高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)102年度訴字第440號

• 裁判案由: 補助費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 04 月 08 日

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第440號民國103年3月25日辯論終結原 告　慶順國際股份有限公司
代　表　人　葉基祥
訴訟代理人　蕭慶鈴　律師
被 告　屏東縣林邊鄉公所
代　表　人　鄭信政　鄉長
訴訟代理人　邱健銘
葉純議
上列當事人間補助費事件，原告不服屏東縣政府中華民國102年9月20日102年屏府訴字第37號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣內政部為鼓勵臺灣積水地區民眾於建築物出入口設置防水閘門（板），以減少因颱風、豪雨造成積水進入建築物致居民生命財產遭受損失，乃訂定「積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）補助作業規範」（下稱補助作業規範，適用期限至民國98年12月31日止）。屏東縣林邊鄉（下稱林邊鄉）居民鄭朝輝、劉秋芬、林俊銘、林天佑、林劉玉品、黃慶隆、鄭美霞、劉哲瑋、曹晉誠、洪廖秋蘭等11戶（其中林天佑有2戶，下稱鄭朝輝等11戶），因98年8月8日莫拉克颱風造
成該鄉部分地區淹水，為防範颱風、豪雨造成積水進入建築物致生命財產遭受損失，遂於98年9月間依補助作業規範之
相關規定，向被告申請設置防水閘門補助，並經被告審查准允補助，其等即將該防水閘門設置工程交由原告承攬施作，復授權原告以實際施作防水閘門金額，覈實向被告請領支付之。原告俟於完成該防水閘門設置工程後，即依鄭朝輝等11戶申請人之授權委託，而於99年2月8月向被告請領補助款共計新臺幣（下同）1,855,956元（下稱系爭補助款）。惟系
爭補助款申請案件，嗣經審計部臺灣省屏東縣審計室（下稱審計室）辦理抽查內政部補助「積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）計畫」」，認本件施作防水閘門工程材質為帆布，核與以鋁合金材質價格申報補助不符，有浮報情事，遂以101年2月20日審屏縣二字第1010000347號函請被告查明追繳。被告旋於102年2月26日就嘉義大學所出具有關原告產品之「簡易擋水牆水密性報告單」函詢嘉義大學，經嘉義大學以102年3月12日嘉大土字第1020020965號函稱該試驗報告僅適用於靜水壓狀態下，被告即於102年3月22日函請原告補正防水閘門價格、防擋水功能佐證資料，惟因原告迄未提出成本分析、設計圖說等佐證資料，故經被告審認本件補助申請案有違反補助作業規範第9點第6款規定之情形，應向原告撤銷原授益處分並追繳系爭補助款，乃以102年6月28日林鄉工字第10230629200號函知原告撤銷原授益處分，並命原告限
期繳還系爭補助款（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張︰
㈠本件係內政部頒布補助作業規範後，原告知有此法令，經向林邊鄉鄉民宣導後，有林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶想要設置防水閘門，原告便代該11戶鄉民將原告公司資料、防水閘門之相關資料、材質、尺寸等送請被告審核，經被告核准後，原告才為該11戶鄉民施工，俟完工後，被告及內政部營建署（下稱營建署）均有依法驗收、查驗無誤後，始發放系爭補助款。故本件係林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶因受淹水之災，而依內政部頒布之補助作業規範向被告申請補助，只是手續委由原告辦理而已，被告補助之對象顯然係林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶，並非原告，則被告對原告為撤銷原授益處分之行政處分，似非妥適。且被告所為原來撥發補助款之行政處分沒有任何違法之情形存在，其現舉補助作業規範第9點第6款第3
