路證。」等語。惟所謂「管挖業務」，並非法律用語，其內容及範圍為何？原告「鑽孔加藥」之計畫執行行為是否屬於「管挖業務」?該函文並無定義或說明。由上開函文內容可得知所謂「管挖業務」係與「管線單位」相連結；而所謂「管線單位」，參諸高雄市道路挖掘管理自治條例，並無任何定義或說明，若依據公路用地使用規則第24條：「輸水管、輸油管或輸氣管通過新建橋梁時，應事先協調公路主管機關預留管線位置並配合施工。如須改變橋梁設計時，其所需增加之費用，由管線單位全數負擔。」之規定，「管線單位」係指新設輸水管、輸油管或輸氣管之施工單位。然查，系爭控制計畫之執行，係由原告所屬土水整治處進行，該土水整治處係從事土壤及地下水整治工作，並非埋設輸水管、輸油管或輸氣管之「管線單位」，自難認原告或土水整治處能明瞭前開函釋有關施工人員需進行認證之內容，有包含系爭控制計畫之執行。實則，原告為執行系爭控制計畫所為之「鑽孔加藥」，僅是簡易鑽孔作業，過去原告均以「道路填補方式」向工務局進行挖掘申請，工務局均予以核可，原告對此行政程序已產生信賴，故無從預料「鑽孔加藥」屬於工務局所稱之「管挖業務」。（四）又「高雄市道路挖掘管理中心」成立後，工務局仍未表示「鑽孔加藥」為管挖業務，此另參諸工務局於前揭105 年12月22日函文之後，又分別於106 年1 月5 日及4 月14日核准原告鑽孔加藥作業之申請，並未如前揭105 年12月22函說明三所載暫停核發路證。故依原告對過去申請核准程序之信賴，原告當然會認為工務局仍然認定原告符合相關法規，方同意施工申請；原告自無從判斷「高雄市道路挖掘管理中心」成立後，系爭「鑽孔加藥」係屬管挖業務，而需配置認證人員始能施作，以致無從提早安排人員受訓認證，尚難有可歸責之事由。申言之，原告所屬執行系爭控制計畫之人員，須事先安排認證，始能符合工務局之新增認證要求，此從工務局早於106年1月即安排相關訓練課程，即可得知。原告係迄至工務局分別於106年4月21日及8月25日，以原告未經許可挖掘道路，違反市區道路條例第27條規定等情，通知裁罰原告，原告方知悉「鑽孔加藥」工作人員須先取得訓練證明。原告知悉後，雖立即派員參加，然因屬新規定，報名人數眾多，經委託受訓單位安排於106年10月18、19日參與受訓，以致原告無法於106年8月前進行第三季之執行作業。基此，因原告無法預見「鑽孔加藥」屬於管挖業務，無法提早派員參加課程；原告為配合施作人員106年10月之課程訓練要求，導致無法於 106年8月前進行「鑽孔加藥」，並提出106年第3季執行紀錄，自屬無期待可能，原告顯無故意或過失，不應處罰。況且，原告均按時執行系爭控制計畫，從無違誤，此次無法提出，確係因為道路主管機關法令變更之故，被告未審酌原告之積極努力，仍予以裁罰，尚嫌過苛。（五）原告依工務局要求派員受訓之課程，均無針對系爭控制計畫執行或鑽孔加藥的許可證課程，課程名稱皆為「高雄市管線挖掘工程管理人員認證計畫訓練班」，合格證抬頭名稱亦為「高雄市管線挖掘工程」。何況原告為執行系爭控制計畫，原告所屬土水整治處之人員於上課受訓取得「高雄市管線挖掘工程」證照後，每次施作前，仍須上網至道路挖掘管理系統申請道路挖掘許可證，經主管機關核發後始得進行鑽孔加藥。參諸高雄市政府104年4月23日「本市道路路面刨鋪、坑洞修補、設置護攔、擋土牆等行為申請道路挖掘許可事宜第二次研商會議」之會議紀錄第2頁議題二所載：「說明：局外單位（例區公所、水利局等）亦有執行路面刨鋪、坑洞修補、設置護攔、擋土牆等未涉及管線挖埋，非屬『高雄市道路挖掘管理自治條例』所規範之『道路挖掘』需申請路證範疇，而無須申請路證」等情，足可證明原告執行系爭控制計畫之「鑽孔加藥」，並未涉及管線挖埋，原本即無須特別路證。嗣後因工務局於106年變更法令解釋，要求原告執行系爭控制計畫需先派員受訓，並取得道路挖掘許可證，屬於不可預期的法律風險。原告因無法預見「鑽孔加藥」會遭工務局變更為「管挖業務」，無從預作準備，因而遭工務局裁罰，原告倉促情形下，雖立即派員接受認證課程訓練，仍無法於106年8月前進行「鑽孔加藥」，並提出106年第3季執行紀錄。揆諸前開說明，原告並無被告所述之故意或過失，亦欠缺期待可能性，不應裁處行政罰。