高雄高等行政法院判決

民國101年3月6日辯論終結

原告

協禾開發股份有限公司

代表人

黃金安

訴訟代理人

蔡建賢 律師

被告

臺南市政府工務局

代表人

吳宗榮

訴訟代理人

呂岡沛

上列當事人間建築執照事件，原告不服臺南市政府中華民國100年11月3日府法濟字第1000817061號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於民國100年4月27日以申請書函詢被告，有關（84）南工局造字第2473號建造執照（下稱系爭建照，85年1月20日申報開工，竣工期限13年2個月）之竣工期限，被告以100年5月2日南市工管二字第1000308496號函復原告（下稱被告100年5月2日函），依建築法第53條第2項規定、內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函、89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及97年12月29日台內營字第0970809938號（誤植為0000000000）令(下稱內政部88、89、90、97年函令)，有效竣工期限准予延長至108年3月19日為止，嗣內政部100年5月9日台內營字第1000802670號令（下稱內政部100年5月9日令）發布，被告乃以100年5月17日南市工管二字第1000354962號函（下稱被告100年5月17日函，亦即原處分）原告說明有效竣工期限縮短為至101年3月19日止。原告不服，對被告100年5月17日函提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）本件被告所核發之系爭建照竣工期限，依當時（85年）之法令、內政部函釋及被告之建築管理法令規則為108年3月19日止，且經被告100年5月2日函重申在案，而原告於92年間向訴外人鄭黃富美等9人購買已獲得被告核發系爭建照之臺南市○○區○○段409及410地號等2筆土地（86年重測前為六甲頂段201-2及201-5地號，下稱系爭土地），為系爭土地及其上系爭建照開發計劃而投入有形之費用支出已逾新台幣（下同）300萬元，無形之損失例如利息等支出約800餘萬元，又向訴外人合作金庫銀行設定抵押貸款4,380萬元，其後為進行買賣契約而向被告申請核示系爭建照之存續期限，被告100年5月2日函又核示系爭建照之存續期限為108年3月19日。據此，原告依被告之核示作為出售系爭土地之買賣條件及內容；換言之，原告已據被告之行政行為及100年5月2日函發生信賴利益（購買土地及開發計劃等經濟行為及法律行為），而應受行政程序法第8條所定信賴利益之保護。然而被告事後又依內政部100年5月9日命令廢止其100年5月2日函釋之內容，且就系爭建照之有效期限縮短為101年3月19日止，顯然侵害原告當初購買系爭土地之價金利益，以及後來開發計劃之費用，並造成原告無法出售系爭土地之危險，違背「法令不溯既往原則」及信賴保護原則，侵害原告權益。

（二）系爭建照依申請時之法令有效期限為108年，乃依85年有效之法令及主管機關之法規命令所成立及生效之授益行政處分，原告購買系爭土地係附帶存續期限至108年3月19日之系爭建照，而系爭建照係被告之授益行政處分，依行政程序法第9條規定，系爭建照之存續期限效力不受後法或後令而影響。因此被告之後令違背法令不溯既往原則。其次，原告為與他人成立買賣契約（買進系爭土地、投入規劃設計及設定抵押貸款）及安排將來開發土地及出售等相關經濟及法律行為，而有信賴利益，原告就系爭建照之核發所從事之法律及建築行為皆有信賴利益存在（可明確計算之經濟成本已逾1,100萬元），被告就系爭建照之行政授益行為有變更，以致影響原告之法律及經濟利益，原告之信賴利益應受保護，亦即原告之系爭建照應適用申請當時（85年）之法令，而不受其後新修正法令所影響。退步言之，縱然主管機關有變更解釋之必要，被告依法應遵循上級主管機關之命令，惟依行政程序法第120條規定，亦應保護及賠償當事人之信賴利益，亦即系爭建照應適用申請當時之法令，而不受後法後令之影響。

（三）系爭建照係依建築法第26條第1項規定，由被告以（84）南工局造字第2743號核發，系爭建照建造之許可，依法除開工許可等實體要項外，當然包括竣工期限等權利期間，故竣工期限乃系爭建照之權利存續之要件，為建照之重要事項，其延展或減縮自然成為權利變更或消滅之內容。再者，依系爭建照申請及核准時係依據當時建築法第53條及內政部88、89、90及97年函令之規定辦理，而依上揭法令內容，以及被告歷年來之解釋及執行習慣，系爭建照之存續期限勿庸申請延長而自動延長為108年3月19日，亦即系爭建照之存續期限至108年3月19日並非因被告之另外行政命令而成立，而係原告就系爭建照之申請獲被告核准時即已成立之法定存續期限。

