高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)100年度簡字第168號

• 裁判案由: 農產品生產及驗證管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 11 月 14 日
• 當事人: 聯夏食品工業股份有限公司

高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第168號
原 告　聯夏食品工業股份有限公司
代　表　人　林慧美
訴訟代理人　李鳳翱　律師
被 告　屏東縣政府
代　表　人　曹啟鴻　縣長
訴訟代理人 林怡秀
上列當事人間農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年7月8日農訴字第1000125722號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣行政院農業委員會（下稱農委會）委託之財團法人台灣優良農產品發展協會於民國99年10月29日執行優良農產品標章標示稽查作業時，至高雄縣鳳山市（於99年12月25日改制為高雄市鳳山區）「大潤發量販店鳳山店」抽檢原告製造販售之「麻婆豆腐」產品（下稱系爭產品），發現系爭產品未經優良農產品驗證而於包裝上標示「精選CAS新鮮豬肉」等文
字，案經農委會以99年11月12日農牧字第0990175934號及同年12月16日農牧字第0990182593號函，移請被告依農產品生產及驗證管理法規定辦理。嗣經被告通知原告於100年2月25日陳述意見後，被告仍認系爭產品未經優良農產品CAS驗證
，卻標示使人誤認之文字，乃以原告違反農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款規定，以100年3月25日屏府農畜字第1000078602號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告係依食品衛生管理法及商品標示法，於所生產之系爭產品外包裝標示產品成分含「CAS豬肉」及原物料採用「
精選CAS新鮮小里肌肉」，並無所謂「標示優良農產品驗
證」之事實：
１、按食品衛生管理法第17條第1項第2款規定：「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：‧‧‧二、內容物名稱及重量、容量或數量‧‧‧。」又商品標示法第9條第1項第3款
亦明定：「商品於流通進入市場時，生產、製造或進口商應標示下列事項：‧‧‧三、商品內容：(一)主要成分或材料。‧‧‧。」該法第12條並明令不得販賣或意圖販賣而陳列未依規定標示之商品。故依現行食品衛生及商品標示等相關法令之規範，食品之生產、製造者必須於市售商品外包裝上明確標示其內容物名稱及主要成分或材料，合先陳明。
２、次按，農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款係規定：「農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法。」而依該法第3條第9款，所謂「驗證」係指「證明特定農產品及其加工品之生產、加工及分裝等過程，符合本法規定之程序」，既然農產品生產及驗證管理法明文區別「農產品」與「其加工品」之驗證而為規範，兩者無得混為一談，亦即，就農產品標示驗證並不等同於就加工品標示驗證。查本件所涉系爭產品核屬該農產品生產及驗證管理法中所稱加工品，惟因原料使用該農產品生產及驗證管理法所謂農產品之豬肉，故原告於系爭產品外包裝產品成分欄內標示：「CAS豬肉」及「精選CAS新鮮小里肌肉」字樣，無非表明商品內容物所含農產品生產及驗證管理法規範之農產品豬肉乙項，其生產、加工及分裝等過程符合該法規定之程序，而非指加工品系爭產品之生產、加工及分裝等過程符合該法規定程序，不可不察。
３、又按，系爭產品外包裝上既無任何CAS台灣優良農產品標
章或圖示，原告本於食品衛生管理法及商品標示法之規範，單純表明「成份內容物之一」採用經CAS認證之農產品
豬肉，而非就「商品本身」標示為經CAS認證之加工品，
客觀上除不存在農產品生產及驗證管理法第23條第1項第
1款所謂：「未經驗證標示優良農產品驗證．．．」之行
為事實，顯然亦無致使消費者誤認系爭商品本身具備優良農產品驗證之虞，被告逕以原告所生產之系爭產品外包裝相關標示違反上述農產品生產及驗證管理法為由，作成系爭裁罰處分，顯屬違法不當；而農委會所謂：「系爭產品外包裝標示『精選CAS新鮮豬肉』、『CAS豬肉』等字樣，縱為單純表明系爭產品採用CAS豬肉，然訴願人（即本件
原告）將該豬肉再行加工、分裝後出售，如未通過優良農產品之證認，自不得於包裝上標示上開足以使人誤認為優良農產品之文字」云云，進而駁回原告撤銷系爭違法處分請求之訴願決定，同無理由再予維持。
（二）系爭產品外包裝標示「精選CAS新鮮小里肌肉、四川花椒