另工務局或被告固屬不同機關，然均隸屬於高雄市政府，基於行政一體原則，行政機關業務劃分之風險，不能完全由人民承擔，工務局對原告執行系爭控制計畫於106年新設嚴格要件，此為原告無法事先預期；然被告機關於控管系爭控制計畫時，本應將此列入考量，自不應對原告配合法令政策變更之事實，予以裁罰。（六）又所謂義務衝突，係有數個彼此衝突的行政法上義務同時存在，應優先履行具有較高價值的義務，同時以不履行較低價值義務作為犧牲代價，為行政罰之阻卻違法事由。查原告為履行道路挖掘主管機關即工務局執行法令之要求，在工作人員取得訓練證明之前，暫停「鑽孔加藥」，此係履行較新之道路挖掘安全法益，相較於系爭控制計畫之每季執行作業，屬於持續性之環境保護法益，前者屬於較新且較高位階之法益。從而，原告為履行較高之道路挖掘安全法益，不得已未能履行環境保護法益，應可阻卻違法。基此，原告雖未能提出106年第3季執行紀錄，本於義務衝突之法理，自不應受到處罰。（七）原告所屬土水整治處人員（系爭控制計畫實施機構），於106年9月25日請求核准派員參加義守大學106年10月18日至19日開辦之「高雄市管線挖掘施工管理人員認證訓練班」；及支出訓練費用每人3,950元之簽呈，該簽呈日期與原告針對工務局裁罰處分，而於106年9月25日提出訴願之日期相同，高雄市政府則於106年12月8日做成訴願決定撤銷原處分。又依據原告所屬機構作業流程，土水整治處人員須先與義守大學聯繫，確認可參加之班別後，才能提出簽呈請求核准；故安排參加課程之時間係早於該簽呈之前即已聯繫辦理。此從原告所提送系爭控制計畫105年5月之定稿版封面及106年11月之第二次變更封面，上載計畫執行者為原告所屬土水整治處，即可證明系爭控制計畫係由原告所屬土水整治處所執行（並非煉製事業部），且為被告所明知事項，由於原告之煉製事業部與土水整治處為平行關係而非上、下級關係，故工務局105年12月22日課程通知函文即使曾通知煉製事業部，亦不能認為已對土水整治處為通知。而煉製事業部既非辦理系爭控制計畫之執行機構，煉製事業部縱曾派員受訓，亦不能執行系爭控制計畫「鑽孔加藥」之申報、實施及監工。綜上所述，原處分既有上開違法，而訴願決定予以維持，亦有未洽，爰提起本件撤銷訴訟等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。四、被告則以：（一）經查，工務局固於106 年3 月起成立高雄市道路挖掘管理中心，並規定管線挖掘現場，需自備器材全程錄影，相關工作人於需接受訓練認證，始得辦理。則依行政罰法第8 條之規定，原告本即不得因不知法規而免除其行政處罰責任。況且，工務局業於105年12月即有公告上情，並以105年12月22日函文函知原告所屬各處營業所，告知自106年3月起各挖管工程施作現場需自備器材全程錄影；暨人員需受訓認證始得辦理挖管業務，並檢送義守大學106年1月7 日至8日、2月8日至9日、財團法人中國生產力中心106年1月14日至15日、2月9日至10日共四場訓練課程，可知原告於斯時即可知悉上開規定，並得安排所屬人員報名參與各期訓練課程。其次，原告係於106年3月23日即經工務局以高市○○道○○0000000000號函，告知有未依上開規定申請許可即擅自挖掘道路之情事，是以原告至遲亦得於該日後安排所屬相關人員報名參與各期訓練課程，惟卻未見原告安排其所屬人員報名相關訓練課程。再者，工務局就相關人員認證課程並分別委由義守大學及財團法人中國生產力中心辦理。以義守大學而言，其分別於106年2月22日、3月15日、3月29日、4月26日、5月17日、5月24日、6月14日、7月12日、8月23日、10月18日辦理人員認證課程，是以原告客觀上顯無不能於106年9月前安排所屬人員報名參加相關課程之情形。原告空言因報名人數眾多，經委託受訓單位安排於106年10月18日參與受訓云云，顯屬避重就輕之詞，委無可採。況且，由工務局提供原告所屬人員受訓合格名單可知，原告人員自106年1月起即陸續有相關人員參與受訓而獲得認證，原告稱其僅能於106年10月18日安排人員參與訓練課程云云，純屬臨訟推託之詞，委無可信。