高雄高等行政法院判決

民國104年1月29日辯論終結

原告

固輝工程開發股份有限公司

代表人

黃薇蓁

訴訟代理人

林岡輝 律師

被告

台灣中油股份有限公司煉製事業部

代表人

吳清陽

訴訟代理人

黃錫耀 律師

周中臣　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103年2月7日訴字第1020469號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於民國95年6月8日參與投標被告所辦理「大林煉油廠儲運組油槽機械清洗工作」採購案（下稱系爭採購案），繳納押標金新臺幣（下同）900,000元，並已發還在案。嗣被告以102年10月2日收受臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）101年度偵字第17954號緩起訴處分書，始知悉原告人員犯有政府採購法第87條之違反法令行為，爰依同法第31條第2項第8款之規定，以102年10月14日煉購字第10201842360號函追繳原告所繳納之押標金（下稱原處分）。原告提出異議，經被告以102年11月1日煉購字第10202000970號函維持原處分（下稱異議處理決定）。原告不服，提起申訴，遭行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議判斷駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以︰

㈠、參照行政程序法第131條、最高行政法院101年度判字第8號、第640號、第679號判決意旨，廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一，而其所繳納之押標金已發還者，機關即取得追繳的權利並得隨時請求繳還，該公法上請求權之消滅時效應從押標金發還時起算。原告係於95年6月8日參加系爭採購之投標，投標時縱使有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令之行為」，然被告早於95年間發還原告所繳納之押標金，被告自斯時起得隨時請求繳還，不以該行為經檢察官作成緩起訴處分為必要。從而，被告請求權之時效，自應由該追繳權利成立時即押標金之發還日起算。基此，被告至遲應於100年間向原告行使追繳押標金之權利，卻遲至102年以原處分向原告追繳押標金，顯然已逾5年公法上請求權之時效。

㈡、時效制度目的在於督促權利者儘速行使權利，勿在權利上睡著，以維法律安定性。而消滅時效起算時點向來採取客觀說，債權成立時即為其請求權得請求時，時效亦開始進行，不以權利者知悉其權利為必要，人民亦無任何強制力得就相關主張為調查。相對而言，行政機關除得依職權調查事實及證據外，並得以公權力強制執行實現公法上權利，是行政機關權利行使之時效起算自不得較一般人民更為優厚，否則顯失事理之平。惟被告所援引之最高行政法院102年11月份第1次決議見解，不啻使怠為依職權調查之行政機關仍得行使權利，牴觸時效制度之設立目的，自不足採。

㈢、退步言之，縱依最高行政法院102年11月份第1次決議見解，以合理期待機關得為追繳時作為時效之起算點，然本件係於101年6月間由經濟部政風處辦理採購專案清查時，發現系爭採購案之違失情形遂函請法務部廉政署（下稱廉政署）調查，相較於經濟部政風處之積極處置，顯見早在發還押標金時，即可合理期待被告就相關政風資料就系爭採購案善盡職權調查之義務以發現違失情形俾向原告追繳，被告卻怠於為之，自仍應以95年間發還押標金時起算請求權時效，是本件被告追繳押標金之公法上請求權已罹於時效而當然消滅等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理決定）。

三、被告則以︰

㈠、依高雄地檢署101年度偵字第17954號、102年度偵字第22370號檢察官緩起訴處分書內容所載，可知原告代表人黃薇蓁涉犯政府採購法第87條第3項詐術投標罪，被告遂依政府採購法第31條第2項第8款、行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函釋）及系爭採購標案投標須知第十一、（七）、8點規定，向原告追繳已發還之押標金90萬元，洵屬有據。

㈡、原告雖早在95年間參與系爭採購案，惟當時被告尚不知原告代表人黃薇蓁有何影響採購公正之違反法令行為。況被告並無實質調查權，即便偵查機關亦係於101年6月26日實施搜索後方知原告代表人黃薇蓁有觸犯政府採購法第87條第3項犯行。嗣被告於102年10月2日收受高雄地檢署101年度偵字第17954號緩起訴處分書時，被告始知悉有得向原告追繳押標金之事由。是依最高行政法院102年11月份第1次決議意旨，押標金追繳請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，自應認定被告係自102年10月2日收受緩起訴處分書時，始可合理期待被告得向原告為追繳押標金之請求，被告旋於102年10月14日以原處分向原告追繳押標金，自無原告所稱已罹於時效之問題等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭採購案採購契約及投標須知（第1頁、第29頁）、原告異議書（第228頁）、被告102年11月1日異議處理決定函（第245頁）、申訴書（第251頁）附原處分卷，及高雄地檢署101年度偵字第17954號及102年度偵字第22370號緩起訴處分書（第52頁、第54頁）、原處分（第13頁）、申訴審議判斷書（第14頁）附本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：被告向原告追繳押標金之公法上請求權，是否已罹於時效而消滅？本院判斷如下：

㈠、按「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」及「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款分別定有明文。又「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金無論有無高於招標文件規定之金額全部不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧8、其他經行政院公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦為系爭採購案投標須知第十一、（七）、8點所明定。又「‧‧‧如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」經工程會以89年1月19日函釋在案，並公開於工程會網站。又上開函釋意旨係屬通案適用原則，亦經工程會以93年11月1日工程企字第09300408730號函釋補充在案。次按「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」（最高行政法院103年7月份第1次決議參照）。綜合上開規定及解釋意旨，可知政府採購法第31條第2項第8款規定，係因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅細靡遺悉加以規定，為樹立有效之行政管制，乃授權主管機關得據以補充認定同條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型。是以，廠商之人員涉犯政府採購法第87條之罪者，已經工程會依政府採購法第31條第2項第8款規定之授權，以89年1月19日函通案認定係屬影響採購公正之違反法令行為，則招標機關自得援引為判斷之依據。