及陳年岡山辣豆瓣醬」字樣，乃強調產品原物料之真實陳述，復為現行市售商品行銷之普遍作法，並無任何誇大或虛偽不實，客觀上亦無致使消費者誤認系爭產品本身具備優良農產品驗證之虞：
１、農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款既明定以農產品經營業者之農產品或其加工品，「未經驗證標示優良農產品驗證」或「其他足使他人誤認之表示方法」，為處罰之構成要件，亦即未經驗證卻標示優良農產品驗證，或雖未標示優良農產品驗證，然其農產品或其加工品上有其他足使他人誤認為具備優良農產品驗證之表示方法者，始為該款所處罰之對象，此觀該條立法理由自明。換言之，未經優良農產品驗證之農產品或其加工品，若非虛偽標示有優良農產品驗證，而其產品上又無其他足使他人誤認為具備優良農產品驗證之表示方法者，爰非立法所欲處罰之對象，非該項處罰之範圍內無疑。
２、查系爭商品外包裝並未標示CAS台灣優良農產品標章或圖
示乃不爭之事實，而產品成分欄內標示：「CAS豬肉」乃
依食品衛生管理法之規定，復如前述，至於「精選CAS新
鮮小里肌肉、四川花椒及陳年岡山辣豆瓣醬」字樣，除與商品標示法上所定應表明主要成分或材料之規範相符外，亦屬商業經營下普遍之商品行銷方式，目的在強調產品的主要特色以利消費者選購。又系爭產品為即食調理包，混合多項農產品與調味料而製成，其中豬肉與花椒、豆瓣醬等，均僅為加工後製成品之內容物之一，亦即單豬肉並不等同或代表系爭麻婆豆腐調理包，與豬肉乾、豬肉鬆或豬肉罐頭等以豬肉本身或單一成分之農產品或加工品不同，換言之，系爭麻婆豆腐調理包表明內含「CAS新鮮小里肌
肉」，與豬肉鬆罐頭標示內含「CAS豬肉」之效果及影響
迥不相同，一般消費者萬不可能如後者般誤認系爭麻婆豆腐調理包本身亦具備優良農產品驗證，蓋複合原料加工品內單一成分之認證並不等同或代表產品本身認證乃顯而易見之通常消費認知。
３、本件客觀上顯然不存在因包裝上「精選CAS新鮮小里肌肉
、四川花椒及陳年岡山辣豆瓣醬」字樣，而使一般消費者誤認為商品本身具備優良農產品驗證之情形，故不該當農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款所謂「‧‧‧或其他足使人誤認之表示方法。」被告不察，逕認原告違反該條規定而為裁罰處分，顯不符合「其他足使他人誤認之表示方法」之不確定法律概念之立法目的與精神，系爭行政處分自屬違法。
４、再者，被告作成系爭裁罰處分未就系爭商品之標示如何構成該條款所謂「足使人誤認之表示方法」為說明，既有牴觸行政程序法第96條第1項第2款規定之違法，訴願決定機關雖以農委會99年8月24日農牧字第09901156886號函釋所認：某食品行之芸香貢丸未經優良農產品驗證，雖未標示為CAS貢丸，然標示嚴選CAS豬肉製成文字，有使他人誤認產品通過優良農產品驗證之虞云云，為維持系爭處分之理由依據，惟「複合原料加工品內某一成分之認證並不等同或代表產品本身認證乃顯而易見之通常消費認知」既如上述，系爭麻婆豆腐調理包類之複合原料加工品標示內含「CAS豬肉」，與單一成分加工品之豬肉貢丸標示內含「CAS豬肉」，兩者所表彰之意義、傳達之效果與消費者之認知顯不可等同視之。
（三）本件原告主觀上並無明知系爭產品未經優良農產品驗證，而以標示「精選CAS新鮮小里肌肉」字樣之方式誤導消費
者的故意或意圖：查原告製造、銷售系爭產品之始，係因認同CAS農產品之品質，而於產品規劃時，特別選購具備
CAS認證之原物料為商品原料，同時將商品內具特色的原
物料，推廣介紹於消費大眾，故於包裝上標示「精選CAS
新鮮豬肉，四川花椒及陳年岡山辣豆瓣醬」字樣，絕無意藉此宣稱「本產品擁有CAS認證」或誤導消費者之意圖。
原告固屬通過IS02200O、HACCP認證之公司，而於所生產
產品外包裝上標示有IS022000及HACCP之認證圖示，惟並
無標示任何CAS認證，亦足證明原告為守法企業並非投機
之徒。
（四）綜上說明，本件原告客觀上並不該當農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款所定：「產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證或其他足使他人誤認之表示方法」之構成要件，主觀上復無以標示「精選CAS新鮮小里肌肉‧‧‧」字樣，誤導消費者的故意或意
圖，自不應以該款規定裁罰，被告率以原告違反該條為由，對原告裁處6萬元罰鍰，其行政處分自屬違法；況加工
品內容物標示有農產品生產與驗證管理法上之優良農產品驗證，並不等同於加工物本身標示有優良農產品驗證，而本件個案又無足使消費者因此發生誤認之虞，受理訴願機關駁回原告之訴願，誠無理由等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰農產品生產及驗證管理法第1條規定，其目的即
