臺灣花蓮地方法院109年度簡字第36號

臺灣花蓮地方法院行政訴訟判決　　　　　 109年度簡字第36號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　110年2月25日辯論終結

原告

王淑畿

訴訟代理人

林其鴻律師（法扶律師）

被告

花蓮縣政府

法定代理人

徐榛蔚

訴訟代理人

吳修函

　　　　　　侯　廷

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服原住民族委員會中華民國107年11月14日原民訴字第10700069114號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件原告為不服被告所為撤銷原住民保留地禁伐補償申請，並命繳回所核發之禁伐補償金之行政處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）77,100 元，經核屬於行政訴訟法第229條第2 項第3 款所定其他關於公法上財產關係訴訟標的金額或價額在400,000 元以下之行政訴訟事件，屬應適用簡易訴訟程序之事件，依同條第1 項規定，應以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。茲被告所在地係設於花蓮縣花蓮市，依行政訴訟法第13條第1 項規定，本件自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。

貳、實體方面：

一、事實概要：原告前以花蓮縣○○鄉○○段000 地號（以下均同段名，逕以地號稱之）原住民保留地（下稱系爭土地）合法使用人身分，申請參與民國106 年度原住民保留地禁伐補償。經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）初審結果為合格，案經被告審查後，以107 年1 月4 日府原地字第1060249464號函（下稱前處分）核准該申請案，並請秀林鄉公所核發禁伐補償金在案。嗣原告於107 年2 月27日向秀林鄉公所申請系爭土地及880-7 地號土地參與107 年度原住民保留地禁伐補償。經被告複查函請秀林鄉公所查明上開2 筆土地之權屬及使用情形，秀林鄉公所於107 年3 月27日函復查明結果為：系爭土地依山地保留地使用清冊記載，土地合法使用人為訴外人即非原住民王榮茂承租（與原告為叔姪關係）；又王榮茂於104 年間提出自願拋棄承租權，秀林鄉公所遂於104 年1 月6 日終止租約，並收回列管在案，故原告非系爭土地之合法使用人等情。其後，被告於107 年7 月5 日以府原地字第1070130361號函（下稱原處分）撤銷被告107 年1 月4 日函核准原告106 年度原住民保留地禁伐補償申請之前處分，並請原告繳回所核發之禁伐補償金計新臺幣（下同）77,100元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

（一）秀林鄉公所於原告就系爭土地及881 、885 地號土地申請農育權設定案中曾表示「本案前於104 年9 月8 日會勘完竣（如會勘紀錄），地上物為雜木，確為申請人實際使用無誤，惟經核算申請面積超額，故擬先行辦理榕樹段881及885 地號設定登記，同段882 地號不予辦理設定登記」，原告在申請系爭土地設定農育權時，亦曾提出四鄰證明，綜合判斷下，已肯認原告為系爭土地之合法實際使用人，只是因為「申請面積超額」，故未能與881 、885 地號土地同樣設定農育權予原告，當已可證明原告確實於79年3 月27日前，即已於系爭土地上自營造林，縱使「花蓮縣秀林鄉銅門村山地保留地使用清冊」並未記載上開事實，但仍無礙原告為系爭土地合法使用人之事實。

