臺灣花蓮地方法院105年度簡字第7號

臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決　　　　　　105年度簡字第7號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年6月30日辯論終結

原告

億福交通有限公司

代表人

劉寶琴

訴訟代理人

曾泰源律師

複代理人

吳育胤律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

訴訟代理人

黃筱雯

　　　　　　張華砡

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服被告中華民國 104年9 月25日府環空字第0000000000號函附裁處書（編號：006990）所為之處分，及行政院環境保護署105年1月26日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額在新臺幣（下同）40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第2項第2款之規定，應適用簡易訴訟程式，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，合先敘明。

二、事實概要：原告所屬車牌為997-GX號營業貨運曳引車，於104年2 月9日行經花蓮縣玉里鎮豐坪溪疏濬工程時，經被告所屬環境保護局利用設置於該處之車牌辨識系統錄影拍攝，發現系爭車輛載運砂石，車斗未依規定覆蓋防塵網，缺失記點10點，違反空氣污染防制法第23條第2 項暨固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第6條第1款規定。被告依行政程序法第105 條之規定，於104年5月21日向原告寄送陳述意見通知書並於104 年5月25日送達，嗣原告於104年6月2日提出陳述意見書，經被告先行審查認原告所提陳述均無理由，遂依空氣污染防制法第56條第1項之規定，以104年9月25日府環空字第0000000000號函附裁處書（編號：006990），對原告裁處罰鍰10 萬元之處分。原告不服系爭處分，於104 年10月20日向行政院環境保護署提起訴願，經行政院環境保護署以105年1月26日環署訴字第0000000000號訴願決定駁回原告之訴願，原告爰依法提起本件行政訴訟。

三、原告之主張：

(一)車牌為997-GX號營業貨運曳引車雖登記為原告億福交通有限公司名義，然係屬靠行車輛，系爭車輛所有權人為出資購買之人，被告裁處原告罰鍰10萬元，與行政罰法第3 條規定裁罰行為人之規定有違，實非適法。且砂石車載運必須受到重量之嚴格限制，在現場裝卸之作業須有一定之流程：裝上砂石車後過磅，依其重量之多寡或卸減至法規標準，最後再予覆網確實合適後才能上路；系爭車輛裝卸過程絕無不當，不能僅憑不適切之錄影作為指控佐證。

(二)依固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第1條「本辦法依空氣污染防制法第23條第2項規定訂定之。」，而空氣污染防制法第23條第2 項係規定「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」，是空氣污染防制法授權中央主管機關即行政院環境保護署制定系爭辦法，其授權範圍僅限於「固定污染源」，而不及於固定污染源以外者；此觀系爭辦法之名稱為「固定污染源逸散粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」甚明。依空氣污染防制法第2條第2款、空氣污染防制法施行細則第3條及司法院大法官釋字第426號解釋，所謂污染源係指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，即裝置於公私場所者及可移動之機動車輛，是運輸逸散性粒狀汙染物質之車輛並非「裝置」於公私場所而不會移動者，自非空氣污染防制法、空氣污染防制法施行細則所稱「固定污染源」。從而，中央主管機關將車輛列在系爭辦法之適用對象中，顯已逾越母法之授權範圍，違反法律優位原則，依憲法第172 條之規定，系爭辦法就車輛所為之規定，自屬無效。又上揭行政院環境保護署訴願決定書所載「其中運輸車輛排放廢氣，且因本身動力而改變位置，依前揭定義規定，係屬移動污染源；至於被載運之逸散性粒狀污染物質，不因本身動力而改變位置，則屬固定污染源」等語，顯係將法律性質為「空氣污染物」之逸散性粒狀污染物質，誤解釋為「排放空氣污染物之物理或化學操作單元」，核與空氣污染防制法母法之規定相悖，亦與該署所制定之施行細則相左。

(三)並聲明：被告104年9月25日府環空字第0000000000號函附裁處書（編號：006990）所為裁罰10萬元罰鍰之處分，及行政院環境保護署105年1月26日環署訴字第0000000000號訴願決定均予撤銷。

