高雄高等行政法院判決

民國102年5月29日辯論終結

原告

李騏宇 (兼李黃冊、凃雅芬、李慧芬、李季芳、李恒宜、李妙容、李怡孜之被選定人)

被告

屏東縣政府

代表人

曹啟鴻 縣長

訴訟代理人

尤清靜

上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國101年12月24日台內訴字第1010363994號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、關於程序方面：按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項定有明文。查，本件李黃冊、凃雅芬、李慧芬、李季芳、李恒宜、李妙容、李怡孜、李騏宇等人，主張渠等所有坐落屏東縣新園鄉興厝段(下稱興厝段)560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、451、451-1、606、607、560、560-1、560-2、458、463、559、380、446地號等20筆土地，原為農業用地，嗣雖經變更為非農業用地，惟符合農業發展條例第38條之1規定所稱得不課徵土地增值稅、免徵遺產稅或課徵田賦之要件，而得向稅捐稽徵機關申請退還遺產稅、土地增值稅、地價稅及申請不課徵土地增值稅，故渠等就本件訴訟具有共同利益，而共同選定李騏宇為當事人，其他當事人脫離訴訟，合於前揭規定，應予准許。

二、事實概要︰緣原告於民國98年12月18日以申請函向被告陳明坐落興厝段516、459、462、456、452、449、555、563、381、560、560-1、560-2、560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、451、451-1、606、607、608、609、458、463、559、380、446、461、453、454及455地號等35筆土地遭稅捐機關不當課徵遺產稅、土地增值稅及地價稅，請求開立上開35筆土地從來都作農業使用之農業用地證明，作為稅捐機關退稅依據。經被告以99年2月3日屏府建都住字第0990031839號函復原告：「主旨：臺端申請核發開立『從來都作農業使用之農業用地證明』辦理退稅案．．．二、本府各單位均查無可開立『從來都作農業使用之農業用地證明』之規定及前例。而興厝段609地號土地屬都市計畫農業區，本府農業處前已依規定核發農業用地作農業使用證明予臺端。」原告不服，提起訴願，經內政部99年6月22日台內訴字第0990082751號訴願決定撤銷被告上開處分，命另為適法之處分。嗣被告以99年8月2日屏府建都住字第0990187081號函復原告：「．．．二、查臺端申請之35筆土地皆屬新園鄉烏龍地區都市計畫範圍內之土地，除興厝段608、609地號等2筆土地位於農業區，其餘土地分別位於住宅區(興厝段560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、451、451-1、606、607、560、560-1、560-2、458、463、559、380、446地號(下稱系爭20筆土地)、道路用地(興厝段516、459、462、456、452、449、555、563、381、461、453、454地號)及兒㈠用地(興厝段455地號)，首予敘明。三、依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條規定略以：『本辦法所稱農業用地之範圍如下：．．．四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。．．．』，臺端申請之35筆土地，除興厝段608、609地號等2筆土地外，其餘皆非屬上開規定之適用範疇。四、臺端如欲申請興厝段608、609地號等2筆土地之農業用地作農業使用證明書，請依規定向新園鄉公所申請辦理。．．．」原告不服，循序提起行政訴訟，經原告於本院100年度訴字第304號審理時減縮聲明為請求被告作成核發興厝段608、609地號土地農業用地作農業使用證明書，並就系爭20筆土地作成核發農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書之處分。嗣該案審理結果判決：「主文：訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國98年12月18日核發農業用地作農業使用之申請，應依本院之法律見解另為適法之處分。原告其餘之訴駁回。」原告復以101年5月25日申請函向被告申請就系爭20筆土地作成認定符合農業發展條例第38條之1規定之證明。經被告所屬農業處就系爭20筆土地審查結果，除興厝段458、463、559地號等3筆土地外，其餘17筆土地即興厝段380、446、450、451、451-1、457-5、457-6、457-7、457-8、560、560-1、560-2、560-3、560-9、560-10、606、607地號乃原屬農業用地嗣經依法律變更為住宅區而現況作農業使用之土地，被告遂於101年7月24日就上開17筆土地核發加註「上開土地是否符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定，由都市計畫主管機關審認。」字樣之「屏東縣農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」給原告李騏宇(至興厝段458、463、559地號等3筆土地部分則予以駁回，原告另行對之提起行政救濟)。此外，被告並以101年6月5日屏府城都字第1010144546號函(下稱原處分)復原告李騏宇，略以：系爭20筆土地均位於新園鄉烏龍地區都市計畫住宅區，該20筆土地之都市計畫主要計畫與細部計畫均已完成，併同以68年7月5日屏建市字第52583號公告發布實施在案，且均無位於都市計畫書規定應實施市○○○○區段徵收範圍，無特殊限制建築規定等語。原告對原處分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