目及行政程序法第119條第2款之規定，認為本件「經檢視查驗不合格，且未依指定改善日期辦理完成」、「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」，欲撤銷原授益處分，然而當初被告要撥發補助款時，早已查驗合格完訖，且原告亦無任何「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述」之情形存在，現被告竟在接獲審計室公文後，違法撤銷原授益處分，顯然與法不合，亦與行政程序法第8條之信賴保護原則有違。
㈡營建署98年9月21日營署水字第0982918845號函釋：「本署
辦理『積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）補助作業』所訂定之規範補助標準，係以不鏽鋼材質標準核算訂定補助金額上限，請各機關單位宣導民眾依所選設置防水閘門材質依實際施作金額核實申報補助費用；亦籲請廠商勿藉機哄抬災區設置防水閘門價格，聯合違反公平交易法。」係營建署依行政程序法第159條為規範機關內部秩序及運作，所為非
直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，且係上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，對外根本不生效力。被告舉該函釋為由，撤銷原授益處分，顯與法有違。退步言之，縱該函釋有對外之效力，可拘束一般民眾，該函釋內容所指「以不鏽鋼材質標準核算訂定補助金額上限」，亦僅是參考之標準而已，並非一定要遵照不鏽鋼材質製作才可，被告對於補助與否，仍有裁量權限，原授益處分根本沒有違法。被告於接獲審計室所發指摘被告原授益處分有所不當公文後，本應深切自省其處理本件流程是否或有疏失，檢討是否日後要改變流程，而非不顧原告對被告原授益處分之信賴，率爾撤銷原授益處分。縱被告認補助費用過高，應自行核認伊認為適當之金額補助民眾，而非全部撤銷原授益處分，被告作法顯然與法有違。
㈢原授益處分根本未違法，依法不得撤銷。退步言之，縱該授益處分有違法之處，被告亦未說明伊撤銷原授益處分後，為何未依司法院釋字第525號解釋意旨：「信賴保護原則攸關
憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢
止或變更亦有其適用。」及行政程序法第120條：「授予利
益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」之規定，補償原告。蓋民眾係因政府同意補助，才會向原告購買有專利之防水閘門，被告無故撤銷補助，又未補償原告，實令原告欲哭無淚，且如此一來，原告仍需向民眾追討設置防水閘門之款項，徒增爭議，被告之原處分顯然與法有違，應予撤銷。另關於原告施作之防水閘門之擋水功能效能如何，原告亦同意由兩造指定公正機關鑑定以明之等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年6月28日林鄉工字第10230629200號函）均撤銷。
三、被告則以︰
㈠審計室101年1月19日審屏縣二字第1010000184號函指出抽查被告辦理補助案件中，認定其中申請人林天佑（施作地址：林邊鄉○○村○○路○○○號）以帆布材質施作2座防水閘門，
擋水強度有疑慮，且核算以補助上限之85折核撥（與鋁合金相同折數），顯不相當；又審計室101年2月20日審屏縣二字第1010000347號函指被告應負查驗之責，該件實際施作材質為帆布，以鋁合金材質價格申報補助，核有浮報補助情事，應查明追繳；又屏東縣政府102年2月7日屏政查字第10201291400號函亦請被告計算帆布材質防水閘門核銷價格是否相當，並說明帆布材質防水閘門之效用是否與不銹鋼防水閘門防、擋水功能相當。被告依前述審計室與屏東縣政府函指示，即先以102年3月22日林鄉工字第10230290700號函請原告補
正價格及防擋水功能佐證資料，惟原告並未補正，被告爰再以102年5月3日林鄉工字第10230444800號函知原告，因其未補正價格及防擋水功能佐證資料，致無從證明帆布材質防水閘門之價格是否符合市場行情，及是否具有實際防、擋水功能，被告將依法撤銷原授益處分，並附記其得依行政程序法第102條規定，於接獲通知之次日起20日內，以書面向被告
提出陳述意見書。嗣後原告雖於102年6月19日提出陳述意見書，惟已逾被告102年5月3日林鄉工字第10230444800號函所定期限，且仍未補正價格及防擋水功能佐證資料，故被告以原處分之函文通知原告撤銷原授益處分，並請其於接獲通知之次日起30日內，將前已領取之系爭補助款繳還被告，如逾期未如數繳還，將依法移送行政執行，並附記其得依法於接獲通知之次日起30日內向屏東縣政府提起訴願。