（四）內政部88年函規定之自動延長建築期限2年，兩造皆無爭議。又內政部89年函雖無自動延長建築期限之文字，惟依該函釋規定，當事人雖未依法申請延長建築期限，仍得適用該函釋，且應以利當事人之方式為之，而依該函釋自動延長建築期限2年。再依內政部90年函規定，上開內政部89年函與90年函之延長建築期限得併同一次申請，而依89年函係自動延長，90年函併同一次申請，其延長之要件及標準應屬相同，不得有歧異，因此，內政部90年函釋之實質意義就建築期限亦採自動延長。再者，內政部97年令並無應申請延長建築期限，否則不適用該函釋之規定，而被告多年來亦遵循上揭各該函釋內容執行，而不待當事人申請，自動延長建築期限2年，被告係接獲內政部100年5月9日令後，始改正其先前之執行標準及內容，顯見被告係於100年5月9日始變更其先前一貫就建築期限之認定標準，而有變更撤銷其先行處分之行為。另內政部100年5月9日令亦明文「．．．停止適用本部88年1月20日台（88）內營之子第8872139號函、89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及廢止本部97年12月29日台營字第097089938號函令，自即日生效．．．。」質言之，內政部100年5月9日令停止適用或廢止系爭相關函釋之生效日為100年5月9日，並未變動被告100年5月2日函所為處分之法律效力。準此，系爭建照之建築期限，業經被告於100年5月2日依據建築法及相關法令函釋之規定，確認系爭建造之建築期限至108年3月19日為止，反之，被告以100年5月17日函逕依內政部發布自100年5月9日始生效之行政函釋變更100年5月2日已確定生效處分之效力，顯係適用法令錯誤，洵非依法有據，應予撤銷。

（五）又依上揭內政部88、89、90及97年函令之內容，以及被告多年之一貫標準，有關建築期限之延長，尚有無須另行申請核准即自動延長之規定，是原告於100年4月27日向被告申請函示系爭建造執照竣工期限時，被告既未以原告未檢附竣工展期申請書而命原告補正或駁回原告申請並拒絕決定其展期或發函要求補正，已違反行政程序法第98條之告知教示義務以及第114條之瑕疵補正通知義務。倘若被告於原告申請核示系爭建照期限時，認為應經申請延長，否則建築期限應為101年3月19日而非108年3月19日，被告應告知教示原告應經申請手續及應辦補正文件，而非直接明示建築期限為108年3月19日，被告事後再以函釋解釋不同為由撤銷前處分，乃違背行政程序法之告知教示義務及瑕疵補正通知義務。被告於100年5月2日函明文宣示核「准」系爭建造之建築期限至108年3月19日，顯見被告亦認定依相關函釋即可「自動延長建築期限」，無須另行申請或檢附竣工展期申請書；或認定原告100年4月27日之函詢即具申請之實質，故逕為答覆系爭建造之建築期限至108年3月19日，而此期限之決定於原告，實為其法律上之利益，自應受保障而得為訴願及行政訴訟之標的。因之，被告主張依建築法第53條規定，建築期限之展期，係依當事人主動申請，並非主管建築機關依職權主動辦理云云，顯與原告100年4月27日申請就其具體個案為決定時適用之相關法令不符，且被告違背告知教示義務及補正通知義務，故有適用法令錯誤之違失。

（六）本件原告雖因信賴內政部函釋及被告100年5月2日函所為行政處分，而未正式申請展延，惟原告於100年4月27日之申請書向被告請求核示建築執照之期限，原告已有申請展延之意思，而被告核示系爭建照之期限為108年3月19日，原告係因信賴被告核示建築執照期限為108年3月19日，始不提出展延申請，故本件建築執照之期限應為108年3月19日。

