高雄高等行政法院判決

民國105年1月28日辯論終結

原告

欣邦投資開發股份有限公司

代表人

陳永賢

訴訟代理人

林石猛律師

訴訟代理人

蔡坤展律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

訴訟代理人

范仲良律師

訴訟代理人

林文章

訴訟代理人

陳嘉民

參加人

欣邦事業股份有限公司

代表人

葉煌財

參加人

在仁成企業股份有限公司

代表人

陳三寶

訴訟代理人

王正宏律師

訴訟代理人

陳敬琇律師

複代理人

林怡廷律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年3月12日高市府法訴字第10330171000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰

㈠、參加人欣邦事業股份有限公司（下稱欣邦事業公司）經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰分別依原告、被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

㈡、原告代表人原為葉煌財，嗣於審理中變更陳永賢，並具狀聲明承受訴訟（本院卷第117頁），經核並無不合，應予准許。

㈢、本件原告提起訴訟時，被告之代表人原為陳金德，嗣訴訟進行中變更為鄒燦陽，其後再變更為蔡孟裕，並經蔡孟裕具狀聲明承受訴訟（本院卷第199頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告於99年間自臺灣高雄地方法院民事執行處（下稱高雄地院）拍賣取得紐新企業股份有限公司（下稱紐新公司）原所有位於高雄市○○區○○○路168、169號廠房及土地，該土地上遺有「非有害集塵灰或其混合物」廢棄物1批，被告於民國102年7月25日以高市環局廢管字第10236528700號函，通知原告應於文到1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」辦理事業廢棄物清理事宜，惟原告未於期限內辦理，被告爰依廢棄物清理法（下稱廢清法）第71條第1項規定，命原告於文到2個月內清除處理完畢。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

㈠、廢清法第71條第1項係屬行為責任性質，退步言之，縱認該規定係屬狀態責任性質，參酌實務見解，主管機關針對廢清法第71條第1項之狀態責任對象選擇，應以最符合目的性及有效性之主體為對象，被告逕以原告為清除處理之對象，已然違反比例原則：

1、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」為廢清法第71條第1項前段所明文。次按「依土污法第2條第12款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人。是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為規範對象。至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇，自亦不生系爭規定未區分污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之問題。」司法院釋字第714號解釋理由書闡明有案。又關於修正前土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第48條關於整治責任之規定，係「行為責任」，並非「狀態責任」(或稱結果責任)，亦經林錫堯大法官於該解釋之「協同意見書」詳予論證。乃本件所適用之廢清法第71條第1項所示之清除責任，並未有不同於上揭土污法整治責任之法律規範或法律明確授權之法規命令，基於同一之法律上理由，該號解釋理由書所謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇」，於廢清法之清除「行為責任」，亦應為相同之解釋，此乃環保法律體系之當然解釋。從而，廢清法第71條第1項係屬行為責任性質，原告既非污染行為人，即不承擔公法上清除責任。

2、退步言之，縱認廢清法第71條第1項係屬狀態責任性質，參酌實務見解，有關狀態責任對象選擇，應以最符合目的性及有效性之主體為之：又按「都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之農業區土地，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以土地所有權人、使用人或管理人為農業區土地未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之『行為責任』；惟如土地未依規定使用，所生『危險』之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地有事實上管領力，為排除土地違規使用之『危險』，而對之處罰，則為學理上所稱之『狀態責任』。主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定；又主管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作農業使用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土地所有權人、使用人或管理人課以『狀態責任』之意思；惟僅於達成排除非法使用，確保農業區土地保持農用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之農業區土地實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法。」最高行政法院103年度判字第259號判決在案。乃廢清法第71條之法條結構與立法意旨均與都市計畫法第79條第1項前段規定相當，參酌前揭最高行政法院103年度判字第259號判決意旨，主管機關若以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規情況，以合乎目的性及有效性為原則，在合比例原則下，選擇最有利管制目的為代履行處分對象，方符合憲法保障人民財產權之意旨。

