高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)103年度停字第17號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 08 月 20 日
• 法官: 戴見草、孫奇芳、孫國禎
• 法定代理人: 陳寶郎、張皇珍
• 原告: 台塑石化股份有限公司法人
• 被告: 臺南市政府環境保護局法人

高雄高等行政法院裁定
103年度停字第17號聲 請 人　台塑石化股份有限公司
代 表 人 陳寶郎
訴訟代理人　張嘉真律師
蕭憲文律師
相 對 人 臺南市政府環境保護局
代 表 人 張皇珍
訴訟代理人 張安伶
上列當事人間因廢棄物清理法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
相對人民國103年3月24日南市環廢字第103030328號裁處書之效
力，於本院103年度訴字第321號行政訴訟判決確定前應暫時停止。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、緣相對人於民國102年1月24日派員前往宏昇事業股份有限公司（下稱宏昇公司）及官輝工程有限公司（下稱官輝公司）所經營之土石方資源堆置場（下稱該2家土資場，分別位於
臺南市○○區○○段150-1、150-2、150-3地號及麻豆區大
山腳段1-103、2-8地號）進行稽查，當場查獲該2家土資場
堆置由聲請人於雲林縣麥寮一廠汽電共生（即循環式流體化床鍋爐）製程所產出之石膏及石灰共計54,771.2公噸（下稱系爭物品），且系爭物品PH值接近12.5，聲請人以每噸新臺幣（下同）2元售出，卻補貼運費650元，顯係不具經濟價值之事業廢棄物，乃以聲請人違反廢棄物清理法第28條第1項
第3款規定，依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項
規定，以102年10月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書
（下稱前處分）處141,966,950元罰鍰，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環境教育法第23條第2款規定處環境
講習8小時。聲請人不服，提起訴願併申請停止執行，經臺
南市政府103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定（下稱前訴願決定）略以相對人於102年1月24日稽查時，系爭物品既經雲林縣政府以91年11月20日91府建工字第0910068785號函（下稱91年11月20日函）核准登記為「產品」，嗣至102年1月30日雲林縣政府始以府建行字第1025301536號函（下稱102年1月30日函）廢止該產品之登記，則前處分對系爭物品於「事業廢棄物」構成要件之認定即非無疑等由，將前處分撤銷並請相對人另為適法之處分。嗣相對人依前訴願決定意旨重查後，仍認聲請人違反廢棄物清理法第28條第1項
第3款第1目規定，乃依同法第52條及行政罰法第18條第2項
規定，另以103年3月24日環土字第1030026813號函檢附同日南市環廢字第103030328號裁處書（即本件原處分）對聲請
人裁處罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,
120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育
法第23條第2款規定處環境講習2小時之處分。聲請人仍表不服，再提起訴願併申請停止執行，經臺南市政府以103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定駁回，聲請人遂向本院提起行政訴訟（本院103年度訴字第321號），併就原處分聲請停止執行。
二、本件聲請意旨略以：
（一）依最高行政法院101年度裁字第2041號裁定：「行政訴訟