㈡本件因帆布材質防水閘門之價格，是否符合市場行情，及是否具有實際防、擋水功能，依客觀標準認定有疑問，故被告方要求原告須補正價格及防擋水功能佐證資料，以作為審查核准之依據，如原告不予補正，即有補助作業規範第9點第6款所定：「經審核同意補助者，有下列情形之一者，應放棄經費補助：…3.經檢視查驗不合格，且未依指定改善日期辦理完成。」之情形。又本件帆布材質防水閘門之價格是否符合市場行情且無浮報價款，及是否具有實際防、擋水功能，係被告是否核准補助之重要事項，不容有絲毫含糊，原告向被告請領補助款，自有責任證明該等事項，如拒絕或不能提供相關資料佐證，被告即不應准許，否則相關人員即有失職或瀆職、圖利之嫌。惟原告訴願書僅空言：「本公司所使用之施工法其防水結構是為發明專利，材料亦為專屬使用。如只單以鋁合金材質之商品比價，則為不對等之評價，…研發期間本公司所投入的資金、心力實屬龐大，亦取得多項專利…。」等語，並未依業界通常之慣例提出設計圖說、成本分析（例如各零組件項目之功能、規格、材質、廠牌、數量計算、價格是否符合市場行情等之說明及佐證資料）等資料，依行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束。」第40條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」及第119條第2款：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰…二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」之規定，審計室、屏東縣政府及被告均無法接受原告所報價格為合理價格，其理甚明。
㈢再原告僅提出專利證書影本1紙，然該紙專利證書並無記載
任何與帆布材質防水閘門具有實際防、擋水功能之有關事項，僅憑該紙專利證書實無從證明帆布材質防水閘門具有實際防、擋水功能。又原告提出嘉義大學出具之「簡易擋水牆水密性報告單」，經被告函詢後，該校以102年3月12日嘉大土字第1020020965號函回覆指出：「…係由試驗人員針對帆布樣品所作之試驗，且該試驗僅適用於靜水壓狀態下（亦即非動態水壓）；廠商對該帆布材料實際運用狀況非屬本試驗範圍，故貴公所來函請本校提供帆布材質水閘門與不銹鋼水閘門防、擋水功能比較乙案，歉難辦理。」故嘉義大學僅針對帆布本身作試驗，至於門柱、固定設備、整體水密性、抗水波性能等項，則無作試驗，是原告之帆布材質水閘門是否具有實際防、擋水功能，顯然尚有疑義。本件原告實質上係為向被告申請補助之受益人，故主張有利於己事實之當事人為原告，原告就其事實有舉證之責任。雖補助作業規範「並無規範水密性及抗土水壓力之規定，其數據亦無標準規定」，然人民向被告請求補助，本當依照政府法規規定提供相關證明文件。以本件而言，防水閘門須具有實際防、擋水功能係最基本要求，原告本當提供帆布材質防水閘門價格及帆布材質水閘門已達到具有實際防、擋水功能之基本要求之證明文件，非僅以不具證據力之資料含混充數。今原告不能提供證明文件，反要被告自行查證，即與邏輯及法令不合。又原告對本件帆布材質防水閘門之價格是否符合市場行情，且無浮報價款，及是否具有實際防、擋水功能，自102年3月起被告函詢、撤銷原授益處分、訴願駁回迄今，原告仍拒絕或不能提供相關資料佐證，顯有「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述」之情形，故依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。
㈣由於林邊、佳冬2鄉設置防水閘門係政府全額補助，申請人
無須負擔任何費用，據瞭解各家防水閘門廠商於98年8月8日莫拉克颱風過後，即派員於該2鄉，逐戶推銷防水閘門，包