3、系爭廢棄物應以紐新公司或在仁成企業股份有限公司（下稱在仁成公司）為清除責任對象：查紐新公司為系爭建物土地原所有人，且為廢棄物之棄置行為人，基於廢清法第71條為行為責任性質，紐新公司本應負公法上清除責任，另系爭土地已移轉予在仁成公司，若依被告有關狀態責任亦可移轉的法律見解，則本件狀態責任亦應存在於在仁成公司，又在仁成公司買受系爭土地建物後，已向被告提交清理計畫，更提供新臺幣（下同）1億7千萬元的本票作為擔保，復經被告於同年12月11日以高市環局廢管字第10344497700號函准予核備，依該函所載，被告限期要求在仁成公司清除廢棄物，且該公司若未妥善處理廢棄物，被告將逕行執行1億7千萬元之本票裁定等情。準此，從違規情節及土地現實管領力觀之，本案之廢棄物行為人紐新公司及土地現實所有人在仁成公司相較於原告，更符合清除目的性及有效性，被告自應以紐新公司或在仁成公司為限期清理之處分對象。況且，系爭土地現況既為在仁成公司所有，在仁成公司享有所有權之排他效力，原告即無能力或權限闖入系爭土地清除系爭廢棄物。從而，被告要求原告清除，現實上係屬無法期待之事項，被告未審酌違規情節及執行有效性等因素，逕以原告為限期清理之處分對象，嗣後更要求原告承擔代履行責任，顯違反比例原則。

㈡、原告未有違反環保法相關義務之容許或故意過失行為，依廢清法第71條第1項規定，不應承擔公法上責任，主管機關應盡全力向廢棄物產生者即紐新公司要求清除：

1、參諸廢清法第71條第1項前段：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」之規定，須受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人等三種類型之主體，方承擔清理責任。原告並無容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置土地之情形，顯然不符合上開法律構成要件，即不承擔公法上清除責任。

2、紐新公司為系爭廢棄物之棄置行為人，依廢清法第71條第1項規定應負清除責任，且不因系爭土地所有權移轉而消滅，此參諸行政院環境保護署（下稱環保署）98年9月7日廢字第0980072905號函：「主旨：有關函詢廢棄物清理法第71條規定，如土地所有人於未完成清理狀態下，發生土地所有權移轉至第三所有人時，該違反廢棄物清理法第71條規定之行為認定及法規適用疑義乙案，復如說明，請查照。說明：二、來函所詢個案，舊土地所有人依法負有清理義務，其所遭受行政處分並不因該土地所有人轉移而消滅，而新土地所有人是否應負清理責任，應以另案查證辦理。如新土地所有人依個案事實判定有違反廢棄物清理法第71條規定之行為，仍應依行政程序辦理其相關行政處分事宜。」之意旨自明。揆諸上開函釋意旨，本件原告取得系爭土地所有權後，既未有違反廢清法第71條規定之行為，自不能要求原告承擔廢棄物清除責任，系爭土地仍應由紐新公司負公法上清除責任。

3、退步言之，基於公法責任優先原則，主管機關應優先向紐新公司請求，原告至多僅承擔補充之私法責任，環保署80年6月13日環署廢字第12493號函釋亦同斯旨：又按「強制執行法上之拍賣應解釋為買賣之一種，即以債務人為出賣人，拍定人為買受人（執行法院即代債務人出賣之人）」為最高法院47年台上字第152號判例所揭示在案，足見原告透過法院拍賣取得系爭建物土地，實質上係與紐新公司成立私法上買賣關係。是以被告固基於拍賣民事契約要求原告承擔清理責任；再參諸環保署80年6月13日環署廢字第12493號函：「一、事業機構已停工、歇業且負責人去向不明者，應先向目的事業主管機關查明其公司是否仍存在及其負責人姓名、聯絡地址，通知其提報事業廢棄物清理計畫書，並要求其依關廠計畫清理其廢棄物；若事業機構負責人確已去向不明無法聯絡者，得採公示送達方式辦理。二、事業機構其公司之廠皆已辦理歇業且負責人已去向不明無法履行清理廢棄物之責任者，其留置廠區內之事業廢棄物，環保單位得依廢棄物清理法第34條之規定代為清除、處理，並向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。」之意旨，足見原告縱應依拍賣條件承擔清除責任（原告係主張公法責任不能以民事契約移轉），然被告仍應盡力要求廢棄物棄置人負責清除。