綜上，原告明知依系爭控制計畫應於每季執行化學氧化法，且工務局自106年3月起要求道路挖掘現場之相關人員應接受訓練認證，然其卻遲於106年10月始安排所屬人員接受訓練認證，致無法於106年第3季結束前取得道路挖掘取可、執行系爭控制計畫內容，自難謂無故意或過失。（二）工務局前開105 年12月22日函係說明其於106 年3 月將成立高雄市道路挖掘管理中心及認證措施等，並檢附認證課程，即該函至多僅係就道路挖掘措施及認證等事宜所為解釋及說明，並未對外發生准駁之法律效果，其性質至多僅為政令宣導之觀念通知，而非行政處分，並無所謂應以合法送達始生效力之問題。且工務局上開105年12月22日函文，係已對原告油品行銷事業部高雄區營業處、油品行銷事業部台南營業處、煉製事業部大林煉油廠、煉製事業部高雄油廠、天然氣事業部南區營業處、石化事業部通知暨送達，上開受送達對象均為原告設於各地，便於處理分散各地業務之處所，應認為原告之營業所，故該函文亦無原告所指摘有送達違法之情。原告稱其暫停「鑽孔加藥」，係屬依法令之行為云云。惟工務局僅係要求原告於道路挖掘現場，需自備器材全程錄影，相關工作人員需接受訓練認證，並未禁止原告合法申請挖掘許可後「鑽孔加藥」，更未限制原告於106年第3季結束前安排人員參與訓練課程，故原告上開主張，殊無足採。（三）原告雖主張過去其均以「道路填補方式」向工務局進行挖掘申請，工務局於105年12月22日函文後，又分別於106年1月5日及4月14日核准原告鑽孔加藥作業之申請，並未暫停核發路證，故依原告對過去申請核准程序之信賴，當然會認為工務局仍然認定原告符合相關法規，方同意施工申請云云。惟原告所提出之工務局養護工程處104年至106年間核可鑽孔加藥施工之函文，至多僅能表示工務局核准原告填補坑洞，並無法說明工務局以106年間核可鑽孔加藥施工函文同意原告鑽孔加藥。此觀工務局於106年3月13日派員巡查工地，發現原告有未經許可即擅自挖掘道路，並於給予陳述意見機會後，於106年4月21日予以裁罰即明。甚者，原告對於工務局106年4月21日及8月25日之裁罰均未表示不服，又如何能稱其信賴工務局106年間核可鑽孔加藥施工函文，認為鑽孔加藥無須申請道路挖掘許可？其次，原告所屬人員於106年1月起，即陸續有人員參與受訓取得工務局認可之認證，並無原告所稱無法派員參加受訓致未能取得認證之情形。原告自得協調所屬其他事業部協助辦理道路挖掘作業，客觀上並無無法執行控制計畫內容之情形。又於106年3月13日即經工務局巡查時，發現原告有未經許可即於道路上鑽孔加藥之情事，是以原告至遲於該日即可知悉安排人員報名受訓。（四）又按「道路挖掘：指因管（纜）線、人（手）孔或閥箱等設施之新設、拆遷、換修、擴充或其他需要，而於道路進行挖掘者。」高雄市道路挖掘管理自治條例第3條第2款定有明文。是以，「道路挖掘」自不以管線之埋設、維修事務為限。準此，「管挖作業」並非法律用語或概念，本件執行鑽孔加藥因屬道路挖掘事務，自當配置受訓合格之認證人員始得辦理。況且，原告因為未配置受訓合格之認證人員業經工務局裁罰，且原告專責整治作業之人員亦參加工務局委辦之管線單位監造人員訓練，是以原告於本件訴訟中否認道路鑽孔係屬道路挖掘；或「管挖作業」之範圍且無法知悉云云，顯無可採。原告另又主張：因報名人數眾多，經委託受訓單位安排於106年10月18日、19日參與受訓，致無法於106年8月前進行第3季之執行作業云云。惟原告至今未能提出證明文件，說明其於何時向委託受訓單位報名受訓，其泛言空稱經受訓單位安排於106年10月 18日、19日參與受訓云云，已難採信。姑且不論原告所屬人員於106年1月起已陸續參與受訓，原告辦理整治業務之煉製事業部以及委外進行鑽孔、整治作業之業興環境科技股份有限公司，陸續於106年3月起即開始參與受訓，取得相關認證，足認原告客觀上並無所稱無法於106年8月前取得訓練證明之情形，其主張就系爭控制計畫之執行為無期待可能性云云，洵非有據。（五）按學理上所謂之「義務衝突」，指行為人同時被要求履行不能併存之數義務，倘履行其一，則無法履行其他，亦即事實上只能擇一義務履行，且係以其他義務之未被履行為代價，為達成前者要求之目的，除違反後者外，別無他法之謂，臺灣高等法院臺南分院104年度交上易字第606號判決參照。