（七）被告100年5月2日函係針對系爭建照竣工期限說明，而其法令依據為建築法第53條及內政部88、89、90及97年函令，依前揭法令計算系爭建照建築期限至108年3月19日，並無錯誤。上開被告100年5月2日函之處分既無錯誤，自無適用行政程序法第101條第1項規定為更正處分之餘地。又如上開說明，被告100年5月2日函之處分既無錯誤且依法有據，又無附款要求或提醒原告尚有應補正之程序，例如尚應為提出「竣工展期申請書」等等，自屬「處理程序終結」之處分。再者，被告主張因行政程序法第123條第1項第2款之規定，內政部100年5月9日令廢止前揭令，亦即100年5月2日函處分所依據法令係在100年5月9日之後始被廢止而失效，故被告100年5月17日函之原處分謂依內政部100年5月9日令而更正100年5月2日函所為之確定處分，實為適用法令錯誤，應予以撤銷。

（八）一般而言，行政機關不發生法律效果之通知是機關就人民有關法令疑義的釋示請求所表示之意見。惟何者為行政處分，何者為觀念通知，最高行政法院曾提出一個簡易的判斷方法，即視官署所表示內容，是否對人民之請求有所准駁或就權義有發生、消滅或變更之情形而定，換言之，有上開准駁的意思者為行政處分，否則為觀念通知（最高行政法院62年裁字第41號判例參照）。系爭建照為附期限之授益行政處分，該處分（執照）之效力係附有期限，期限屆滿執照即失效力，被告就系爭建照竣工期限之告知，係就具體處分（執照）確認特定之期限並發生處分消滅之效果，雖其依內政部之函令解釋辦理，但被告係就其主管事項，且就原告已核發之建築執照期限所為之告知，而其告知已生建築執照之法定期限屆滿而失效之權利消滅效果，並不待其他任何條件或阻礙。因此，本件被告之告知或函釋確具對外效力且直接影響原告系爭建照之法定權利存續期限及消滅之效果，自屬行政處分無訛。況且被告亦稱依其100年5月17日函之通知所示，系爭建照已於99年3月19日期限屆滿而失效，換言之，被告已就系爭建照具體認定於99年3月19日失效，倘若此項通知並非行政處分，則系爭建照尚未失效，且其期限亦非被告所認定之99年3月19日，足見被告主張其100年5月2日及100年5月17日函非行政處分云云，顯然自相矛盾。

（九）本件原告就系爭建照所受之損害在於有效期限及建照終止之利益，而建照期限利益主要在於土地申請建築時容積率之差異。依建築法所定土地申請建築，已發布公告都市計劃確定地區之土地，應受建蔽率及容積率限制，本件系爭建照於85年申請時，原告之系爭基地之建蔽率為60%，容積率為1400%，可興建22層高大樓（見建築計劃書），而依現行法令規定，系爭基地之建蔽率仍為60%，但容積率已縮小為200%，僅可興建4層高之公寓住宅。再者，依建築法第53條規定，建築執照於有效竣工期限屆滿時失效，換言之，系爭建照倘若依被告100年5月17日函之撤銷處分所示之有效竣工期限為101年3月19日，自被告撤銷及變更原建築執照期限時止，已不足1年之期限，時間上顯不足興建22層大樓，被告100年5月17日函在客觀條件限制下已直接宣告系爭建照失效，被告之處分違背行政程序法第8條所定之誠實信用原則，並侵害原告購買系爭建築執照時合理之信賴（有效期限108年3月19日）。其次，原告原擬將系爭土地及所附系爭建照轉售他人，而買主係由第三人陳金雀代書介紹，因買主要求確定系爭建照之有效期限，100年4月27日由陳金雀及原告共同向被告申請核示建築期限，100年5月2日被告函核示系爭建照有效期限至108年3月19日，100年5月17日下午2時30分陳金雀與原告代表人黃金安在成功大學奇美咖啡館約定土地出售價格，並約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書，100年5月18日原告接獲被告函示變更系爭建照有效期限至101年3月19日，買方獲得被告此函示後表示不可能依原約購買土地，故雙方買賣合約書之簽定就此作罷。因此，被告100年5月17日函縮短系爭建照建築竣工期限，致使原告在客觀上及現時建築施工環境之下，無法完成建築竣工，無異宣告系爭建照失效，本件被告之違法處分係直接侵害原告就系爭建照之權益（無法在縮短期限內完工而失效），不在於處分後之權益變動。任何人（包括原告）皆不可能依被告100年5月17日函之違法處分而在期限完成系爭建照之建物，當然不可能購買系爭土地，而事實上陳金雀所介紹之買主在本件建築執照期限縮短後，已表示不可能購買系爭土地等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