（二）系爭土地原承租人王榮茂申請終止租約案，經花蓮縣秀林鄉103年12月19 日原住民保留地土地權利審查委員會會議審查通過。秀林鄉公所於103年12月11日及104年9月8日辦理系爭土地會勘時，分別認定系爭土地「現況為他人（指非當時之承租人王榮茂）使用」及「確為申請人（指原告）實際使用無誤」。原告自56年1月8日起即於系爭土地上自營造林，至今未曾中斷之事實，有四鄰伍文章、蔣文元、劉玉旺、呂順正、伍筱楓、溫公博等人可證。原告為修正前原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例（按：嗣於108 年12月31日修正為原住民保留地禁伐補償條例，本件適用者為舊法，為下稱系爭條例）第3 條第3 項所稱「具原住民身分之原住民保留地合法使用人」，雖被告機關及訴願管轄機關均引用原住民族委員會（下稱原民會）96年5 月3 日原民經字第09600220322 號函（下稱系爭函釋），對所謂「合法使用人」之解釋作為依據，認為原告並未符合系爭函釋中第5 款之資格，惟是否為系爭條例第3 條第3 項所稱「合法使用人」，「花蓮縣秀林鄉銅門村山地保留地使用清冊」固為重要之審查文件，但不宜為唯一依據，否則無疑以系爭函釋增加系爭條例所無之限制，顯然違反法律保留原則等情。況且，法律也沒有賦予「使用清冊」上的登記事項有任何的效果，有可能只是純粹事實的登記，則更不應直接發生符合系爭條例申請資格之效果，仍應可由其他事證推翻而為相異認定。

（三）先不論上開「申請面積超額」之說法為原告所不能認同，若假設沒有面積的爭議，依秀林鄉公所之會勘結果，原告是可以於系爭土地為農育權之設定，然後就可以以系爭函釋說明一（二）就系爭土地設定地上權或耕作權之他項權利人」之資格，獲得禁伐補償（此部分亦經被告於本件經臺北高等行政法院〈下稱北高行〉移送前之108 年度原訴字第2 號案件準備程序中所肯定），但如今卻因為他項權利設定面積之議題，又稱原告不符合系爭條例第3條第1項所稱「合法使用人」，此標準何在，實令人不解。更遑論，依據訴願管轄機關函復被告有關系爭土地申請106 年原住民保留地禁伐補償疑義案之釋示，也表明「查所送花蓮縣○○鄉○住○○○地0000000段000000000地號土地均記載王○畿為使用人，至王○畿得否主張其為上開土地使用人俾申請原住民保留地禁伐補償，請參照原民會上開函釋本諸權貴辦理並為適法之處分」等語，已肯認原告為系爭土地之實際使用人，雖訴願管轄機關未能直接認定原告申請禁伐補償為有理由，但僅係因行政機關權責劃分之故，故無礙原告為系爭土地之合法使用人之認定。從而，系爭條例規定只要是原住民保留地之合法使用人，即可獲得禁伐補償，而是否為「合法使用人」，本係權責機關應實質認定，系爭函釋僅為參考文件，而非唯一依據。

（四）依系爭條例第2條、第4條第1 項可知，秀林鄉公所僅是「受理機關」，受理原告之申請，而最終「執行」或「核准」，均屬被告之權限。換言之，秀林鄉公所並不具有對外作成否准原告申請處分之權限，因此秀林鄉公所107年3月27日秀鄉經字第1070006482號函及107年6月26日秀鄉經字第1070014618號函非行政處分，也不具有行政處分之構成要件效力，進而拘束法院認定之效果。又最高行政法院108年度判字第567號判決對於系爭條例第3條第1項「合法使用權人」並未有過多的闡釋，該案之爭議類型也與本件無關，並無拘束法院為本件認定之效果。

（五）原告既為系爭土地之合法使用人，被告機關不能僅憑系爭函釋，以「花蓮縣秀林鄉銅門村山地保留地使用清冊」並未記載此事實而稱原告未符合系爭條例第3 項之申請資格，以原處分撤銷被告機關於107年1月4日府原地字第1060249464號函准許原告就系爭土地申請106年度原住民保留地禁伐補償之處分，則既然被告機關以107年1月4 日府原地字第1060249464號函作成之受益處分於事實認定上並無違誤，即原告為系爭土地之合法使用人，則被告機關以原處分撤銷即有違誤，應予撤銷。