法第116條第2項所定『行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之』，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查『行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害』，而在有確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查『停止原處分之執行是否於公益有重大影響』或『本案請求在法律上是否顯無理由』，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。．．．把『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」及本院101年度停字第4號裁定意旨，可知於審查是否應依行政訴訟法第116條第2項，准予原處分停止執行時，應考量「本案請求在法律上是否顯無理由」、「是否將立即發生難於回復之損害」與「是否於公益有重大影響」，且不需拘泥於條文之順序為審查。
（二）聲請人麥寮一廠之石油焦高溫氧化裝置即循環式流體化床鍋爐製程所產出系爭物品，早經雲林縣政府以91年11月20日函（原證3號）核准登記為產品，歷來於雲林縣政府核
准之廢棄物清理計畫書（原證6號），亦均將系爭物品列
為產品，嗣雲林縣政府102年1月28日始以府環廢字第1023603869號函（原證4號）認定系爭物品屬事業廢棄物，並
以102年1月30日函（原證5號）廢止該產品登記，聲請人
不服，已提起行政訴訟，刻正繫屬臺中高等行政法院審理中。但系爭物品經雲林縣政府廢止產品登記前，已經聲請人合法產銷十餘年，相對人竟於102年1月24日（系爭物品登記為產品期間）稽查該2家土資場後，逕將系爭物品認
定為事業廢棄物，並以前處分裁處聲請人141,966,950元
罰鍰及限期改善（原證7號）。聲請人不服，提起訴願，
經臺南市政府前訴願決定（原證8號）撤銷前處分。然相
對人卻未遵前訴願決定意旨，復以相同之事實，依廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目、第52條、行政罰法第18
條第2項規定，認定當時合法登記為產品之系爭物品為事
業廢棄物，而以原處分（原證1號）對聲請人裁處較前處
分更高罰鍰金額142,405,120元，並命應於103年5月28日
前完成改善，復依環境教育法第23條第2款規定處環境講
習2小時。原處分不僅侵害雲林縣政府之法定管轄權限，
更違背前訴願決定之法律見解，顯然違反訴願法第95條及第96條等規定。又原處分將裁罰金額從前處分之141,966,950元增加至142,405,120元，亦違反訴願法第81條所揭櫫之不利益變更禁止原則。另原處分既認定聲請人未委託清運業者處理系爭物品，因此免除相關費用而受有不法利益，並據此裁處鉅額罰鍰，然卻又命聲請人應限期改善，遑論該限期改善之內容並不明確且甚難達成，未來如原處分所要求之改善為委託廢棄物清運業者清運處理，則聲請人勢必又需再支付可觀之清運處理費用，則聲請人既須繳納不法利益，又須額外再事後委託清運業者改善（然如何改善實不明確），聲請人顯然就「未委託清運業者處理系爭物品之行為」遭受重複受罰，則原處分亦違反一事不二罰之法理。再者，聲請人已在102年1月24日稽查日前，將系爭物品售予買受商（申洋科技有限公司、逢源益營造有限公司、利興水泥製品股份有限公司及精工工程股份有限公司等公司），復由該買受商轉賣於宏昇公司、官輝公司2
家土資場做為強化路基使用，洵屬合法產品之使用行為。且相對人於102年1月24日稽查後，已委請專業之公司對該2家土資場之土壤採樣檢驗結果，土壤皆未被污染（原證30號、31號），參諸系爭物品十餘年來，在國內外均有諸
多合法正當使用之實績，益證系爭物品絕非事業廢棄物，其合法使用並未造成環境之污染，則停止原處分之執行不致對公益有重大影響。況且，系爭物品之PH值低於有害事業廢棄物12.5，PH值亦非土壤或地下水之管制項目，已登記為產品者本即無PH值之限制，故相對人單以所謂PH值過高而認定系爭物品會污染環境屬廢棄物，顯屬有誤。另縱將來證明有使用系爭物品不當之相關法律責任，亦應由最終使用之該2家土資場負責，原處分逕命聲請人改善他人
合法使用產品之情形並課處罰鍰，自有裁處對象之錯誤。（三）依最高行政法院94年裁字第316號裁定：「所稱難於回復
之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如予執行可認達到回復困難之程度而言。」95年裁字第2380號裁定：「『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」足知，縱使損失之填補可以金錢為之，但金額過鉅時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。本件原處分之執行，將對聲請人之商譽造成難以回復之損害。且本件聲請人所出售之系爭物品業已由該2家土資場向相對人報