攬一切向政府機關之申請、檢驗、請領款事宜，如果檢驗或請領款有問題，則由廠商自行負責，不會向申請人索賠，原告亦不例外。原告承作本件11戶之防水閘門，補助款金額之計算及請領均由原告自行負責辦理，根本不會詢問申請人之意見，遑論向申請人收取工程款，申請人亦不知道原告向被告申領之補助款數額，原告稱可向買方直接收取工程款，並非事實，有違誠信原則，且補助款全部匯入原告帳戶，故原告為實際獲利之人。又原告指稱林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶想要設置防水閘門，原告便代該11戶鄉民將原告公司資料、防水閘門之相關資料、材質、尺寸等送請被告審核，及原告在施工前，早已提出相關資料供被告審核，被告審核無誤後，原告才去施工等節，與事實不符。原告所指防水閘門相關資料，從未提出於被告，且僅為1張廣告傳單，根本沒有列出
構造、材質、尺寸、價格等資訊，又申請人提出申請時，被告僅審查申請人之身分資格，完全與施工廠商無涉，是被告根本未在施工前收過原告任何資料。
㈤政府審計制度是財務行政之一環，其意義是指政府於行政機關以外，特設獨立審計機關，根據國家預算法、審計法及有關法令，運用科學方法，對政府財政收支活動及其會計紀錄、憑證、報表為一部或全部的審核，查明有無錯誤，及不忠、不法、不經濟之情事，以考核其施政成果，並提供積極性的改進意見（雲五社會科學大辭典，第7冊，60年，104頁）。本件雖為重大突發之天然災害（88風災）之財物採購，其採購、查驗、核銷等程序，不需嚴格依循政府採購法等程序行之，然仍應符營建署98年9月21日營署水字第0982918845
號函釋之「依所選設置防水閘門材質依實際施作金額核實申報補助費用」之義務，即被告因98年未確實查驗而核發全額補助款之授益處分，經審計室101年2月20日審屏縣二字第1010000347號函審核通知為實際施設材質與補助金額顯不相當，有浮報情形，由被告重新查驗並請原告提出設計圖說及成本分析等資料以茲佐證，原告承認本件防水閘門材質確為帆布，惟除其所檢附之專利證書、簡易擋水牆水密性報告單及財團法人紡織產業綜合研究所試驗報告外，另無其他相關證據資料可供調查核認與一般市場鋁合金材質同一功能與價格，則該授益處分既屬查驗、核銷不實之不合法處分，應為撤銷，並依行政程序法第127條第1項規定，授予利益之行政處分，其內容係提供一次性或連續性之金錢之給付者，經撤銷而有溯及既往失效情形，受益人應返還因該處分所受領之給付。故被告依補助作業規範第9點第6款規定，撤銷原授益處分並追繳已核發之系爭補助款之認定，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有98年屏東縣林邊鄉積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）實際施作－受委託請領補助明細表、申請表、設置防水閘門完工委託書、施工照片、統一發票、被告支出粘貼憑證用紙、原告領款收據、支出傳票（本院外放卷第1-42頁）、審計室101年2月20日審屏縣二字第1010000347號函（本院卷第52頁）、嘉義大學102年3月12日嘉大土字第1020020965號函（本院卷第73頁）、被告102年3月22日林鄉工字第10230290700號函（本院卷第55-56頁）、102年5月3日林鄉工字第10230444800號函（本院卷第57-58頁）、102年6月28日林鄉工字
第10230629200號函（本院卷第20頁）及屏東縣政府102年9
月20日102年屏府訴字第37號訴願決定書（本院卷第15-19頁）等附卷可稽，洵堪認定。
五、本件兩造之爭點為：被告是否得對原告作成撤銷原授益處分並命原告限期返還系爭補助款之原處分？原處分是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號
解釋理由書闡釋在案。準此，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，而給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有其整體性考量之自由形成空間。是以，內政部為鼓勵臺灣積水地區民眾於建築物出入口設置防水閘門（板），以減少因颱風、豪雨造成積水進入建築物致居民生命財產遭受損失，於審酌政府財力負擔及整體公益衡平原則，而依職權訂定補助作業規範，核其性質應屬政策性之補助措施，且其給予臺灣積水地區居民之行政補助所受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，是應屬得由主管機關本其法定職權訂頒之職權命令，就該行政補助適用之對象與範圍，為必要及限定性之資源分配，尚無以法律或法律授權之命令為依據之必要。從而，內政部依職權制定之補助作業規範，本院自得予以援用，先予敘明。