（六）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）原告非為系爭土地之所有權人、設定地上權（農育權）或耕作權之他項權利人，秀林鄉公所雖於該鄉原住民保留地使用清冊系爭土地註記欄記載使用人為原告，惟僅於便利國有土地管理所需，記載現使用人之姓名，而非得據以認定現使用人即具合法使用人之資格，而原民會於107年6月8日原民經字第1070037911 號函說明三關於就使用清冊中系爭土地均記載原告為系爭土地使用人等語，僅係對使用清冊所載內容為敘述，並非對於原告為系爭土地使用人為認定，從而原告以此認原民會已就原告為系爭土地合法使用人為認定，非無誤解。且花蓮縣秀林鄉公所107年3月27日秀鄉經字第1070006482號函及107年6月26日秀鄉經字第1070014618號函已審認原告不符合系爭函釋所列合法使用人之資格明確。嗣經被告調查後認原告自始即非系爭條例第3條第3項規定及系爭函釋所稱之原住民保留地合法使用人，爰此，被告於107年1月4 日府原地字第1060249464號函核准原告106 年度原住民保留地禁伐補償申請之行政處分即屬有誤，是被告依行政程序法第117 條以原處分撤銷107 年1 月4 日之處分，並無違誤。

（二）又依最高行政法院108 年12月12日108 年度判字第567 號判決要旨：按禁伐補償金是依受益者付費、受限者補償原則，對於經劃定為「禁伐區域」之原住民保留地所有人或具原住民身分之合法使用人所為之補償。據此，得申請禁伐補償金者，自應以經劃定為禁伐區域之原住民保留地所有權人或具原住民身分之合法使用人為限。是以認定禁伐補償之申請人資格，而原告於系爭土地申請禁伐補償之適格，除經前開說明審認結果認定外，亦應同本次判決之意旨。

（三）原告並非系爭土地之所有權人，亦未就系爭土地設定有地上權或耕作權，復未與管理機關訂有租賃契約或約定有無償使用之契約，是原告自非系爭函釋所釋示之（一）至（三）類型之合法使用人。又系爭函釋所列之（四）及（五）類型之合法使用人，其必須原住民保留地開發管理辦法施行前，就該土地開墾完竣並自行耕作或租用造林並以造林完成，且須為於山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人。而系爭土地原由王榮茂使用，並於使用清冊上登記在案，然王榮茂並不具原住民身分，已與系爭函釋所示清冊記載有案之「原住民或其繼承人」之要件已有未合，且原告亦自稱王榮茂為其堂哥，且非法定之繼承人，何況王榮茂尚未死亡根本無從繼承，是原告亦非系爭函釋所列之（四）及（五）類型之合法使用人。且有關原住民保留地禁伐補償實施辦法第3 條所稱合法使用人，已將系爭函釋內容納入法律規定，就合法使用人究係為何已有明確規範，而被告系爭處分以原民會系爭函釋駁回原告107年之申請及要求返還106 年補償金，僅係引用依據不同，惟引用結果仍確立原告不具系爭土地合法使用人資格，爰此被告之撤銷行政處分仍無違誤。

（四）原住民保留地禁伐補償係為達成國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標，並依據受益者付費、受限者補償之原則，以及配合政府造林、育林之政策、守護原住民傳統智慧，促進原住民族經濟事業之發展，依原民會102 年6 月14日原民地字第1020032901號函釋內容略以：「依民法第66條規定，稱不動產者，謂土地及其定著物。不動產之出產物，尚未分離者，謂該不動產之部分。是公有原住民保留地上之林木，在未與土地分離前，皆屬國有。」是以，系爭土地上林木為原告所種植，然系爭土地目前尚屬國有原住民保留地，依民法第66條規定及上開函釋意旨林木視為不動產之部分，在未與土地分離前，屬國有財產，原告自不得砍伐林木，撤銷該處分對公益並無重大危害。至於原告是否符合原住民保留地開發管理辦法（下稱原開辦法）第10條規定每人或每戶申請設定面積最高限額限制之規定，自應依程序提出申請，倘遭秀林鄉公所駁回，再依行政救濟程序辦理，故與禁伐補償合法使用人認定，係屬二事。