備後（原證13），與其他級配料混合作為強化路基與基礎回填之用，並已施工鋪設完畢，而與土地緊密結合不可單獨分離，現實上已無法與土地及其他回填材料區隔分離。況聲請人與該2家土資場間並無任何契約關係，聲請人並
無權恣意進入他人之場區內處理他人所有之物。又因系爭物品已經摻配其他回填材料使用於強化路基與地基，不但技術上不可能區隔何者為系爭物品而只將之移除，已如前述，尤其將破壞土資場之路基與地基，亦將涉嫌刑法第354條之毀損罪。因此，相對人命聲請人於103年5月28日以
前完成改善，不啻強人所難，且該2家土資場亦絕無可能
任由聲請人進入其土資場區，挖除其早已鋪設好之路基與地基，而造成難以回復之損害，此益證原處分之荒謬。
（四）另最高行政法院102年判字第611號判決闡述：「上訴人於原審法院審理時亦供稱傾倒現場之有害、無害事業廢棄物已混雜在一起，足見現有石業公司經營之棄土場面積遼闊，於該址傾倒廢棄物之廠商為數甚多，且歷經10餘年之久，致現場之事業廢棄物，彼此交疊，實難區隔何者為被上訴人之事業廢棄物。又上訴人100年8月18日函未明確記載被上訴人應改善清除之數量，亦未指明傾倒位置及清理方式，衡諸一般經驗法則，屆期顯難有實現改善之可能．．．故上訴人以不當之限期改善期間及不明確之改善內容為據，兼以傾倒現場確屬交疊混雜，已難以區隔何者為被上訴人所傾倒之廢棄物，其命於100年9月2日以前改善完成
，依一般經驗法則，屆期顯難有實現改善之可能，其遽為本件連續處罰之原處分，有違連續處罰之立法目的，自有行政訴訟法第201條所定權力濫用之違法．．．。」相對
人嗣於103年6月9日作成環土字第1030054562號函（原證
32號），表示將前往該2家土資場複查是否已完成改善移
除，倘未完成將按日連續處罰，且實際上相對人已於103
年6月25日開始對聲請人按日連續處罰6,000元（原證33號），惟如前所述，本件相對人所要求改善之地點屬該2家
土資場，遑論系爭物品依相對人委託調查報告顯示於當地使用並無污染情形，且系爭物品既已經最終買受人使用於兩土資場之地基改良，其與最終買受人之其他材料混合而難以區隔，於工程技術上已無法將系爭物品與土地或其他材料分離而清運處理，且相對人復未指明系爭物品傾倒位置及清理方式，依上揭最高行政法院判決意旨，依一般經驗法則，本件屆期顯難有實現改善之可能，而毫無期待可能性，則相對人更無繼續違法濫權為連續處罰之理；然而，相對人卻本諸該合法性顯有疑義之原處分，再為違法之按日裁處6,000元之罰鍰，不僅侵害聲請人之財產權，更
使原處分之違法效力擴大適用，顯有急迫之情事，爰依行政訴訟法第116條第2項規定，提起本件聲請等情，並聲明原處分於本件行政訴訟程序終結前應停止執行。
三、相對人則以：
（一）最高行政法院91年度裁字第1219號裁定：「行政處分之執行所致之損害為建物造作之查估及補償金之補發，前者非不可以造作本身以外之其他證物如照片或施作證據證明其存在而估算，後者純屬金錢給付，無發生難於回復之損害且有急迫情事之可言。」91年度裁字第903號裁定：「經
查本件原處分對抗告人裁處罰鍰，其執行係屬金錢債權之執行，嗣後原處分若經行政法院判決撤銷，抗告人並非不得聲請發還，自不發生難於回復之損害。」90年度裁字第578號裁定：「所謂『難於回復之損害』，係指其損害不
能回復原狀，或不能以金錢賠償或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。此所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為『難以回復之損害』，而聲請停止執即與行政訴訟法上『行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止，僅例外情況下容許停止』之立法原則相違。」102年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議：「環境教育法第23條規
定之環境講習在於使違規污染者加強環境保護意識，充分瞭解環境問題，體認環境倫理及責任，避免再度違法受罰，僅具教育及警告作用，此與剝奪人民現有權益相較，其性質尚屬輕微，核屬行政訴訟法第229條第2項第4款概括
規定所稱其他相類之輕微處分。故處分機關依環境教育法第23條各款規定命相關人員接受環境講習1至8小時之處分，受處分人如有不服而循序提起行政訴訟，應適用簡易訴訟程序。」本件原處分包括4項：(l)依廢棄物清理法第52條規定裁處6,000元；(2)依行政罰法第18條第2項裁處應
支出而未支出142,405,120元之所得利益；(3)命聲請人應於103年5月28日前完成改善；(4)處環境講習2小時。其中(l)～(3)項處分，聲請人如受執行，所受之損害即能以金錢賠償或回復，並無將發生難於回復之損害情事。至於第(4)環境講習部分，雖非金錢債權之執行，但性質上屬輕