在保護一般消費大眾選購使用上的安全，維護國民健康；農產品經營業者於包裝標示前，自應負有行為義務，依相關申請條件與程序取得驗證合格，不得任意標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使人誤認之表示方法，否則失去需經驗證合格始得標示標章規定之意義，亦非良好公民之典範，合先敘明。本件裁處書載有主旨、事實、理由及法令依據等項，且處分前原告於100年2月25日以書面資料陳述意見時，雖坦承有上開情事，惟辯稱系爭該產品為推廣優良農產品，外包裝標示「精選CAS新鮮小里肌肉」及「CAS豬肉」等文字，係為現行市售商品行銷之普遍作法，而非標示為優良農產品驗證及客觀上無致一般消費者誤認與主觀上不具備誤導消費者之故意等情事，且於96年4月份即已上市，而
農產品生產及驗證管理法在98年通過，應予免罰。然農委會自78年推動CAS台灣優良農產品業務，至今長達23年之久，
依據該會公告經驗證廠家數計340家，農產品多達6449項，
普遍獲得產業界的支持及消費者的信賴，查該產品包裝有效日期為「製造日期起2年，標示於盒上（西元年、月、日）
」「2012年8月11日」，故其製造日期為99年8月12日，距該法之最近一次修法時間96年1月29日公布施行，業已歷時3年多，又稱依食品衛生管理法第17條第1項第2款規定：「‧‧‧應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：‧‧‧二、內容物名稱及重量」，然查其包裝所標示之「精選CAS新鮮小里肌肉」、「精選CAS新鮮豬肉」及「CAS豬
肉」中，「CAS」屬專有名詞，並非一般通用符號，農委會
於2009年4月1日經註冊為相關標章，另被告於100年查察20
個銷售地點，CAS畜產品及其加工品標示計193件，其中僅2
件標示不符合規定，與原告稱外包裝標示「精選CAS之新鮮
小里肌肉」及「CAS豬肉」等文字，係為現行市售商品行銷
之普遍做法，此種說法與事實並不符合，且原告為一相當規模之事業體，對其食品業務有關法令，應具相當注意義務，其主張難謂為有據，核其行為，已違反該法第23條第1項第1款規定，被告仍按行政程序法相關規定依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，且前有類似案件函請農委會釋示在案（有農委會99年8月24
日農牧字第0990156885號函可稽），被告依論理及經驗法則審酌全部陳述與調查事實及證據之結果，本案違規事實洵堪認定。姑不論該項產品包裝未標示其為CAS產品，其於包裝
袋標示「精選CAS新鮮豬肉」，以足使人誤認表示方法之事
實認定，從而被告依違反前揭法條規定予原告之處分，殆無疑義，原告所辯，不足採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有系爭麻婆豆腐產品包裝照片影本、99年10月29日稽查紀錄、農委會99年11月12日農牧字第0990175934號函、99年12月16日農牧字第0990182593號函、被告100年1月25日屏府農畜字第1000023790號函、原告100年2月25日企字第991101號函及被告100年3月25日屏府農畜字第1000078602號函暨裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：
（一）按「中央主管機關得就國內特定農產品及其加工品之生產、加工、分裝及流通等過程，實施自願性優良農產品驗證制度。」「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上30萬
元以下罰鍰，並得按次處罰：一、農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法‧‧‧。」農產品生產及驗證管理法第4條第1項及第23條第1項第1款分別定有明文。
（二）經查，原告製造販售之「麻婆豆腐」產品並未經優良農產品驗證，卻於該產品包裝標示「精選CAS新鮮豬肉」等文
字，案經農委會委託財團法人台灣優良農產品發展協會於99年10月29日執行優良農產品標章標示稽查時，在高雄市鳳山區「大潤發量販店鳳山店」當場查獲，嗣經農委會移送被告依法辦理等情，為原告所不爭，並有99年10月29日稽查紀錄、系爭產品包裝照片影本、農委會99年11月12日及同年12月16日農牧字第0990175934及0990182593號函等在卷可憑，則被告於通知原告陳述意見後，乃以原告違反農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款規定，裁處6
萬元罰鍰，於法並無不合。原告雖主張：系爭產品外包裝客觀上並不該當農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款所定之構成要件，主觀上復無以標示「CAS豬肉」「精
選CAS新鮮小里肌肉」字樣，誤導消費者的故意或意圖，
自不應以該條款規定裁罰云云。惟查，依農產品生產及驗證管理法第1條規定，該法制訂之目的即在保護一般消費