㈡次按行為時補助作業規範第3點：「辦理方式：㈠由本部委
託直轄市、縣（市）政府辦理。㈡直轄市、各縣（市）政府向本部申請補助經費。㈢直轄市、各縣（市）政府委請轄內區（鄉、鎮、市）公所辦理。㈣直轄市、縣（市）政府或區（鄉、鎮、市）公所接受易積水地區民眾申請後依本作業規範辦理。」第4點：「經費編列及來源：㈠依據直轄市及縣
（市）政府提報之第一階段經費需求為15億元（全國設置防水閘門（板）需求戶數統計表如附件1）。㈡由『98年振興
經濟擴大公共建設特別預算雨水下水道－獎補助費之其他補助及捐助』支應。」第5點：「補助對象及條件如下：㈠臺
灣地區民眾曾經依據經濟部發布『水災公用氣體與油料管線輸電線路災害救助種類及標準』第6條第1項第5款領取補助
者。㈡臺灣地區民眾曾經淹水地區，並經直轄市、縣（市）政府或區（鄉、鎮、市）公所認定者。」第6點：「補助標
準：設置防水閘門（板）高度以90公分以上且補助以實際支用數百分之50為原則（不包含後續維護費用），補助額度依下列各款規定計算，第4款至第7款所定補助額度，依其設置寬度按比例增減計算：…。部分地區如因地域個案不同，以不淹水為前提，得調整設置防水閘門（板）高度，設置高度以60公分以上為原則，補助以實際支用數百分之50為原則，設置防水閘門（板）高度於60公分以上，未達90公分者，依90公分補助標準之比例遞減計價。莫拉克颱風重創屏東縣林邊、佳冬及高雄縣旗山地區，為減輕未來屏東縣林邊、佳冬及高雄縣旗山地區淹水風險，全額補助屏東縣林邊、佳冬鄉及高雄縣旗山鎮民眾設置防水閘門（板），補助額度依下列各款規定計算，防水閘門（板）高度超過90公分者，以90公分為基準按比例遞增計算，第4款至第7款所定補助額度，依其設置寬度按比例增減計算：…。」第7點：「申請程序及
應備文件：符合本規範規定得申請補助費者，於施工前，由建築物所有權人或依公寓大廈管理條例報備有案之住戶管理委員會或取得2分之1以上區分所有權人同意書，檢具申請表格（如附件2）向建築物所在直轄市、縣（市）之區（鄉、
鎮、市）公所申請補助，其作業流程（如附件3）。」第8點：「審查標準及作業程序：直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所在收受申請補助，派員現勘確認符合補助對象後，立即造冊送直轄市、縣（市）政府彙整後，再送本部（營建署）申請補助。」第9點：「經費請撥及核銷程序：㈠直
轄市、縣（市）政府申請補助報本部（營建署）核准後，於文到15日內檢齊造冊補助數量、金額及領款收據報本部（營建署）請領補助款。㈡申請者應於設置防水閘門（板）完成後30日內檢齊收據（或發票）等憑證及施工前後之照片，向建築物所在直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所申請查驗，逾期不予補助。但有特殊情況報區（鄉、鎮、市）公所同意展期者，不在此限；並以展延1次為限。㈢直轄市、
縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所應於竣工查驗合格日起30日內支付補助費，如有節餘應於案件結案30日內繳回節餘款。㈣有關各項支出原始憑證，本部（營建署）將依審計法施行細則第25條規定函報審計機關同意存放直轄市、縣（市）政府採就地審計方式辦理。有關各項驗收相關文件請直轄市、縣（市）政府妥慎保管，俾供查核審計。㈤設置防水閘門補助經費，應由申請人請領，或由申請人於安裝查驗合格後，以書面同意承攬廠商以實際施作防水閘門金額，覈實向直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所請領支付其設置防水閘門經費。㈥經審核同意補助者，有下列情形之一者，應放棄經費補助：1.經查為重複申請補助。2.與核定內容不符。3.經檢視查驗不合格，且未依指定改善日期辦理完成。㈦如補助直轄市、縣（市）政府設置防水閘門（板）經費不足，且淹水地區確實有再設置防水閘門（板）需求者，由本部統籌運用節餘款再行補助設置，並應於98年度內完成。」之規定可知，得依上揭補助作業規範向被告申請設置防水閘門補助之申請人係林邊鄉民眾，而有關設置防水閘門補助款之受領，則允由申請人本人自行請領，或由申請人以書面同意施作之承攬廠商覈實向被告請領支付之。準此而言，被告依補助作業規範作成核准補助之授予利益之行政處分，其處分相對人自係指依法申請設置防水閘門補助之林邊鄉民眾，而非為該林邊鄉民眾（申請人）施作防水閘門之承攬廠商甚明。