高雄高等行政法院判決

民國102年1月30日辯論終結

原告

劉錦德

原告

劉偉祥

被告

內政部

代表人

李鴻源 部長

訴訟代理人

秦錚錚

游幸珊

上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國101年8月9日院臺訴字第1010139634號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣改制前高雄縣政府(於民國99年12月25日改制後為高雄市政府)為辦理高雄縣仁武鄉都市計畫文小（一）用地，報經臺灣省政府以77年9月7日77府地四字第155871號函核准徵收原告劉錦德、劉偉祥（原土地所有權人劉錦清之繼承人）等2人原有坐落高雄縣仁武鄉（現為高雄市○○區○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地，原告應有部分各二分之一），並由改制前高雄縣政府於78年3月1日以（78）府地權字第25978號公告徵收，公告期間自78年3月2日起至同年月31日止。嗣原告於100年12月20日以本件有逾徵收計畫使用期限而未使用，且未依核准徵收原定興辦事業使用之情事，依土地法第219條及土地徵收條例第9條規定，具文向高雄市政府申請照原徵收補償價額收回系爭土地，高雄市政府以原告已逾法定聲請期限，報經被告101年3月5日臺內地字第1010108650號函(下稱原處分)否准原告之申請，高雄市政府乃以101年3月8日高市府地徵字第10101651900號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按土地徵收條例第61條之規定，該條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。而土地法第219條第1項固然規定私有土地經徵收後，有徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者；未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。惟都市計畫法第83條亦規定，依該法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。至於不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，前揭都市計畫法第83條並未規定，訴願決定認為仍應適用土地法第219條之規定，是若不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年云云，並引用被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋為據。惟原告對此函釋有爭執，因都市計畫法第83條既明文規定使用期限不受土地法第219條之限制，則被告所為釋示竟認仍應適用土地法第219條之5年期間限制云云，自非可取。

（二）退步言之，縱依前揭被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋所持見解而論，本件所應查明者，即係核准計畫期限究為如何？原處分並未敘明此一事實，而訴願決定雖有謂徵收土地計畫書十三（三）計畫進度載明「自77年9月6日起至89年9月5日止」云云，惟其引述之計畫書內容是否正確？是否完整？原告從未看過該計畫書，亦無從申請准許閱覽，自無從判斷訴願決定所載是否正確，自難昭折服。在訴願所爭執之事實尚未明確而有爭議之情形下，原告自得主張權利受損而提起本件行政訴訟。況且，關於人民之權利、義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文。訴願決定謂聲請期限為5年，無非係以被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋為據，已如前述，然上開行政函釋並非法律，訴願決定逕以非法律之行政函釋作為限制人民權利行使之依據，有違中央法規標準法第5條第2款之規定，自有違法不當。

（三）又原告曾於84年7月12日以陳情書向改制前高雄縣政府等機關請求依土地法第219條之規定，讓原告照原徵收價額收回土地，有該陳情書影本可證，並經改制前高雄縣政府及高雄縣仁武鄉公所函復在案（惟該函避重就輕，僅就系爭土地遭違法使用乙節回答，然而就照價收回土地之請求則視若無睹），並非未為請求，自無原處分及訴願決定所稱逾法定聲請期限之情事可言等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成准許原告劉錦德、劉偉祥照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。

三、被告則以：

（一）本件奉准徵收之土地徵收計畫書內敘明之使用期限，係自77年9月6日起至89年9月5日止，是依土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及都市計畫法第83條規定及被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋，原土地所有權人得聲請照原徵收價額收回其土地之期限，應於89年9月5日起算5年內行使，亦即必須於94年9月5日前行使該項請求權，惟原告遲至100年12月20日始提出，已逾越法定期限，合先敘明。

（二）至系爭土地是否有依徵收計畫使用，前經高雄市政府101年5月9日高市府地徵字第10131234200號函復略以：「三、另查本案用地目前由仁武區公所擔任代管機關，業已闢建後安壘球場及簡易羽球館與籃球場等設施，併予敘明。」等語，復經高雄市政府102年1月16日高市府教小字第10230353300號函表示：「二、查本案為本市仁武區文小（一）學校預定地，預定地內興建物為壘球場、簡易羽球場等，各項工程興建完工日分述如下：（一）壘球場興建完工日期為85年11月18日；（二）簡易羽球場興建完工日期為85年8月29日；（三）籃球場興建完工日期為86年11月17日‧‧‧。三、另依徵收計畫所載，本案徵收原因為增建校舍、教室擴充運動場地所需設施，前述運動設施為學校預定使用，符合徵收計畫使用。」等語。

（三）本件原告申請照原徵收價額收回系爭土地，已逾土地法第219條、都市計畫法第83條及被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋等規定得申請收回之期限，其請求權已因時效而消減，故被告以原處分函復高雄市政府「擬不予發還，同意照辦」，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明於卷，並有臺灣省高雄縣土地登記簿、臺灣省政府77年9月7日77府地四字第155871號函、改制前高雄縣政府78年3月1日（78）府地權字第25978號公告、仁武鄉都市計畫文小（一）用地徵收補償清冊、原告申請書、被告101年3月5日臺內地字第1010108650號函及高雄市政府101年3月8日高市府地徵字第10101651900號函等影本分別附本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告請求照原徵收價額收回系爭被徵收土地，有無理由？經查：

（一）按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」為89年2月2日制定公布之土地徵收條例第61條所明定。次按「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」亦經土地法第219條第1項及都市計畫法第83條分別定有明文。