四、被告答辯：

(一)依系爭車輛之車籍資料顯示，所有人登記為億福交通有限公司即原告，原告於稽查時從事逸散性粒狀污染物質運輸作業，核屬固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第3 條所指附件1中，序號9之貨運業適用對象，故系爭車輛登記為原告所屬，即應受系爭管理辦法之規範。系爭車輛外觀上既登記為原告所有，客觀上足以使人認為駕駛之司機係為原告服務受其監督，就應設置或採行有效抑制粒狀污染物之設施，原告有監督之義務，自難據以免除本件違規責任。再依行政院環境保護署103年6月3日環署空字第0000000000 號解釋函，駕駛人自備車輛參與運輸公司經營，外觀上屬於運輸公司所有，已足認定係為運輸公司服勞務而受其監督，於客觀上仍屬受僱之範圍。靠行車輛於運送逸散性粒狀污染物質時，未依前揭管理辦法第6 條規定設置或採行防制設施，則運輸公司既為該管理辦法所規範應負行政法上義務及責任之對象。且該車輛登記為運輸公司所有，運輸公司對所屬車輛及駕駛人應負管理責任，其所屬車輛及駕駛人之故意、過失，應推定為運輸公司之故意、過失，違反者依空氣污染防制法第56條規定，處該公私場所（運輸公司）10萬元以上100萬元以下罰鍰。

(二)有關原告主張被告錄影拍攝之處，車輛尚在裝卸砂石程序，當然無法覆網，該車輛啟動上路而未覆網，應屬個人行為不應處罰公司等節。惟系爭車輛經被告所屬環境保護局以車牌辨識系統錄影拍攝，顯示當時車輛已載運砂石行駛於道路，且並未採行任何防止粒狀物逸散之空氣污染防制設施，有採證照片可證。依空氣污染防制法第23條及第56條第1 項及固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第 6條第1項第1款「公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施：一、運輸逸散性粒狀污染物質之車輛應使用密閉式貨箱，或以封蓋緊密覆蓋貨箱，封蓋採防塵布或防塵網者，應捆紮牢靠，邊緣應延伸覆蓋至貨箱上緣以下至少15公分。運輸車輛貨箱應具有防止載運物料滴落污水、污泥之功能或設施。」、第11條「公私場所未能依本辦法設置或採行空氣污染防制設施或監測儀錶者，得提出替代之方法，報請直轄市或縣（市）主管機關同意後為之。」等明文規定，原告訴稱車輛尚在裝卸作業程序云云，核不足採。

(三)依空氣污染防制法施行細則第3 條「本法第2條第2款所定污染源之類別如下：一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」，及依104年6月29日環署空字第0000000000號函「二、依固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第6條第1款規定，公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物質，應依該款規定設置或採行有效抑制粒狀污染物逸散之設施。該條文內容並無因地點之不同（如公私場所內部或外部），而可免除該管理辦法規範之但書（排除）規定。違反管理辦法規定者，依空氣污染防制法第56條規定處分。另查管理辦法附表1序號9規定，從事逸散性粒狀污染物質運輸作業之貨運業，屬本辦法適用對象，法已明定。三、本案運輸車輛是否屬空氣污染防制法施行細則第3 條所稱之固定污染源，而有管理辦法之適用一節，查載運逸散性粒狀污染物質之運輸車輛包含2 種污染源，一為車輛排放廢氣，係因車輛本身動力而改變位置，依空氣污染防制法施行細則第 3條之定義，屬移動污染源；二為被載運之逸散性粒狀污染物質，不因本身動力而改變位置，係屬固定污染源。又查管理辦法規範之污染源為逸散性粒狀污染物質（固定污染源），且貨運業為管理辦法適用對象，其以運輸車輛（運輸工具）載運逸散性粒狀污染物質，自應受該管理辦法所規範，違規即應受罰。」，原告於上述時、地確未做好相關污染防制措施，且稽查違規事實明確，原處分自屬合法而應予維持，被告係依法裁處，尚無不當。並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

(一)按空氣污染防制法第23條規定：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」，同法第56條第1項規定：「公私場所違反...第二十三條...未依許可證內容設置、變更或操作...者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」；同法施行細則第3 條規定「本法第二條第二款所定污染源之類別如下：一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」；行政院環境保護署環署於100年2月11日依上揭空氣污染防制法第23條第2 項修正發布之固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第6條第1款規定：「公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施：一、運輸逸散性粒狀污染物質之車輛應使用密閉式貨箱，或以封蓋緊密覆蓋貨箱，封蓋採防塵布或防塵網者，應捆紮牢靠，邊緣應延伸覆蓋至貨箱上緣以下至少十五公分。運輸車輛貨箱應具有防止載運物料滴落污水、污泥之功能或設施。」。