揆諸其意旨，係以行為人須同時被要求履行不能併存之數義務為其前提，如行為人得依序履行完成該數義務者，即難認有義務衝突之情形。查本件原告得於106年第3季前完成人員受訓，取得符合工務局對於道路挖掘作業之規定後，於106年第3季依系爭控制計畫內容執行鑽孔加藥作業，即難認有義務衝突情事。況原告人員亦自106 年1月起陸續有相關人員參與受訓，原告未協調已取得工務認證之所屬人員協助辦理鑽孔作業，而拒未履行系控制計畫，要難謂有何義務衝突之情。至於原告另稱為履行較高之道路挖掘安全法益，而未能行環境維護法益，應可阻卻違法云云，亦屬原告一己之見，並無任何依據。（六）至於原告又稱其內部單位負責執行之土水整治處，並不知悉相關道路管線挖掘的工作人員均須接受訓練認證云云。然工務局於106年3月13日現場稽查後，曾於同年月23日發函請原告所屬土水整治處陳述意見，而該處亦於同年月31日提出書面意見，工務局於106年4月21日將該次裁罰處分書送達該處，惟原告竟遲於10月18日、19日始安排該處人員受訓，復未協調該公司所屬其他單位；或委請實際執行鑽井作業之廠商安排業經受訓之人員到場，足見原告未於106年第3季進行鑽井加藥作業，確實有故意過失，原告主張其所屬土水整治處並不知情云云，委無足採等語。被告爰聲明：原告之訴駁回。五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有訴願決定書（參本院卷第13-21頁）、被告107年1月2日高市環局土字第10643182400號函暨系爭裁處書（參本院卷第 22-27頁）、工務局106年4月21日高市○○道○○00000000000號裁處書（參本院卷第28頁）、高雄市政府99年6月7日高市府環二字第0990032557號公告（參本院卷第46 -48頁）、系爭控制計畫之核定函（參本院卷第49-52頁）、系爭控制計畫節本（參本院卷第53-59頁）、工務局105年12月22日函（參本院卷第65-66頁）、工務局106年3月23日高市○○道 ○○00000000000號函（參本院卷第67頁）、義守大學推廣教育中心政府委訓網頁資料（參本院卷第68-78頁）、原告 106年管理人員報名認證訓練班期別及取得證照日期資料（參本院卷第80-84頁）、工務局養護工程處104年至105年間核可鑽孔加藥施工函文（參本院卷第104 -114頁）、工務局養護工程處106年間核可鑽孔加藥施工函文（參本院卷第115-116頁）、高雄市政府104年4月23日會議紀錄（參本院卷第144-148頁）、工務局107年9月20日高市○○道○○00000000000號（參本院卷第153-156頁）、原告106年4月28日整工發字第10600898510號函（參本院卷第164頁）、工務局106 年11月2日高市○○道○○00000000000號函（參本院卷第166頁）、高雄市政府106年7月28日高市府法訴字第00000000000號訴願決定書（參本院卷第167-171頁）、工務局「道路挖掘埋設管線」施工中巡查專案紀錄表（參本院卷第173- 174頁）、工務局106年3月23日高市○○道○○00000000000號函（參本院卷第175頁）、原告106年3月31日整工發字第 10600657870號函（參本院卷第176-178頁）、工務局106年4月21日高市○○道○○00000000000號函（參本院卷第179頁）、工務局106年8月25日高市○○道○○00000000000號函（參本院卷第192-193頁）、高雄市政府106年12月8日高市府法訴字第10630920400號訴願決定書（參本院卷第195頁）、原告106年9月25日參加「高雄市管線挖掘施工管理人員認證訓練班」簽呈（參本院卷第198頁）、系爭控制計畫105年5月定稿封面及106年11月之變更封面（參本院卷第202-203 頁）及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：被告以原告違反土污法第13條第1項規定，未依系爭控制計畫實施為由，依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時之原處分，是否適法有據？