微，如果是單獨為一行政處分者，則係適用簡易訴訟程序，亦不符合「將發生難於回復之損害」之要件。故本件聲請並不符合行政訴訟法第116條第2項暫時停止執行規定之要件。
（二）雲林縣政府以102年1月28日府環廢字第1023603869號函認定系爭物品係屬事業廢棄物，命聲請人應於7日內提出事
業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理，另以102年1月30日府建行字第1025301536號函廢止系爭物品之產品登記。聲請人以上開處分及其續行程序之執行將發生難於回復之損害且有急迫之情事，聲請停止執行。經臺中高等行政法院以102年度停字第6號裁定駁回聲請後，聲請人提起抗告，最高行政法院以102
年度裁字第1235號裁定：「抗告意旨復謂系爭物品之PH值多未超過12.5，不符合『有害事業廢棄物』之標準云云，然而相對人僅將系爭物品指定『事業廢棄物』，而非『有害事業廢棄物』，抗告人此等主張與原裁定合法性之判斷無涉（事實上PH值超過中性之7，即使對環境沒有立即危
害，長期而言仍然不利於環境）。」另本件聲請人聲請暫時停止執行之理由，業經臺南市政府以103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定駁回在案。
（三）依聲請人100及101年度所公開財務報告書之資產負債表及損益表，聲請人資產超過4千億元，於該2年度淨利分別為22億餘元及27億餘元，是聲請人如受原處分之執行，並無對聲請人發生難於回復之損害情事。又系爭物品屬強鹼性質，依行政院環境保護署環境檢驗所對102年1月24日稽查採樣檢測報告，其PH值高達12.57，已超過有害事業廢棄
物認定標準12.5，本須妥善處置及貯存，倘若將其長期棄置於土資場，則有污染土壤之虞，故命聲請人限期改善自有維護重大公共利益之必要，依法不得停止執行。且相對人限期改善，係要求聲請人不得再以產品出售2元並補貼
650元運費的作法外，並要求聲請人將位於相對人轄區內
土資場內副產石灰運回而已（依據現場稽查暸解，該2家
土資場均能明確區別系爭物品堆置處，並無設置道路情事），故並無聲請人所稱刨除道路或地基改良等情事。綜上，本件並不符合行政訴訟法第116條第2項暫時停止執行規定之要件，聲請人之聲請顯無理由等語，資為抗辯，並聲明駁回聲請人之聲請。
四、本院查：
（一）本件聲請人前向受理訴願機關臺南市政府申請停止原處分之執行，經臺南市政府以103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定駁回，聲請人於行政訴訟繫屬中（本院103年度訴字第321號），再依行政訴訟法第116條第2項規定，併向本院聲請停止原處分之執行，就本件聲請停止執行之准駁，本院並不受該訴願決定之拘束。又所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，依當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予聲請當事人適當之法律保護，是以行政訴訟法第116條第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」又停止執行之裁定本身並無確定力，是以行政訴訟法第118條
規定：「停止執行之原因消滅，或有其他情事變更之情形，行政法院得依職權或依聲請撤銷停止執行之裁定。」合先敘明。
（二）次按行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」是以我國立法例與德國法採原則停止執行不同，而與日本及奧地利相同，採取原則上不因人民提起行政訴訟而停止執行之制度，以提高行政效率，並防杜濫訴。惟行政機關是否依法行政，如有爭執須由行政法院加以裁判，設於行政訴訟繫屬中，因原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應授權行政法院依職權或依聲請，以裁定停止執行，俾兼顧原告或利害關係人之利益；但如果停止執行將對公益產生重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，為兼顧公共利益，自不得停止執行（立法院公報第87卷第36期第256-258頁之立法理由參照）。