（一）本件係原告申請被告「核示」其建造執照有效竣工期限，被告依據內政部相關函令，以100年5月2日函復原告，究其性質，原告於100年4月27日函詢該執照竣工期限，當時尚未提出該執照之竣工展期申請書及相關資料，故被告認定原告函詢係屬詢問之性質，而非申請竣工展期。被告之函復或可認為其旨在對於原告之申請事項所為之說明，係屬事實之敘述及所涉法令規定之說明，核其性質僅係單純的事實敘述及理由說明之觀念通知；又被告認定原告非申請展期，被告函復既非對人民之請求有所准駁，自非對原告為之行政處分。被告100年5月17日函依建築法第53條及內政部100年5月9日令之規定說明，乃依法有據。又依最高行政法院62年裁字第41號判例，被告僅依內政部100年5月9日令說明系爭建照之竣工期限，未作出行政處分。系爭建照竣工期限應依建築法及內政部相關命令而確定之，非因被告函文而有所改變，故被告函文非屬行政處分。換言之，倘被告函文僅依建築法第53條規定，函復原告系爭建照竣工期限至99年3月19日止，系爭建照非因此作廢，仍須依建築法及內政部相關命令確定其竣工期限，並非被告函文即產生法律效力，故非屬行政處分。

（二）次依建築法第2條、第97條之2及中央法規標準法第11條規定，中央建築主管機關為內政部，其發布命令係屬全國適用之命令，且原內政部89、90、97年函令及內政部100年5月9日令皆為函示及命令延長或廢止建造執照之期限，又依行政程序法第123條第1項第2款之規定，內政部有權利發布廢止相關命令規定，非被告可作出延長或廢止建造執照期限之行政命令或行政處分，故被告100年5月17日函尚無違反「法律不溯及既往原則」。被告上開函文乃依建築法第53條及內政部100年5月9日令辦理，被告已於函文說明將內政部88年函之自動展延2年計入，其他內政部89、90及97年函令皆須申請竣工展期，始得計入竣工展延之期限，故被告100年5月17日函文尚無違反建築法第53條規定及抵觸內政部命令。

（三）被告因內政部100年5月9日令發布後，以100年5月17日函說明竣工期限，其行政處分之單位為內政部，被告前揭函文說明引用行政程序法第101條第1項之規定尚無不妥。另被告因基於考量前揭內政部令發布後涉及本件原告「知」之權利，故以100年5月17日函再次說明該執照之竣工期限，並更正被告100年5月2日函，尚無適用法令不當之處。

（四）又依建築法第53條規定，建築期限之展期係依當事人主動「申請」，並非主管建築機關依職權主動辦理。因原告尚未填具竣工展期申請書及依規定申請系爭建照之竣工展期，依內政部100年5月9日令，並無內政部89、90及97年函令之適用，故僅適用內政部88年函示，被告已於100年5月17日函說明在案，無處分之行為，並無違法之情事。另原告倘注重本件之竣工期限，應於原建築期限內儘速辦理竣工展期，或於文到後即可辦理竣工展期，而非等待被告函文說明系爭建照竣工期限。

（五）再者，依訴願決定書理由四之說明：「．．．查行政主管機關所發布之解釋函令性質為解釋性行政規則，依行政程序法第161條規定有拘束下級機關之效力。次查，除內政部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函釋規定已申請其他涉及建築期限之事項者，建造執照得自動延長建築期限2年外，餘內政部89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及97年12月29日台內營字第0970809938號令皆規定對領得建造執照之建築案，需經申請，方得展延建築期限。．．．嗣內政部100年5月9日台內營字第1000802670號令發布，明定未依上開3函令申請展延建築期限者，直轄市主管建築機關不得據以受理，其原依上開3函令分別得申請展延之2年、3年、2年，亦不得計入建築法第53條第2項所定『得展期之期限』。原處分機關遂以100年5月17日南市工管二字第1000354962號函變更100年5月2日南市工管二字第1000308496號函，就系爭建照之有效竣工期限，自108年3月19日縮短為101年3月19日．．．。」被告100年5月17函已說明本件尚無申請相關竣工展期，又依內政部100年5月9日令規定，無法適用內政部89、90及97年函令之規定，故系爭建照竣工期限縮短為101年3月19日尚無不符之處。