又申請人雖得以書面同意由承攬廠商覈實向被告請領支付設置防水閘門之補助，惟考其制度設計之目的，無非係為付款方便而為縮短給付流程之便利措施，是此項縮短給付之規定，亦無礙於申請補助之林邊鄉民眾始為授益處分之相對人之認定。因此，被告以授益行政處分設定形成其與申請人間之行政補助法律關係，嗣後若經發現該核准補助案件有補助作業規範第9點第6款規定之情形，自應向申請設置防水閘門補助之申請人撤銷該違法之授益行政處分，而非向代申請人請領補助款之承攬廠商。此外，揆諸上揭補助作業規範之規定，亦未授與被告得以代申請人請領補助款之承攬廠商為處分對象，而逕予撤銷原授益處分並命其返還補助款之權限。則被告欲撤銷原授益處分並請求受益人返還補助款者，自應依法向獲准核給設置防水閘門補助之申請人為之，始為正辦。
㈢經查，訴外人即林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶申請人，因莫拉克颱風造成該鄉部分地區淹水，乃依補助作業規範之規定，向被告申請設置防水閘門補助，經被告審查符合補助資格，鄭朝輝等11戶即將防水閘門設置工程交由原告承攬施作，並出具委託書，委託原告以實際施作防水閘門金額，覈實向被告請領支付其設置防水閘門金額，原告嗣並依此委託而向被告請領系爭補助款等情，為兩造所不爭執，且有訴外人鄭朝輝等11戶申請表、設置防水閘門完工委託書及原告領款收據在卷可證，足認本件被告作成核准設置防水閘門補助之原授益處分之對象，顯係林邊鄉鄉民鄭朝輝等11戶之申請人，而非原告。縱原告依補助作業規範第9點第5款之規定，曾經由設置防水閘門申請人之同意，代該申請人向被告請領支付補助款，惟原告此舉僅發生基於申請人之委託而受領系爭補助款之法律效果，並不會因此而使承攬廠商之原告變成被告所為原授益處分之對象。
㈣又查，所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法
第3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件參諸被告對原告作成之原處分，其內容略以：「受文者：慶順國際股份有限公司。主旨：有關貴公司申領『積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）計畫』補助款計11件1,855,956元乙案，茲通知撤銷原授益處分，…。
說明：…四、貴公司前向本所申領『積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）計畫』補助款計11件1,855,956元（明細
表如附件），因未依本所102年4月12日林鄉工字第10230348600號函要求補正價格及防擋水功能佐證資料，致無從證明
帆布材質防水閘門之價格是否符合市場行情，及是否具有實際防、擋水功能，故本所102年5月3日林鄉工字第10230444800號函通知將依法撤銷原授益處分，並請貴公司依行政程序法第102條規定，於接獲通知之次日起20日內，以書面向本
所提出陳述意見書（應為事實上及法律上陳述），如不於前述期間內提出陳述意見書時，視為放棄陳述之機會，…。六、因貴公司逾20日未提出意見書，且迄未補正價格及防擋水功能佐證資，復依前述法令規定，本所茲決定依法撤銷原授益處分，並請貴公司於接獲本文通知之次日起30日內，將前已領取之補助款計11件1,855,956元繳還本所，如逾期未如
數繳還，將依法移送行政執行。七、貴公司對於本函之行政處分，認為違法或不當，致損害貴公司之權利或利益者，得依法於接獲本函之次日起30日內向屏東縣政府提起訴願。」等語（本院卷第20-21頁），並衡酌被告於本院審理時所為
之陳述：「（依補助作業規範，有公法上請求權之請求權人是誰？）申請人是民眾，只是委託承攬廠商代為請領。」、「（被告核准補助對象是否為補助作業規範第5條所規範之
人民？）是的。」「（若補助對象為人民，被告核准補助之後，事後發現不符合補助條件，被告要撤銷處分之相對人為誰？）本案當初是委託原告，故是向原告撤銷。」、「（人民與政府機關為公法上關係，人民與承攬廠商為私法上承攬契約關係，人民本應依承攬契約給付報酬給承攬廠商，因政府核准補助款，縮短給付由政府直接將補助款撥給廠商，但政府與廠商間有何法律關係？或被告是依補助款對象人民指示，將人民基於私法契約應付給廠商的工程款，由機關來支付，機關與廠商間並無公法關係存在？）當初適逢莫拉克災後期間，本案較為匆促，那時是民眾向公所申請，那時是原告向民眾表示可以代為處理所有事項，包含請款與施作。」、「（公法上關係在機關與請領人民之間，若被告認為不符合補助條件，被告應訴請返還的對象為誰？）訴請返還對象是代民眾處理的承攬商。」、「（法律依據為何？）內政部98年2月3日積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）補助作業規範第9點第6款第3目。」、「（該規定係符合該款規定