（五）被告以前詞置辯，並聲明：原告之訴駁回。

四、兩造不爭執事項：

（一）系爭土地為原住民保留地，所有權人為中華民國，並由原民會管理。

（二）系爭土地原承租人王榮茂申請終止租約案，經花蓮縣秀林鄉103 年12月19日原住民保留地土地權利審查委員會會議審查通過。

（三）秀林鄉公所於103 年12月11日、104 年9 月8 日辦理系爭土地會勘時，分別認定系爭土地現況為他人（即非當時承租人王榮茂）使用，及確為原告實際使用無誤。

（四）原告自56年1月18 日起在系爭土地上自營造林，迄今未曾中斷，經系爭土地之四鄰伍文章、蔣文元、劉玉旺、呂順正、伍筱楓、溫公博出具四鄰證明書。

五、兩造爭執事項：原告是否符合系爭條例第3 條第1 項所稱之「合法使用人」之資格？原民會系爭函釋對原住民保留地合法使用人之認定，是否拘束被告機關或法院之認定？關於說明一（四）資格之認定，是否以各鄉鎮、市公所之山地保留地使用清冊記載為限？

六、本院之判斷：

（一）按原住民保留地之所有人或具原住民身分之原住民保留地合法使用人，得依本條例規定申請禁伐補償金、免費供應種苗、造林回饋金及長期低利貸款，105 年1 月6 日公布之系爭條例第3條第3項定有明文（系爭條例嗣後於108 年12月31日修正公布，並更名為原住民保留地禁伐補償條例，此規定移列為新法第3條第1項，然其意旨相同）。次按本辦法實施補償對象如下：一、原住民保留地之所有人。

二、具原住民身分之原住民保留地合法使用人；前項各款補償對象，得依本辦法規定申請禁伐補償金，原住民保留地禁伐補償實施辦法第3條第1項亦有明文。又按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之，行政程序法第117條本文亦有明文。

（二）原告主張被告以原處分依職權撤銷前處分之授益處分內容，因被告作成原處分所執理由為原告並不符合系爭條例第3 條第3 項所稱「合法使用人」之資格乙節，應實質認定之，而非單純依據原民會之系爭函釋解釋，故為違法，原處分應撤銷，而使前處分之效力復活等節，乃為被告否認。首就本件爭點應適用前揭所示「合法使用人」之界定，依系爭條例第3 條第3 項並未明示之，而本件被告乃依原民會系爭函釋對「合法使用人」之解釋方法，略以：「旨揭原住民保留地之合法使用人，係指符合下列資格之人：

（一）該土地之所有權人。（二）就該土地設定地上權或耕作權之他項權利人。（三）就該土地訂有契約之承租（權）人或無償使用（權）人。（四）原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地開墾完竣並自行耕作，且於各鄉（鎮、市）公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人。（五）原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地租用造林並已完成造林，且於各鄉（鎮、市）公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人…」（見北高行108 年度原訴字第2 號卷〈下稱北高行卷〉第147 頁至第148 頁）。系爭函釋乃係對前揭「合法使用人」所為之解釋性行政規則，由系爭條例之主管機關訂定，對作為系爭條例之執行機關之被告自有拘束力，且基於憲法上之平等原則，被告解釋前揭不確定法律概念時，亦應參酌系爭函釋之內容而對事實為認定，不得恣意為之。另本院就前揭「合法使用人」之解釋為認定時，本院為有權審查之機關，參酌司法院釋字第137 號、第216 號解釋意旨，對於系爭函釋之見解固未可逕行排斥而不用，然若系爭函釋之見解，乃與法律規定之原意相悖，法院當得另為認定，而表示合法適當之見解。經核系爭解釋之見解，其第（一）項應為系爭規定第3 條第3 項之原文規定，第（二）、（三）項乃就對各該原住民保留地有物權或債權之使用權者明文化、第（四）、（五）項為縱非對各該原住民保留地有物權或債權之原住民，於原住民保留地開發管理辦法79年3 月26日施行前已經在該土地開墾完成並自行耕作，或租用該土地造林，且在各鄉（鎮、市）公所管理之山地保留地使用清冊記載有案者（或其繼承人），亦認定為原住民保留地之合法使用人，而此「山地保留地使用清冊」之記載，固非證明原住民是否使用土地之唯一證據，然仍得為判斷之參考依據之一，是系爭函釋內容，並未與系爭規定第3 條第3 項之文義相悖，本院仍得以為解釋之依據。然就前揭第（四）、（五）項之解釋意旨，無非係為保障與土地有淵源，且有實際使用土地之事實之原住民權利，只要就土地有長久使用之事實，無論係開墾後耕作或造林，縱該原住民尚未或並未取得該土地之物權，抑或並未有任何債權上之使用權，仍應保障並補償其因與該土地有緊密連結，而遭主管機關劃定禁伐區域後所受損失。從而，原住民是否於79年3 月26日前，已在原住民保留地上開墾完成並自行耕作，抑或在土地上自營造林，進而認定其是否為合法使用人而得具領禁伐補償，亦得參酌其他證據為實質之認定，不能拘泥於前揭函釋之內容，僅以山地保留地使用清冊是否記載為使用人而遽為論斷。