（六）末依訴願決定書理由五之說明：「．．．系爭建照有效竣工期限之核定，．．．（依據法律規定確認是否符合展延建照竣工期限之要件），其本身並非創設權利，．．．」，及依訴願決定書理由六之說明：「．．．展延建築執照期限需依建築法第53條規定提出申請，並依內政部訂頒之『建築期限申請展期作業程序』填寫建築工程竣工展期申報書，而訴願人僅向原處分機關請求核示建築執照之期限，尚不足以表示其已有申請展延之意思，．．．。」又依建築法第53條規定，本件應由原告自行申請竣工展期，無須被告告知，原告函詢之公文亦不足表示申請展延之意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭建照、原告100年4月27日申請書、被告100年5月2日及同年月17日函2份等影本附於本院卷可稽，洵堪認定。被告就其100年5月2日及同年月17日函為對外發生法律效果之行政處分乙節，已不爭執（本院言詞辯論筆錄第3頁），茲兩造所爭執者厥為被告100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年3月19日止，是否適法？原告有無信賴保護原則之適用？爰分述如下：

（一）經查：

1、原告取得之系爭建照，係被告於84年間依承造人之申請而核發，依當時有效施行建築法第53條（65年1月8日修正公布）規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。（第2項）前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」則依前揭規定說明，系爭建照之持有人至多僅能就預定之完工期限申請展期1年，且需分2次提出申請。

2、嗣內政部為因應行政院核頒「振興建築投資業措施」中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限2年乙事，於88年1月20日以（88）台內營字第8872139號函謂：「‧‧行政院87年12月31日台87財字第64421號函准振興建築投資業措施中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其延長建築期限2年，並自88年1月1日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於88年1月1日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且在88年1月1日以前（含本日）仍為有效者，准其自動延長建築期限2年，無須另行申請。」等語，而系爭建照於88年1月1日止仍屬有效建照，依前揭內政部88年函示，毋待承造人申請，即可自動展期竣工期限2年。

3、其後，內政部又因行政院核頒「健全房地產市場措施」中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2年，遂於89年11月18日以台（89）內營字第8984958號函謂：「‧‧（一）行政院89年9月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關對領得建造執照之建築案，准其申請延長建築期限2年，並自90年1月1日起實施乙節，係指建築物（不限其用途）於90年1月1日以前（含本日）領得建造執照（以執照核發日期為準），且至89年12月31日（含本日）仍為有效，即仍在竣工期限內者（含前依行政院87年12月31日台87財字第64421號函准自動延長建築期限2年者），其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2次，每次不得超過6個月外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年。（二）依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用；其適用原則應以利當事人之方式為之。‧‧」等語，查系爭建照至90年1月1日止，仍為有效之建照，揆諸前揭內政部89年函示，承造人如依建築法第53條第2項規定之方式提出申請，得延長建築年限2年（所謂「應以利於當事人之方式為之」，係指不限於申請人是否已依該建築法規定提出展期申請，仍准其於建築法所定展期期限之外，得依該函作為申請附加展期依據，此即有利於當事人可延長建照期限。且該函說明欄第1款既已明示申請展期方式比照建築法第53條第2項之申請程序，當非謂申請程序可任意以解釋便利當事人之方式放寬認定）。

4、再者，內政部復因經濟發展諮詢委員會議共同意見中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限再適度延長一事，於90年11月2日以台（90）內營字第9067067號函謂：「‧‧（一）經濟發展諮詢委員會議共同意見中，有關對領得建造執照或雜項執照之建築案，准其建築期限再適度延長乙節，係指建築物（不限其用途）於90年12月1日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至90年11月30日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，申請展期2次，每次不超過6個月外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限3年。本案自90年12月1日起實施。（二）對於符合行政院89年9月15日台89內字第27211號函核頒健全房地產市場措施中，有關准其申請延長建築期限2年之建築案，於本案實施後，得併同一次申請延長建築期限5年。‧‧」等語，依此對照系爭建照至90年12月1日止仍為有效建照，則依前揭內政部90年函示，承造人如依建築法第53條第2項規定之方式提出申請，得延長建築年限3年，且如尚未依內政部89年函申請延長者，可併同一次申請延長5年。換言之，申請人如欲依內政部90年函示展延建照期限，仍須比照建築法第53條第2項規定之申請程序提出申請，否則承造人不僅無內政部90年函示所准許之3年延展期限，同時也無內政部89年函示所准許之2年延展期限（乃原告逕謂依照內政部90年函示可知，內政部89年函示之延展毋待當事人申請云云，實係對前揭函示文義之錯解）。