(一)原告之系爭土地係繼承祖業，早在40幾年間即擁有系爭20筆土地，是課徵田賦之土地，系爭土地除了自居農舍外，其餘土地均作農業使用，有65年間航照圖及其近況現場相片可證，迄今系爭土地仍作農業使用。

(二)查土地稅法於66年7月1日始公布實施，原告之系爭20筆土地，就地合法，但被告為圖課徵土地各種稅金之利益，未將課徵田賦土地列管、編造清冊列為免稅之土地，且又一直不當課徵上開土地各項稅金，損害到原告權益。

(三)新園鄉烏龍地區於68年7月5日發布實施都市計畫，原告之系爭20筆土地經被告劃定為都市計畫土地，分別為住宅區及公共設施用地，但該計畫並無依法進行開發程序、實施徵收公共設施用地及開闢道路，即迄今仍有原告所持有興厝段456等10筆地號之公共設施用地，尚未依都市計畫法第15條第2項規定開闢完竣，違反該規定有關都市計畫實施進度之期限等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以︰

(一)系爭20筆土地均位於新園鄉烏龍地區都市計畫住宅區，所在都市計畫其主要計畫及細部計畫均已完成，併同以68年7月5日屏建市字第52583號公告發布實施在案，得隨時依建築法規實施建築管理，是以並不符合農業發展條例第38條之1第1項第1款「未能准許依變更後計畫用途使用」規定之適用。

(二)另查系爭20筆土地亦無位於「都市計畫書規定應實施市○○○○區段徵收」之區域，是以亦不符合農業發展條例第38條之1第1項第2款規定之適用。至於原告所提能否退稅及土地是否作農業使用等問題均與都市計畫認定無關，爰不再逐一答辯等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院判斷如下：

(一)本件事實概要欄所載事實，業經兩造各自陳明在卷，並有各該函文、本院100年度訴字第304號判決書附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：系爭土地所在之新園鄉烏龍地區雖於68年7月5日發布實施都市計畫，並將系爭20筆土地編定為住宅區，然其週邊公共設施即原告另有之興厝段456地號等10筆公共設施用地並未徵收開闢道路，不僅違反都市計畫法第15條第2項有關都市計畫之25年實施進度之期限，亦使系爭20筆土地欠缺完竣之道路而無法建築，故系爭20筆土地應符合農業發展條例第38條之1之要件，惟被告卻認系爭20筆土地無同條例第38條之1第1項第1款及第2款之情形，致使原告無法向稅捐稽徵機關辦理退稅，其認定係屬違誤並違背本院100年度訴字第304號判決意旨等語，資為論據。

(二)按「(第1項)農業用地經依法律變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市○○○○區段徵收，於公告實施市○○○○區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。(第2項)本條例中華民國72年8月3日修正生效前已變更為非農業用地，經直轄市、縣（市）政府視都市計畫實施進度及地區發展趨勢等情況同意者，得依前項規定申請不課徵土地增值稅。」農業發展條例第38條之1定有明文。又「主旨：為執行農業發展條例第38條之1，審核發給『農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書』案，請照轉行。說明：一、有關增訂農業發展條例第38條之1條文案，業奉總統99年12月8日華總一義字第09900331471號令公布施行。鑒於該條所規範土地業經法律變更為非農業用地，倘核發農業用地作農業使用證明書，恐名實不符，故該條文明定『．．．取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書．．．．』，爰特訂定農業發展條例第38條之1土地作農業使用之相關書表，包括申請書、會勘紀錄表、審查表及證明書等（格式如附件一），以有別於農業用地作農業使用證明書。．．．．三、又依據旨揭條文之規定，前開土地如擬適用本條規定申請賦稅減免優惠，『得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向稅捐主管機關申請』，故農業主管機關應就是否屬農業用地變更，以及參照農業用地作農業使用認定及核發證明辦法與本會相關函釋規定審認是否符合作農業使用，並據以核發『農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書』。四、至申請土地是否符合本條第1項第1款或第2款規定，依該條第1項規定應經都市計畫主管機關認定：另申請賦稅減免准否之審理屬稅捐主管機關之權責，且本條例72年8月3日修正生效前之案件，並賦予地方政府（都市計畫及財稅單位）裁量權，併予敘明。」則為行政院農業委員會(下稱農委會)99年12月29日農企字第0990011270號函釋在案。