情形應放棄補助不得請領，但並未規定機關可向承攬廠商請求返還補助款，被告有何意見？）依作業規範第9點第6款第2目規定『經審核同意補助者，有下列情形之一者，應放棄
經費補助：2.與核定內容不符。』而營建署98年函釋規定本案以鋁合金為補助上限，但廠商是以帆布材質為施作，與核定內容不符。」、「（若被告主張人民始有補助款請求權，則授益處分之相對人為人民，被告未向人民撤銷，而是向非公法關係之第三人即承作廠商撤銷補助款授益處分之法律依據為何？）行政程序法第40條及第119條第2款規定。」、「（102年6月28日函是處分性質或觀念通知性質？）5月3日已經有通知，故6月28日函是行政處分性質。」、「（被告依
補助作業規範第9點第6款規定，認為本件屬不得補助之情形？）是的。」、「（本件請領補助款之申請人共有11戶，有無對此11位申請人為撤銷補助之行政處分？）沒有。」、「（被告直接以102年6月28日函通知廠商要將補助款繳回？）是的。」、「（被告若認為人民請領補助款並不符合規定，當初補助款的給付應該撤銷，是否考慮對人民為撤銷之行政處分？）沒有。」、「（理由為何？）當初他們向被告請款時，有製作『受委託請領補助明細表』，編製人是原告，並檢附相關發票、申請書及相片向公所請領，故被告是直接向廠商為追繳。」等語（本院卷第125-128頁），足見被告對
於本件設置防水閘門補助案件之爭議，確有以原告為原處分之對象，並基於被告單方公權力之作用，而對原告作成撤銷原授益處分並命其返還補助款之高權行政行為。是依據原處分函文之內容，既已對原告直接發生法律上之規制效果，核其性質應屬行政處分，則原告依行政訴訟法第4條第1項之規定提起撤銷訴訟，以保障其權益，自屬有據。至於被告基於公權力作用，以原處分函文向原告表示作成撤銷原授益處分並命其限期返還補助款之決定，是否適法，應屬撤銷訴訟有無理由之問題，則不待言。
㈤是綜上以觀，本件原告之所以得直接受領系爭補助款，顯係基於其與鄭朝輝等11戶申請人之私法上承攬契約關係，以及鄭朝輝等11戶申請人出具之委託書，授權原告以「受委託請領施作廠商之地位」逕向被告覈實請領支付系爭補助款，則行政補助法律關係，自係存在於被告與訴外人鄭朝輝等11戶申請人之間，而被告僅係依補助受益人之指示，將系爭補助款支付予原告。故本件核准系爭補助款之申請案件，當不因簡化付款、縮短給付之行政流程，而使原告成為行政補助法律關係之受益當事人。被告雖援引補助作業規範第9點第6款、行政程序法第36條、第40條、第119條第2款、第127條、
審計法第21條、第78條等規定，作為原處分之法令依據，惟細繹前揭規定，或係撤銷補助事由、行政機關依職權調查證據及事實、信賴保護原則、受益人不當得利返還義務之規範，或係審計機關對政府財務事項之稽核監督之規定，均非授權被告得逕向承攬廠商之原告作成撤銷原授益處分並命其返還系爭補助款之法令依據。因之，鑑於原告與被告間實際上僅存在受領清償之事實行為，且二者受領清償之原因關係並不相同，是以被告核准補助申請之授益處分如有違法情事，則其依法自應向該行政補助處分之相對人撤銷授益處分，再依公法上不當得利之法律關係，請求受益人返還系爭補助款，尚難逕對非行政補助法律關係之第三人撤銷原授益處分並命其返還不當得利。從而，被告以承作設置防水閘門工程之原告，作為撤銷補助授益處分之對象，並命其限期返還系爭補助款之原處分，於法即有未合，應予撤銷。
六、綜上所述，原告之主張，要非無據。被告作成之原處分，難謂適法，而訴願決定遞予維持，亦有未合。則原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　4　　月　　8　　 日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官　林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　4　　 月　　8　　 日
書記官 陳 嬿 如