5、嗣後，立法者為就建築期限明確規範，且避免申請人反覆申請展期之困擾，於92年6月5日修正建築法第53條第2項規定：「前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」依此，申請程序並未變更，只是簡化申請次數及合併延長展期期間（則立法者既以法律明定建築期限得以展延之次數及期間，且無任何法律授權規定，授權主管機關得以命令等方式任意延長建築期限，依法律規範意旨，建築期限至多僅能延長1年，且除非當事人主動申請，否則建築期限不得以任何理由或方式予以延長。而立法者此時之修法，是否某程度即召示前揭內政部88、89及90年所為准予延長建築年限之函示，本質即欠缺法律之明確授權，而有不應適用之疑義）。

6、雖建築法第53條甫於92年間修正如前所述，惟內政部顯然無視建築法之規範，也無計其有無法律之明確授權，逕自於97年12月29日以台內營字第0970809938號令謂：「有關建築期限之延長，請依下列規定辦理，並自即日生效：一、建築物（不限其用途）於中華民國97年11月25日以前（含本日）領得建造執照或雜項執照（以執照核發日期為準），且至中華民國97年11月25日（含本日）仍為有效（即仍在竣工期限內）者，其建築期限除得依建築法第53條之規定，得申請展期1年，並以1次為限外，准其於依建築法第54條規定開工後，比照建築法第53條第2項有關建築期限展期之申請程序，辦理延長建築期限2年。二、依前開規定延長建築期限2年之申請案，不限於應依建築法第53條第2項規定申請展期後始得適用，亦不限於已依法展期者不得適用，其適用原則應以利當事人之方式為之。」等語，由是觀之，只要系爭建照至97年11月25日止仍屬有效建照，且承造人有比照建築法第53條第2項規定之申請程序提出申請，即可依前揭內政部97年命令獲准延長2年，此外，內政部97年命令其餘內容與前揭內政部89函示內容相同，本院不另贅述。

7、則由前揭建築法規及內政部88、89、90、97年函令制定過程及規範內容說明，尤其是內政部前揭函令，迄至原告於100年4月27日提出申請之際，並未經原制定機關或其他機關廢止適用或宣告無效情事，則身為內政部基層執行單位之被告，原則仍有依前揭法規及函令予以行政之義務。依此，原告於100年4月27日以申請書表明系爭建照資料及開工日期，而「請貴局（即被告）核示該建照有效竣工期限之年月日，以作為本公司（即原告）後續開發之依據。」等語（見本院卷第63頁），即已具體表明請求被告作成確定其特定權利存在與否之行政處分（即確認處分，見學者翁岳生編之行政法（上）三版、第504頁）。然原告或其前手自系爭建照核發後，迄至100年4月27日提出前揭申請時，從未依建築法第53條第2項規定之申請程序（見本院卷第94至96頁）提出任何展期申請一節，復為兩造於本院審理時所自承（見本院101年3月6日言詞辯論筆錄，本院卷第161頁），則依前揭建築法及內政部88、89、90及97年函令意旨，被告理應答覆原告其所持有之系爭建照已於100年3月19日屆期（即系爭建照於85年1月20日申報開工，其竣工期限為13年2個月，理應於98年3月19日屆期，雖原告未曾申請展期，致未能適用建築法第53條第2項之1年期限、內政部89年函示之2年期限、90年函示之3年期限及97年命令之2年期限，但依據內政部88年函示，毋待申請即可自動延長2年，所以系爭建照有效期限可延長至100年3月19日），至原告提出申請時，系爭建照已依建築法第53條第2項規定失其效力。詎被告竟於100年5月2日以南市工管二字第1000308496號函自行詮釋內政部88、89、90及97年函令，乃至建築法第53條第2項規定，均是自動延長建築期限為2、2、3、2及1年，總計共准延長竣工期限為10年，故系爭建照有效之竣工期限至108年3月19日為止云云（見本院卷第64頁），則被告100年5月2日函當屬違法之行政處分。雖被告以100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於竣工期限之認定，並重新認定竣工期限至101年3月19日止（另加計建築法第53條第2項規定之1年期限），並非全然妥適，但基於不利益變更禁止原則，且依被告100年5月17日函示，系爭建照於本院裁判之際業已屆期，亦無令為撤銷前揭處分使其重為處分之必要，故被告100年5月17日函尚屬適法。