(三)經查，原告前向本院提起100年度訴字第304號有關核發證明事務事件，聲明求為判決：「1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應依原告98年12月18日之申請書，就坐落屏東縣新園鄉興厝段608、609地號等2筆土地，作成核發農業用地作農業使用證明書，其餘系爭20筆土地，作成核發農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書之處分。」經本院100年度訴字第304號審理結果，以：「：．．．上開原告自得依據前揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條第4款、第3條第2款、第3款規定，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書。被告以99年8月2日屏府建都住字第0990187081號函復原告：『臺端如欲申請興厝段608、609地號等2筆土地之農業用地作農業使用證明書，請依規定向新園鄉公所申請辦理。』揆諸前揭最高行政法院判例意旨，自屬無據。．．．其餘同段560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、451、451-1、606、607、560、560-1、560-2、458、4 63、559、380、446地號等20筆土地(詳見原告在本院減縮之聲明)，原告主張該土地原為農業用地經依法律變更為非農業用地，向被告申請從來都作農業使用之農業用地證明，揆諸前揭農業發展條例施行細則第14條之1規定及最高行政法院判例意旨，被告原應依農業發展條例施行細則第14條之1規定，審查是否核發『農業用地作農業使用證明書』給原告；嗣於99年12月8日修正農業發展條例時已增訂同條例第38條之1，將依農業發展條例施行細則第14條之1核發『農業用地作農業使用證明書』之規定，修改為核發『農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書』．．．則被告未及審酌上開農業發展條例第38條之1規定，審查原告之申請是否符合核發『農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書』之規定，自有未洽。．．．」等語為由，判決：「主文：訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國98年12月18日核發農業用地作農業使用之申請，應依本院之法律見解另為適法之處分。原告其餘之訴駁回。」被告所屬農業處乃就系爭20筆土地重為審查，除興厝段458、463、559地號等3筆土地外，其餘17筆土地即興厝段380、446、450、451、451-1、457-5、457-6、457-7、457-8、560、560-1、560-2、560-3、560-9、560-10、606、607地號乃原屬農業用地嗣經依法律變更為住宅區而現況仍作農業使用之土地，被告遂按農委會所頒布應加註「上開土地是否符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定，由都市計畫主管機關審認。」字樣之格式，就上開17筆土地核發「屏東縣農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」給原告李騏宇(至興厝段458、463、559地號等3筆土地部分則予以駁回，原告另行對之提起行政救濟)等情，分經兩造陳述在卷，並有本院100年度訴字第304號判決書及被告就上開興厝段380地號等17筆土地核發之「屏東縣農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」附卷可稽(本院卷第56、121頁筆錄、訴願卷第45-58頁、本院卷第61-62頁)。準此，本院100年度訴字第304號判決係以被告尚未審酌系爭20筆土地是否符合核發「農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」之要件，即在事證不明之情況下駁回原告申請之處分，於法不合，而將訴願決定及被告之處分撤銷，並命被告查明事證後另為處分。易言之，本院上開判決並未認定系爭20筆土地已合乎農業發展條例第38條之1第1項第1款及第2款之要件甚明。況被告業已依本院100年度訴字第304號判決意旨，就系爭20筆土地是否原為農業用地而經依法變更為非農業用地，及其使用現況是否作農業使用等情加以調查，作成准核發其中17筆土地「農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」（本院卷第61-62頁)及否准其中3筆土地之處分在案，為原告所不爭，故原告訴稱被告未依本院100年度訴字第304號判決意旨另為處分云云，即非可採。