㈡、經查，原告負責人黃薇蓁亦為訴外人少雄工程有限公司（下稱少雄公司）實際負責人，惟恐參與系爭投標案之合格廠商未達3家而流標，為確保招標機關得以開標及決標，並增加得標機會，乃基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意，決定同時由原告及少雄公司名義分別以1,868萬元、1,991萬6,024元，報價參與投標，並分別提款購買交通銀行臺南分行票號AK0000000號、90萬元、華南銀行臺南分行票號TC0000000號、90萬元之本行支票各1紙，供原告及少雄公司充當投標之押標金使用，並將上開押標金支票連同投標必要文件寄達被告參加投標，使被告誤信本件投標案有公平競爭關係存在，而於95年6月8日予以開標。因當日投標廠商中原告及少雄公司均超過底價，故由2公司當場辦理減價作業，經2次減價程序，少雄公司放棄減價，在最後第3次減價時，由原告直接表示願以底價承作，而以1,834萬5,765元得標，致開標發生不正確結果等犯罪事實，核黃薇蓁所為係犯政府採購法法第87條第3項詐術投標罪，此經高雄地檢署101年度偵字第17954號違反政府採購法事件予以緩起訴在案，有緩起訴處分書在卷可參，復為兩造所不爭執，堪予認定。是被告以原告代表人有上開涉犯政府採購法第87條第3項之情形，依同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第十一、（七）、8點規定，以原處分向原告追繳押標金，洵無不合。

㈢、原告雖主張被告於95年間將押標金發還原告時，即得隨時請求返還，應開始起算5年請求權時效期間，則追繳請求權消滅時效已於100年間即完成。退步而言，縱依最高行政法院102年11月第1次決議意旨所示，經濟部政風處101年6月間已發現原告涉案犯行並函送廉政署，則被告若依既有之政風資料進行查證，應早已知悉，即屬可合理期待被告於發還押標金時得為追繳，被告卻怠於追繳，自不應由原告承擔其不利益，故仍應自95年間發還押標金時起算時效，被告卻遲至102年間方以原處分向原告追繳，顯已逾消滅時效云云。惟查：

1、按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅．．．。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。復按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」（最高行政法院102年11月份第1次決議參照）。準此可知，追繳押標金處分係行政機關為實現追繳押標金之公法上請求權而作成之行政處分，依行政程序法第131條第1項前段所定5年消滅時效期間，應自可合理期待機關得為追繳時起算。原告主張行政機關於發還押標金時即得隨時請求返還，故應自發還時起算5年消滅時效期間云云，純屬一己主觀之歧異見解，尚無足採。

2、就本件個案具體情形而論，原告負責人黃薇蓁雖同時為少雄公司實際負責人，但少雄公司檢附參與投標之聲明書及營利事業登記證等相關文件（原處分卷第210-214頁）所載負責人均為黃寬仁，就投標文件為形式審查，顯然無法查知黃薇蓁實質上控制2家公司之經營。再者，黃薇蓁以2家公司名義分別參與投標，填載不同之投標金額，並分別購買交通銀行臺南分行票號AK0000000號、90萬元及華南銀行臺南分行票號TC0000000號、90萬元之本行支票各1紙，充當2家公司押標金使用，此有開標（決標）紀錄單所載押標金票據為證（原處分卷第51頁），是原告投標文件資料並無異常之處，被告尚難依形式審查而發現有使用詐術投標之犯行，自無從合理期待被告於當時即得為追繳押標金。

3、按當事人主張有利於己之積極事實，應負舉證責任。原告主張經濟部所屬政風單位既於101年6月間發現原告涉案犯行並函送廉政署，即據以推論被告所屬政風單位於95年發還押標金時應可查知上情，合於可合理期待被告得為追繳處分之狀態云云，則此為有利原告之積極事實，既經被告予以否認，自應由原告負客觀舉證責任。惟原告僅泛稱被告可依既有之政風調查資料為調查，即推論被告可查知上情，惟究係依何種證據資料、其證據資料內容為何、原告如何取得該資料，原告均未舉證以實其說，尚難採信其主張為事實。

4、本件系爭採購案違失情形乃經濟部政風處於101年6月間函請廉政署調查後，經廉政署移送高雄地檢署偵辦，高雄地檢署於101年6月26日針對原告實施搜索時，當場在原告公司內部搜得少雄公司存摺及公司大小章等物品，方證實黃薇蓁為少雄公司實際負責人，此有高雄地檢署102年8月27日101年度偵字第17954號、102年9月17日102年度偵字第22370號緩起訴處分書、偵查卷宗影本及被告所屬政風室103年8月7日（103）煉政發字第43號函在卷可證。又基於偵查不公開原則，在檢察官偵查終結作成起訴書或不起訴處分書前，被告即無從探知原告有無構成犯罪及犯行情形，自不待言。因此，高雄地檢署檢察官於102年8月27日作成101年度偵字第17954號緩起訴處分書詳載原告之犯行，經製作正本公告或送達後，被告始有可能知悉原告上開影響政府採購公正之違法行為，而認為可合理期待被告得為行使追繳押標金請求權，作為5年消滅時效期間之起算時點。從而，被告於102年10月2日收受該緩起訴處分書，方知悉原告代表人犯有政府採購法第87條之違反法令行為，應自該時點起算5年之消滅時效期間，是被告旋於102年10月14日作成原處分向原告追繳押標金，顯然未逾5年之消滅時效期間，原告所為時效消滅之抗辯，尚無可採。

五、綜上所述，原告前開主張，既均無理由。則被告所為原處分及異議處理決定並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分（含異議處理決定）及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