六、本院之判斷：（一）按土污法第3 條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1 項至第3 項規定：「（第1 項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3 項）‧‧‧控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；‧‧‧。」第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。‧‧‧」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第38條第2 項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1 項、第3 項或第24條第5 項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」另環境教育法第23條第2 款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：‧‧‧二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000元以上罰鍰。」（二）經查，系爭場址業經高雄市政府依土污法第12條第2 項規定，於99年6 月7 日公告為土壤污染控制場址，且高雄市政府嗣以105 年9 月30日高市府環土字第10540395000 號函核定系爭控制計畫。依系爭控制計畫，系爭場址公有地整治污染所採用之化學氧化法啟動頻率為每季1 次，且第3 季應於8 月前執行。惟經被告106 年9 月15日至系爭場址查核時，原告顯未依系爭控制計畫執行第3 季之化學氧化法，此有被告107 年1 月2 日高市環局土字第10643182400號函（參本院卷第22-25頁）附卷可按，且為原告所自認，此部分事實堪採為判決之基礎。足認原告有未依系爭控制計畫所載之內容實施，核已違反土污法第13條第1項規定，則原告依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分，於法並無違誤。（三）原告雖主張：工務局於106年3月成立高雄市道路挖掘管理中心，規定道路管線挖掘現場，需自備器材全程錄影，相關工作人員均需接受訓練認證，始得辦理，雖工務局曾於105年12月22日以函文將認證及課程等事宜通知原告所屬各處營業所，然未對原告所屬土水整治處為送達，難認原告所屬土水整治處已知悉相關認證及課程事宜，無法預先規劃因應，故未能執行系爭控制計畫，系屬無故意過或欠缺期待可能性云云。惟查，市區道路條例第1條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」同條例第27條第1項前段規定：「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關（構）、管線事業機關（構）或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。」由上開規定可知，市區道路因施作工程有挖掘市區道路之必要者，即應向該市道路主管機關申請許可，而所謂「施作工程」上開條例雖未立法明文解釋，惟依該條例上開立法目的作體系解釋，可知該條例規範核心乃在市區道路於個案是否有挖掘之必要與事實，及市區道路主管機關依法得為何種行政管制手段，故應將「因施作工程有挖掘市區道路之必要者」結合闡釋，而作「須動用機具設備挖掘道路地面之一切手段方法」解釋，始符法意。又市區道路條例第27條於92年12月23日修正理由稱：「一、為加強道路管線挖掘管理，明定市區道路主管機關對於道路施工之管理方式。‧‧‧。」