8、雖原告主張被告對建商此類申請核示建照有效竣工期限者，均為與被告100年5月2日函答覆相同且一致之法規及內政部函令詮釋，若非內政部突然於100年5月9日以命令廢止內政部88、89、90及97年函令之適用，被告將無以100年5月17日函撤銷被告100年5月2日函之情事。然本件原告提出申請時點發生於內政部100年5月9日命令之前，則本件應有新舊法規比較適用之情況，依中央法規標準法第18條規定，當應適用較有利於原告之舊法規，亦即回復如被告100年5月2日函示內容一般，故被告100年5月17日函示才是違法之行政處分云云。惟查，內政部100年5月9日令係謂：「有關建築期限延長事宜，依下列原則辦理，並停止適用本部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函、89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及廢止本部97年12月29日台內營字第0970809938號令（如附件），自即日生效：

一、符合本部88年1月20日台（88）內營字第8872139號函示得自動延長建築期限2年之建造執照或雜項執照，自88年1月20日迄今，已申報建築工程勘驗、申請使用執照，或申請其他涉及建築期限之事項者，基於信賴保護原則，得自動延長建築期限2年。二、未依本部89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及97年12月29日台內營字第0970809938號令申請展延建築期限者，直轄市、縣（市）主管建築機關不得據以受理，其原依上開3函令分別得申請展延之2年、3年、2年，亦不得計入建築法第53條第2項所定『得展期之期限』。三、已依本部89年11月18日台（89）內營字第8984958號函、90年11月2日台（90）內營字第9067067號函及97年12月29日台內營字第0970809938號令之一或全部申請展延建築期限尚未准駁者，參照中央法規標準法第18條但書之立法精神，仍得就申請事項據上開3函令分別准予展延建築期限2年、3年、2年，申請展延之期限計入建築法第53條第1項所定『得展期之期限』，未申請展延部分不計入。」等語，則該命令意旨亦即將內政部原本無法律授權之88、89、90及97年函令廢止適用，但為保護已有之信賴利益，說明原已提出申請者之前揭函令適用方式。換言之，內政部100年5月9日令之用意，除往後廢止內政部88、89、90、97年函令之適用外，其餘內容無非再次提醒及指導下級機關對於當事人已於100年5月9日提出申請者如何適用前揭內政部函令之具體說明。亦即，縱使內政部未於100年5月9日發布前揭命令，除內政部88年函示無須當事人申請展期外，其餘內政部89、90、97年函令原本即應先有當事人提出展期申請，受理機關始得審酌准其展延建造期限。今原告於100年4月27日向被告提出申請核示建照有效竣工期限時，確實未曾依建築法第53條第2項規定提出展期申請，而內政部89、90、97年函令及建築法第53條第2項規定都明白規範承造人應先提出展期之申請始能獲准建照之展期，姑不論有無內政部100年5月9日函示，都不應當改變原告所有系爭建照之有效竣工期限，是以原告自不能執被告100年5月2日函所為違法詮釋為合法處分，故被告以100年5月17日函撤銷其100年5月2日函示關於系爭建照竣工期限之認定，自屬有據。

（二）次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第8條、第120條第1項、第126條第1項分別定有明文。由此可知，就行政處分得主張信賴利益保護者，需限於合法授益處分之廢止或違法授益處分之撤銷之場合。而所謂授益處分，係指設定或確認一項「權利」或「具有法律上重要性之利益」之行政處分（參見學者陳敏著，行政法總論7版，第337頁），依此，確認處分如符合前揭要件者，亦屬授益處分，乃被告辯以確認處分因不具創設權利性質，故無信賴保護原則之適用云云，尚屬無稽。又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條及第119條分別定有明文。此即信賴利益應予保護之要件，亦即信賴保護之要件有三，一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎；二係信賴表現，即當事人因信賴而展開具體信賴行為，包括運用財產上及其他處理行為，而產生法律上之變動，又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護；三為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。又於提供金錢或可分物給付之情形，信賴表現則是指受益人基於對該違法行政處分的信賴，使用所提供之給付，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係而言，始足證實或表徵其信賴；若僅為單純主觀期待或消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，此參司法院釋字第525號解釋自明。