(二)本件原告為汽車運輸業者，系爭車牌997-GX號營業貨運曳引車為其所有，有車籍查詢表（卷第55頁）在卷可明。被告以上開車輛於104 年2月9日在花蓮縣玉里鎮豐坪溪疏濬工程，載運砂石時，未依上揭固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第6條第1款規定覆蓋防塵網之行為事實，有攝影機翻拍相片（卷第57頁）及原告104 年6月1日函承認系爭車輛未覆蓋防塵網（卷第39頁）可證，為原告所不爭執，應堪認定真實。

(三)次按何謂「固定污染源」本宜在空氣污染法中明定，但其雖未以法律明定，但性質仍可歸屬不確定法律概念，由施行細則予以闡釋，且其以移動污染源指因本身動力而改變位置之污染源、固定污染源指移動污染源以外之污染源，做為污染源類別之界定，內容符合社會通念，尚與法律保留原則無違。砂石場因開採砂石而產生灰塵，係屬因人為或自然的破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者，乃固定污染源，至為灼然。砂石場屬於公私場所，其開採砂石後，利用車輛運輸砂石至他處，其過程中產生諸如灰塵之逸散性粒狀污染物質，應依上揭空氣污染防制法第2 條所授權頒定之固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法所規定之防制措施或方法，來防止或減少上述物質之逸散、污染空氣，其違反防制義務者以空氣污染防制法第56條第1項處罰，亦與法律保留原則無違。

(四)惟按空氣污染防制法第23條第2 項授權主管機關訂定法規命令之範圍，限於技術或執行層面之「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法」，應不包括罰則在內。因此違反依上開第23條第2 項頒定之辦法所加作為或不作為義務者，仍應回歸其母法即空污法第56條第 1項規定加以處罰，不得以法規命令處罰，亦不得以法規命令變動法律處罰之要件，否則即有違反法律保留原則。上揭空污法第23條第1 項所課予維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作等污染防制義務之對象，係「公私場所」；第56條第1 項前段就違反防制義務之處罰對象，亦係「公私場所」。開採砂石之砂石場，係屬上述公私場所，殆無疑問。然砂石場將其所採砂石，透過承攬運送契約，由汽車運輸業者代為運送，則運送期間所產生之固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染，似仍應屬業主即砂石場，為上揭第23條及第56條第1 項前段所定之「公私場所」，由其負責運送期間之防制義務，不應轉由承攬運送人負擔。業主與運送人間應由私契約之方式來要求運送人善盡注意義務及明定違約賠償責任。蓋縱使認「公私場所」為不確定法律概念，但其論理解釋之界限，不應超出法律最大之文義範圍，否則即屬違反法律保留原則。復按同法第56條第1 項後段乃前段之加重處罰規定，其加重條件係以防制義務違反者之性質為定，亦即公私場所若同時具備「工商廠、場」之性質者，因後者具營利性質及規模較大，乃予以加重處罰。汽車運輸業者雖有辦理工商登記及設有辦公處所，但其車輛及辦公處所之性質，與「工商廠、場」在文義上顯不相當。主管機關無論透過法規命令或行政函釋，皆不得變更法律處罰之對象，亦即縱使採論理解釋之擴張解釋方法，仍不許超出法律文義之最大範圍。

(五)再者，行政罰法第2條第4款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：... 四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」，記點處分仍具有行政罰之性質，而空染法第56條已就違反第23條防制義務有處罰之規定，第23條第2 項授權行政機關頒定管理辦法之目的及範圍應不包括授權行政機關另增加處罰在內，故管理辦法增加母法所無之記點處分，加重人民法律以外之責任，亦有違法律保留原則，不應予適用。

五、綜上所述，本件原告為汽車運輸業者，其承攬砂石場之砂石運送，固應遵守空污法第23條所授權主管機關頒定之管理辦法，但其性質是否屬「公私場所」已有疑問，更顯不合於「工商廠、場」之規模或危險性，無加重其注意義務之合理因素，被告機關以原告有辦理工商登記及設有辦公處所，即謂原告為「工商廠、場」，與社會通念不符，顯已超出法律文義之最大範圍，其加重處罰之處分結果，衡諸空污法第56條第1 項後段加重條件之立法目的，於比例原則上亦有不符，應屬無據，又其記點處分有違法律保留原則，難謂適法，尚有違誤。從而，原處分於法不合，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭

法院書記官 張雅雯