（三）就原告本件主張，被告乃抗辯略以：依秀林鄉公所管理該鄉銅門村山地保留地使用清冊之記載，系爭土地之使用人為承租人王榮茂，而王榮茂於租期屆滿後並未續租，經秀林鄉公所終止租約，而原告並非承租人，亦非王榮茂之繼承人，故原告並非系爭土地之合法使用人等情，並提出山地保留地使用清冊、秀林鄉公所函稿為其論據（見北高行卷第191 頁、第215 頁）。而查，原告並非系爭土地之所有權人、地上權、耕作權或農育權人等情，有系爭土地之土地建物查詢資料附卷可稽（見北高行卷第119頁至第121頁），乃為兩造所不爭執，自堪認定。是本件是否為系爭土地之合法使用人，應參酌系爭函釋第（四）、（五）項之內容，除參考山地保留地使用清冊外，並應調查其他證據以實質認定原告是否於79 年3月26日前，在系爭土地已開墾耕作或自營造林，以合乎系爭條例之立法目的。經查，原告前就系爭土地、881、885地號土地申請設定農育權時，經秀林鄉公所表示略以：關於原告申請就上開土地設定農育權，經於104年9月8 日會勘結果，地上物為雜木，確為原告實際使用無誤，惟經核算申請面積超額，故擬先行辦理881、885地號土地設定登記，系爭土地不予辦理設定登記等語，有秀林鄉公所簽呈、會勘紀錄等件影本存卷可考（見北高行卷第313頁、第319頁至第320 頁），嗣後原告並經秀林鄉公所之要求，提出系爭土地確實為原告於79年3月26 日前即已自營造林之四鄰證明（見北高行卷第385 頁），而此情均為兩造所不爭執，已如前述。是依前揭客觀證據，應堪認定原告於79年3月26 日前，即已在系爭土地上自營造林，而為系爭土地之實際使用人，而不得僅以山地保留地使用清冊未記載原告為使用人，而為相反之認定。另原告既屬79年3月26 日前即在系爭土地上自營造林之原住民，依系爭函釋及本院前揭解釋之見解，為保障與土地有緊密連結之原住民耕作、造林之權利，原告自屬系爭條例第3條第3項所指「合法使用人」，而得申請禁伐補償，被告作成前處分准許核發禁伐補償予原告，即屬合法。被告嗣後作成原處分，認定原告並非合法使用人，進而認前處分為違法而依行政程序法第117 條之規定依職權撤銷前處分，即有違誤，訴願決定遞予維持，亦有違誤。是原告請求撤銷訴願決定及原處分，即屬有據。

七、綜上所述，原處分既有違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決之結果，不生影響，爰不一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。