(四)又提起行政訴訟如有誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的者，應認為欠缺權利保護要件。而人民向主管機關申請核發授益的行政處分，遭否准而尋求司法保護時，原則上應提起課予義務訴訟，以達到獲得所申請的行政處分之目的。至於原告可否僅提起撤銷訴訟，撤銷拒絕處分，而不直接請求原申請之行政處分，即所謂的「孤立撤銷訴訟」，學說上固有爭議，惟為避免原告提起此種限縮訴訟上請求的訴訟，即使勝訴，卻不能達到獲得所申請的行政處分之目的，而必須另行起訴，所造成訴訟資源的浪費，因此僅限於例外情形，才可以只針對拒絕核發授益行政處分之拒絕處分，單獨提起撤銷訴訟，且必須特別主張其權利保護的必要性。查，得適用農業發展條例第38條之1規定申請賦稅減免優惠之土地，須分別檢具由都市計畫及農業主管機關出具之文件，向稅捐主管機關申請。因此，原告除取得系爭20筆土地之「農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書」外，尚須由都市計畫主管機關即被告作成系爭20筆土地符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之認定，詳如前引農委會99年12月29日農企字第0990011270號函釋。是原告既應檢具都市計畫主管機關即被告出具之文件，始能達到退稅或減免稅捐之目的，則本件原告遭原處分否准作成符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之認定，對原告而言，最有效權利保護之訴訟類型應為請求被告作成系爭20筆土地符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之認定處分之課予義務訴訟，惟經本院一再闡明，原告仍主張其祗要提起撤銷訴願決定及原處分之撤銷訴訟(見本院卷第57、121-122、148-149頁筆錄)，揆諸前揭說明，其訴訟類型即非正確。

(五)然審酌本件如經本院審認原處分認定系爭土地不符農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款之處分為違法而撤銷原處分時，被告即應受本院法律見解之拘束而另為適法處分，就此而言，原告單獨提起撤銷訴訟，尚非全無實益。是以，退而言之，爰審究系爭20筆土地是否符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款之要件？查，系爭20筆土地位在被告68年7月5日屏建市字第52583號公告發布之新園鄉烏龍地區都市計畫範圍內，都市計畫使用分區均編定為住宅區，並非公共設施用地，有系爭20筆土地都市計畫土地使用分區證明書附卷可稽(本院卷第74-76頁)，故原告主張其中有部分土地為公共設施用地云云，並非可採。又系爭20筆土地之都市計畫主要計畫及細部計畫均已完成，亦無規定應實施市○○○○區段徵收，為原告所不爭(見本院卷第58、126頁筆錄)，並有系爭20筆土地都市計畫土地使用分區證明書、新園鄉烏龍地區都市計畫書圖、被告68年7月5日屏建市字第52583號公告附卷可佐(本院卷第74-114頁)，是系爭土地並無農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之情形，洵堪認定。原處分否准作成系爭20筆土地符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之認定，並無違誤。另原告訴稱其所有之使用分區為道路用地之興厝段456地號等10筆土地，非本件訴訟標的，併此敘明。又原告訴稱渠等所有位在系爭20筆土地週邊經同一都市○○○○○道路用地之公共設施用地，例如興厝段456地號等10筆土地，已逾25年尚未完成徵收並加以開闢，使系爭20筆土地欠缺完竣之公共設施致無法建築乙節；經查，系爭20筆土地之週邊土地，其中興厝段461、453、454地號土地已於90年間徵收並於91年間開闢為12米道路，為原告所是認(見本院卷第126頁筆錄)，並有地籍圖及都市計畫圖可佐(本院卷第77-78頁)，原告稱全部未開闢，即有未合。況且，縱系爭20筆土地之週邊，即經編定為道路等土地尚未開闢完竣屬實，惟按都市計畫法第17條第2項規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」及建築法第48條規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」準此，細部計畫未發布，惟主要計畫發布已逾2年而能確定建築線之地區，依都市計畫法第17條第2項規定，既已得指定建築線，核發建築執照，遑論系爭20筆土地所在都市計畫區域已發布細部計畫在案。況且，系爭20筆土地以外之週邊土地既已編定為都市○○道路，原告自得依建築法第48條規定向被告申請指定建築線據以建築，此亦經被告訴訟代理人陳述在案(本院卷第126頁筆錄)，從而，系爭20筆土地並無不能建築之情形甚明。原告訴稱系爭20筆土地不能依其編定之都市計畫住宅區建築使用云云，並非可採。至於原告訴稱其所有遭編定為道路公共設施用地之興厝段456地號等10筆土地是否已逾都市計畫法第15條第2項規定之25年實施進度乙節，核非農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款應審查之要件，且如前述，系爭20筆土地並無依法應完成之細部計畫尚未完成，不能依變更後計畫用途為建築使用，或已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市○○○○區段徵收之情形，原告徒以前詞主張系爭20筆土地因週邊道路等公共設施尚未完竣，致不能建築，不應令其負擔稅捐，被告應作成系爭20筆土地符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定之認定云云，即無可取。

六、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