等語，乃係鑑於市區道路之挖掘原因，大多係為設置管埋道路之用所為之例示性說明，而非將管制市區道路挖掘原因限縮於「挖掘管理道路管線」一種，否則無疑容許他人以「挖掘管理道路管線」之外原因為由，隨意挖掘市區道路，並得逸脫於市區道路條例規範之外，不受行政法令拘束，造成主管機關管理維護市區道路趨近不可能、致生公眾使用市區道路存有生命、身體、財產上安全之虞，此可從市區道路條例第27條於92年12月23日修法前規定內容：「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程主管機關或所有權人，應即完全修復，其必須損壞道路時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」可得印證，是立法者訂定市區道路條例第27條規範本旨，乃有意將所有一切挖掘市區道路行為納入規範，而非僅將挖掘行為之緣由限制於特定原因，準此而言，原告施作「鑽孔加藥」之工程，自屬市區道路條例第27條所欲規範之行為，原告於施作「鑽孔加藥」工程，自應向道路主管機關（即挖管中心）申請許可，自屬當然。而申請人既須先經申請，始得挖掘市區道路，自有義務知悉相關申請之規定及要件，才能向主管機關申請，尚不得諉為不知申請規定；或主張道路主管機關有通知申請規定之義務，進而作為其免責之事由。如申請人對於相關申請規範不清楚，亦應向主管機關詢問及查證。而本件工務局 105年12月22日函（參本院卷第65-66頁），僅為政令之宣導，核其性質為觀念通知，尚不因此免除挖掘市區道路之申請人有知悉申請挖掘道路之規定及要件之義務，故原告主張：依市區道路條例等法律之規定，本未要求道路挖掘人員需具備特定資格，而工務局於106年3月所新增之認證規定，屬於政府政策變更之不可抗力風險，為不可歸責原告之事由，自不能要求原告承擔此風險之不利益。故原告未能提出106年第3季執行紀錄，顯無故意或過失云云，核無足採。（四）原告雖又主張：其信賴原申請規範，而無法及時安排相關工作人員接受訓練認證，因而欠缺履行義務之期待可能性云云。惟查，工務局於106年3月起成立高雄市道路挖掘管理中心，並規定管線挖掘現場，需自備器材全程錄影，相關工作人員需接受訓練認證等情，但工務局早已以105年 12月22日函（參本院卷第65-66頁）預先宣導新措施之實行，並分別告知原告所屬各營業處所，已委由義守大學於106年1月7日至8日、2月8日至9日、財團法人中國生產力中心於106年1月14日至15日、2月9日至10日辦理訓練課程，核認已給予原告適足過渡期間及補救措失，提供足夠的信賴保護，仍可期待原告履行該義務，於此亦難認原告有信賴保護不足，而有應撤銷原處分之瑕疵。是原告上揭主張，亦不足採。另原告又主張其餘本件有履行義務之衝突云云，惟查，所謂之「義務衝突」係指同時發生行政法上義務，且兩義務僅能履行其一，而本件原告得於106年第3季前完成人員受訓，以取得符合工務局對於道路挖掘作業之規定後，於106年第3季依系爭控制計畫內容執行鑽孔加藥作業，即其上開二行政法上之義務得先後履行，難認有義務衝突情事。況由工務局提供原告所屬人員受訓合格名單可知，原告人員自106年1月起即陸續有相關人員參與受訓而獲得認證（參本院卷第154頁），原告稱其僅能於106年10月18日安排人員參與訓練課程云云，委無可採。故原告未協調已取得工務認證之所屬人員協助辦理鑽孔作業，而拒未履行系控制計畫，要難謂有何義務衝突之情。至於原告另稱為履行較高之道路挖掘安全法益，而未能行環境維護法益，應可阻卻違法云云，亦核屬原告個人之見解，本院認無足採信，併予指明。七、綜上所述，原告上開之主張，均無可採。而原告未依系爭控計畫內容實施，提出106年第3季執行紀錄，顯有違反土污法第13條第1項規定之情事，洵屬明確。從而，被告依同法第 38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，據以裁處如原處分所示，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中華民國 107 年 11 月 30 日行政訴訟庭法官楊富強上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。中華民國 107 年 11 月 30 日書記官邱秋珍

臺灣橋頭地方法院107年度簡字第30號

關鍵資訊