大眾選購使用上的安全，維護國民健康。是以農產品或其加工品之經營業者於包裝標示前，自應負有行為義務，依相關申請條件與程序取得驗證合格，不得任意標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使人誤認之表示方法。又為提升農產品及農產加工品品質，維護消費者權益，加強並擴大優良農產品證明標章之管理，農委會於93年12月15日訂定「優良農產品證明標章認證及驗證作業辦法」（嗣於98年6月22日公布廢止），作為CAS優良農產品證明標章推動之依據；並加強推動CAS優良農產品驗證制
度，認證財團法人CAS優良農產品發展協會等為CAS標章驗證機構，公告「申請使用CAS標章評審作業程序」與CAS標章使用契約書、CAS標章使用證書等。另為積極有效管理
生產履歷及標章驗證制度，業於96年1月29日公布施行「
農產品生產及驗證管理法」，而農委會自78年推動CAS台
灣優良農產品業務，至今長達23年之久，依據該會公告經驗證廠家數計340家，農產品多達6449項，普遍獲得產業
界的支持及消費者的信賴，並於94年訂定「申請使用CAS
標章評審作業程序」，作為受農委會委託之驗證機構辦理審查CAS標章使用申請案件之依據，該CAS標章自非得任意使用。本件原告系爭產品並未經優良農產品驗證，卻於該產品包裝標示「精選CAS新鮮豬肉」「CAS豬肉」等文字，已足使他人誤認系爭產品通過CAS優良農產品驗證之虞，
被告以其違反農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款規定裁處罰鍰，並無違誤，原告上開主張，委無可採。
（三）原告又訴稱：原告依食品衛生管理法第17條第1項第2款及商品標示法第9條第1項第3款規定，單純表明系爭產品內
容採用CAS豬肉之農產品，並以之為主要成份，並無所謂
標示優良農產品驗證之違章事實云云。然查，系爭產品包裝所標示之「精選CAS新鮮豬肉」及「CAS豬肉」等文字，該「CAS」屬專有名詞，並非一般通用符號，業經農委會
於98年4月1日經註冊為相關標章，另被告於100年查察20
個銷售地點，CAS畜產品及其加工品標示計193件，其中僅2件標示不符合規定，與原告所稱產品外包裝標示「精選
CAS新鮮豬肉」及「CAS豬肉」等文字，係為現行市售商品行銷之普遍作法之說詞，並不符合，且類似案件前經農委會以99年8月24日農牧字第0990156885號函釋略以，該食
品行之「芸香貢丸」未經優良農產品驗證，雖未標示為「CAS貢丸」，然標示「嚴選CAS豬肉製成」文字，有使他人誤認產品通過優良農產品驗證之虞等語，此有相關函文附卷可稽，本件原告若係依食品衛生管理法第17條第1項第2款及商品標示法第9條第1項第3款規定，單純標示內容物
名稱或主要成分等事項，則應在系爭產品包裝標示「精選新鮮豬肉」「豬肉」等字樣即為已足。況系爭產品包裝標示「精選CAS新鮮豬肉」「CAS豬肉」等字樣，縱為單純表明系爭產品採用CAS豬肉，然原告將該豬肉再行加工、分
裝後出售之產品，如未通過優良農產品之驗證，自不得於包裝上標示上開足以使人誤認為優良農產品之文字，是原告所訴尚難執為免罰之論據。至原告所指被告作成系爭裁罰處分未就系爭產品之標示如何構成農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款所謂「足使人誤認之表示方法」為說明，違反行政程序法第96條第1項第2款之規定乙節，惟按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分之書面應記載主旨、事實、理由及其法令依據。查本件被告作成100年3月25日屏府農畜字第1000078602號裁處書，業已載明原告生產之麻婆豆腐產品於包裝標示「精選CAS新鮮豬肉
」字樣，惟該項產品未經CAS驗證，已違反農產品生產及
驗證管理法第23條第1項第1款規定，爰裁處6萬元罰鍰等
之主旨、事實、理由及法令依據，其所謂「足使人誤認之表示方法」即係於系爭產品包裝標示「精選CAS新鮮豬肉
」字樣，此觀卷附被告同字號之函文內容甚明，並無原告所指系爭裁罰處分之記載不明確之情事，併予敘明。
五、綜上所述，原告上開主張並不可採。被告以原告違反農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1款規定，予以裁處6萬元
罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要。另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條
第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　11　　月　　14 日高雄高等行政法院第一庭
法 官　呂 佳 徵
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　11　　月　　14 日
書記官 李 建 霆
附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。