（三）查原告主張系爭建照於85年申請時，原告之系爭基地之建蔽率為60%，容積率為1400%，可興建22層高大樓，而依現行法令規定，系爭基地之建蔽率仍為60%，但容積率已縮小為200%，僅可興建4層高之公寓住宅。而原告為將系爭土地及所附系爭建照轉售他人，則系爭建照之有效竣工期限為何，當與買賣條件至關重要。今買主係由第三人陳金雀代書介紹，因買主要求確定系爭建照之有效期限，原告與第三人陳金雀乃於100年4月27日共同向被告申請核示建築期限，因被告100年5月2日函核示系爭建照有效期限至108年3月19日，系爭土地及建照之買賣雙方遂於100年5月17日下午約定土地出售價格，並約定於100年5月下旬正式簽定買賣合約書，然原告遽於100年5月18日接獲被告100年5月17日函表示變更系爭建照有效期限至101年3月19日，買方獲得被告此函示後隨即表示不可能依原約購買土地，故雙方買賣合約書之簽定就此作罷，而原告在客觀上及現時建築施工環境之下，無法完成建築竣工，無異宣告系爭建照失效，是以被告100年5月17日函撤銷其100年5月2日函，當然侵害原告購買系爭建照時之合理信賴及原告基於被告100年5月2日函所生之信賴利益，故被告100年5月17日函應予撤銷，以回復被告100年5月2日函之確認處分云云。然查，原告於起訴時即自承其於92年間向第三人鄭黃富美等人購入系爭土地及建照後，因與股東間借名登記糾紛涉訟，直至98年間始登記為原告所有，但因彼此間已無合作基礎，遂有意將系爭土地連同建照出售他人等語（見本院卷第5至6頁），且原告於本院審理時亦陳稱：系爭土地及建照於取得後，除剛開始之開工整地外，從未開始建築行為等語（見本院卷第163頁），顯見原告迄至100年4月27日申請日止，根本未於系爭土地從事任何建築行為，也無意為任何施作，僅意欲以較高容積率之系爭土地含建照轉售取利。然依原告所述買主所預定之買賣條件要求確定系爭建照之有效竣工期限，顯見該項買賣為一附停止條件之買賣契約，而系爭建照是否有效以及該買賣契約是否成就，均在未定之數，否則原告又何須出具申請書請求被告核示該建照之有效竣工日期。而今被告於100年5月17日撤銷被告100年5月2日函文既發生於原告與買主簽約之前，則買賣契約因停止條件未成就而不成立，從而原告或其買主均尚未因該買賣契約作成不能回復或難於回復之財產處置。是以縱認原告確有基於被告100年5月2日函而具備信賴基礎，但因被告隨即於100年5月17日撤銷前揭違法處分，故原告尚難因前揭信賴基礎隨即發生一定之信賴表現（且原告迄至本院言詞辯論終結之際，仍未證明其有何具體信賴表現存在）。再者，原告為一建商，其顯然對建築法及內政部前揭88、89、90、97年函令甚為熟稔，否則以其持有系爭建照明定竣工期限為13年2個月（159個月），焉有於系爭建照理應於98年3月19日即應失效之條件下，還於100年4月27日向被告函詢系爭建照之「有效」竣工日期？然而，除內政部88年函示有陳明是自動延展外，其餘內政部89、90、97年函令，乃至建築法第53條第2項規定，都明白表示須經申請始得延展建照期限，此並不易為識字之人所誤認，姑不論原告或基於對被告向來均為違法處分慣例之認識，但基於前揭建築法及內政部前揭函令規範之說明，實難認原告無行政程序法第119條第3款所列信賴不值得保護之情事。揆諸前揭信賴保護要件之說明，原告已然欠缺信賴保護之2項要件，從而即無信賴保護原則之適用。是原告另主張本件有信賴保護原則之適用，亦於法不合。

五、綜上所述，原告之主張均不可採。被告100年5月17日函撤銷其100年5月2日函關於系爭建照竣工期限之認定，並重新確認竣工期限至101年3月19日止乙節，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分（即被告100年5月17日函），為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