（二）查都市計畫法第83條與土地法第219條第1項之關係，乃屬特別法與普通法之關係，則於土地徵收條例89年2月2日制定施行後，關於該條例施行前依都市計畫法規定公告徵收土地之聲請收回，應適用都市計畫法第83條規定。都市計畫法第83條規定，徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，原土地所有權人必須於需地機關不依照核准計畫期限使用者，始得照原徵收價額收回其土地，不受土地法第219條規定，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用即請求照原徵收價額收回其土地之限制，就此部分都市計畫法第83條規定，係屬特別法，應優先於土地法第219條第1項規定適用，土地所有權人請求按原徵收價格收回被徵收之土地時，自須以需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理者，始得聲請收回。至於土地所有權人於需地機關未依照其呈經核准之計畫期限辦理，請求按徵收價格收回被徵收之土地，都市計畫法第83條並未有特別規定其請求之期限，而同法第83條第1項僅就使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間併予排除適用，依特別法與普通法關係之法理，特別法未特別規定部分，應依普通法之規定辦理，此即學理上所稱之「普通法之補充性」，自應適用土地法第219條第1項之規定，即收回期間應為5年；其期間之計算，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，應自核准之計畫期限屆滿次日起算。是被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋所稱：「查都市計畫法第83條規定：『依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部71年10月22日臺內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。至不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人收回其土地之期限，該法條未規定，仍適用土地法第219條之規定。準此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該使用期限屆滿之次日起算5年。」等語，符合上開都市計畫法第83條與土地法第219條第1項規定依法理所為之解釋原則，自得予以適用，亦與中央法規標準法第5條第2款之規定無違。是原告主張都市計畫法第83條既明文規定使用期限不受土地法第219條之限制，則被告84年9月26日臺內地字第8488181號函釋竟認收回其徵收土地之期間仍應適用土地法第219條之5年期間限制，實非可取；且上開被告函釋並非法律，訴願決定以上開被告函釋作為限制人民權利行使之依據，有違中央法規標準法第5條第2款規定云云，並不可採。

（三）經查，本件原告雖係於土地徵收條例89年2月2日公布施行後聲請收回系爭土地，惟因系爭土地係於78年3月間即土地徵收條例施行前公告徵收之土地，揆諸上述說明，依前揭土地徵收條例第61條規定，即應適用土地徵收條例施行前之規定即土地法之相關規定辦理，並無土地徵收條例規定之適用。次查，系爭土地其徵收之法令根據為都市計畫法第48條，係為公共設施保留地經依都市計畫法徵收，其興辦事業計畫進度自77年9月6日起至89年9月5日止乙節，此有前高雄縣仁武鄉都市計畫文小（一）徵收土地計畫書附於原處分卷可稽。揆諸上述說明，原告如以不依照核准計畫期限使用為原因，聲請收回土地，必於核准之計畫期限屆滿後5年內為之，即應於89年9月6日起算之5年內(即94年9月5日前)提出申請。再查，本件原告於100年12月20日始向高雄市政府提出聲請，經高雄市政府審查結果，認本件已逾法定聲請收回土地期限，與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，遂以101年2月17日高市府地徵字第1010011656號函報請被告核定，經被告以原處分同意不予發還，高雄市政府即以101年3月8日高市府地徵字第10101651900號函復原告等情，亦有原告申請書、被告原處分及高雄市政府101年2月17日高市府地徵字第1010011656號函、同年3月8日高市府地徵字第10101651900號函影本等資料分別附本院卷及原處分卷可憑。是原告本件以需地機關未依徵收計畫使用為由，聲請收回被徵收之土地，顯已逾5年之期限，核與土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第2項之規定不符。況查，依前揭徵收土地計畫書所載，本件徵收土地之原因為增建校舍、教室擴充運動場地必需，而本件用地業已闢建後安村壘球場、簡易羽球館與籃球場等設施，其興建完工日期分別為85年11月18日、85年8月29日及86年11月17日，目前並由高雄市仁武區公所擔任代管機關屬實，復有高雄市政府101年5月9日高市府地徵字第10131234200號函、102年1月26日高市府教小字第10230353300號函及改制前高雄縣仁武鄉公所驗收報告表等影本分別附本院卷及訴願卷可參。足見系爭土地確有於計畫期限內，依照核准計畫實行使用之事實，亦不發生原土地所有權人得聲請請照原徵收價格收回其土地之問題。從而，被告以原處分同意不予發還系爭土地，核與上開法律之規定，並無不合。

（四）另原告主張：渠等曾於84年7月21日以陳請書向改制前高雄縣政府等機關請求依土地法第219條之規定，讓渠等照原徵收價額收回系爭土地，並非未為請求，亦經改制前高雄縣政府及高雄縣仁武鄉公所函復在案，自無原處分及訴願決定所稱逾法定申請期限之情事可言云云。惟查，如上所述，本件徵收土地計畫書載明興辦事業計畫進度自77年9月6日起至89年9月5日止，原告雖於84年7月21日以陳情書聲請收回系爭土地，惟其時仍在需用土地人呈經核准之計畫期限內，揆諸前揭說明，渠等尚不得聲請照原徵收價額收回系爭土地。是原告上開所述縱然屬實，仍無從為原告有利之認定。

五、綜上所述，被告以原告請求收回被徵收之系爭土地，已逾都市計畫法第83條及土地法第219條規定得聲請收回之期限，而以原處分同意不予發還，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求被告應作成准許原告照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