是以，行政訴訟法第116條第2項乃規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」準此，行政法院在判斷是否准予停止執行時，應考量原處分或決定之執行是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事二積極要件；以及停止執行對公益有無重大影響，或原告之訴在法律上是否顯無理由二消極要件。上開二積極要件並無實質內涵上的差異，應視為同一要件而為一體判斷，亦即凡有發生難以回復之損害者，即應認有停止執行之緊急必要性。至所謂「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但尚不能僅以「能否用金錢賠償」為唯一之判斷標準，其他「不能回復原狀」，或在一般社會通念上不能僅以金錢賠償之損害，抑或金額過鉅，或者計算有困難等情形，仍應於個案中考慮是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。又由於聲請停止執行僅為暫時性權利保護程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行。
（三）上揭一、所載之事實，業據聲請人提出前處分（第50-51
頁）、前訴願決定（第52-57頁）、原處分（第23-25頁）、臺南市政府103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定（第26-32頁）、雲林縣政府91年11月20日函（第33
頁）、102年1月30日函（第36頁）附本院卷可稽，並為相對人所不爭執，應堪認定。經查，關於原處分之執行，是否對聲請人將造成難於回復之損害，且有急迫情形之積極要件部分，本件原處分限期於103年5月28日前完成改善及環境講習2小時之部分，如不准予停止執行，倘嗣後經本
院判決撤銷確定，則將因原處分之執行已完成改善（即聲請人自行清除、處理系爭物品）及受環境講習2小時之既
成事實，而「不能回復原狀」，應可認原處分此部分之執行對聲請人將發生難於回復之損害。次查，關於停止原處分之執行對於公益有無重大影響部分，相對人於102年1月24日稽查後，已委請專業公司對該2家土資場之土壤採樣
檢驗結果，該2家土資場之土壤皆未被污染，業據聲請人
提出該2家土資場之土壤污染查證調查報告書以為證明（
即本院卷第131-144頁之原證30號、31號），此並為相對
人所不爭執，則本件原處分之停止執行，自難謂對公益有重大影響。再查，關於本案訴訟於法律上是否顯無理由部分，業據聲請人起訴主張：系爭物品經雲林縣政府以91年11月20日函核准登記為產品，原處分認定系爭物品為事業廢棄物顯有疑義；且前處分經前訴願決定撤銷後，原處分將裁罰金額從前處分之141,966,950元增加至142,405,120元，違反訴願法第81條之不利益變更禁止原則；另原處分既認定聲請人未委託清運業者處理系爭物品，因此免除相關費用而受有不法利益，並據此裁處鉅額罰鍰，然卻又命聲請人應限期改善，則聲請人勢必又需再支付可觀之清運處理費用，聲請人顯然就「未委託清運業者處理系爭物品之行為」遭受相對人重複受罰，原處分違反一事不二罰之法理等情。相對人雖以系爭物品PH值接近12.5，聲請人以每噸2元售出，卻補貼運費650元，顯係不具經濟價值之事業廢棄物等語置辯。惟經本院概略審查後，原處分確有系爭物品究為產品或事業廢棄物、有無違反不利益變更禁止原則、及適用行政罰法第18條第2項是否正確等疑義，則
兩造就本案訴訟（本院103年度訴字第321號）結果尚難定論，自不得謂聲請人本案訴訟（本院103年度訴字第321號）在法律上顯無理由。況且，停止原處分之執行對於公益並無重大影響，已如前述，而聲請人為國內知名之大企業，資本雄厚，即便本院就本案訴訟嗣後為聲請人敗訴之判決確定，亦不致對原處分罰鍰之執行造成妨害。反之，如不停止原處分之執行，倘本院就本案訴訟嗣後為聲請人勝訴之判決確定，相對人反而須以鉅額金錢賠償聲請人，其耗損大量之行政資源，對公益之影響亦堪稱重大。據此，聲請人就原處分所為停止執行之聲請，應予准許，爰依行政訴訟法第116條第5項規定，將原處分之效力於本案行政訴訟判決確定前，全部暫時予以停止。
（四）綜上所述，本院認本件聲請為有理由，應予准許。
五、依行政訴訟法第116條第5項、第98條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　20　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　 戴 見 草
法官　 孫 奇 芳
法官　 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　20　　日
書記官 楊 曜 嘉