4、參酌司法院釋字第685號解釋理由書意旨，環保法清除上義務若可任意透過私法契約移轉，恐將成為污染行為人免除責任之管道：又按，設若廢清法第71條第1項所示之清除責任可任意透過類似拍賣程序等私法契約移轉，無異鼓勵污染行為人可藉由與第三人訂定契約而免除己身責任，甚至透過拍賣公告的公示方式逃避清除責任，如此當非立法本意。況且，參諸強制執行法第69條：「拍賣物買受人就物之瑕疵無擔保請求權。」之規定，僅是私法買賣瑕疵擔保責任之規範，與本件公法上之清除責任無涉。系爭土地的污染行為人係紐新公司，紐新公司諸多資產雖已遭法院拍賣，現仍有該公司資產足以支付清除費用，並無不能清除之情事，不能亦不宜透過拍賣公告方式免除其責任。

㈢、退步言之，有關系爭土地建物之廢棄物清理，被告可自紐新公司行政執行案受償至少186,499,421元，原告縱有責任，亦應歸於消滅：查紐新公司既為系爭建物土地原所有人，且為廢棄物之棄置行為人，具有絕對優先之清除責任，已如前述。準此，依據法務部行政執行署高雄分署104年6月24日雄執忠101年廢罰執特專字第00086586號函之執行清償所得分配表所載，有關紐新公司行政執行事件，被告就代履行之債權可受償至少為186,499,421元（26,966,052元＋159,533,369元），則原告縱有責任，然被告已對紐新公司為請求並可獲償，原告責任亦應歸於消滅等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

㈠、原告應負廢清法第71條第1項清理之義務：

1、原告於99年間因拍賣取得紐新公司所有位於高雄市○○區○○○路168、169號廠房及坐落土地(登記日期為99年12月3日)，該土地上遺有「非有害集塵灰或其混合物」廢棄物乙批，該次拍賣於拍賣公告內並特別註記：「．．．七、依據高雄縣政府環境保護局中華民國99年6月15日高縣環四字第0990021237號函，債務人將『非有害集塵灰或其混合物』露天暫存於岡山鎮○○○路168、169號廠區內，數量約25,050公噸，屬事業廢棄物，拍定人應依廢棄物清理法第28條方式清除。」故原告於拍賣時已經明知需將廠區內之事業廢棄物依法清除廢棄物，則原告於拍賣取得系爭土地廠房所有權後自應依法予以清除。詎原告自99年12月3日登記取得廠房、土地所有權後，卻長達2年半之久，遲未依法將廢棄物予以清除，是被告即於102年7月25日以高市環局廢管字第10236528700號函請原告應於1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」，惟原告仍未依法提送清理計畫。

2、原告既明知需清理其廠區內之廢棄物，卻遲遲未予清理，縱使被告限期其提出清理計畫，原告仍未依法提出清理計畫，顯然有故意容許系爭廢棄物棄置於其土地之行為，被告爰依據廢清法第71條第1項、行政執行法第27條及第29條規定，於102年10月15日以高市環局廢管字第10239294900號函命原告於文到2個月內清除處理完畢。原告於提出本件訴訟後，另於103年9月19日以法人分割為由，將系爭廠房及土地登記予欣邦事業公司，欣邦事業公司再於104年2月6日以買賣為由，將系爭廠房及土地移轉與在仁成公司；然而，此移轉均在本件訴訟之後，對系爭處分應不生影響，本件處分作成時原告既為系爭土地之所有人，原告認為應對現在之所有人在仁成公司為處分云云，實不足採。

㈡、系爭土地雖已移轉予在仁成公司，原告所受限期清理之處分，不因此而消滅：

1、按系爭土地雖已於原告提出本件訴訟後，移轉予在仁成公司，然查，移轉之買賣契約中亦載明需由在仁成公司概括承受處理廠房內該批廢棄物，由此可證，原告對其本身需負清理系爭廢棄物之義務，知之甚詳，否則豈會在土地廠房買賣契約上要求在仁成公司承受處理廢棄物。

2、在仁成公司迄今仍未依法將系爭廢棄物予以清理，原告雖於庭詢時表示對在仁成公司提出假扣押，惟參酌廢清法第30條規定，在尚未取得事業廢棄物妥善處理紀錄文件，委託之事業仍須負連帶清理責任，是縱令原告將土地移轉予在仁成公司，並約定廢棄物委由在仁成公司處理，然而，在未取得妥善處理紀錄文件前，原告仍無法免其責任，原告表示應由在仁成公司負責清理乙節，實無理由。

㈢、被告已對紐新公司為限期清理之處分仍未履行清理責任，自得命原告負清理責任：

1、廢清法第71條第1項規定，一般認為事業所負屬於行為責任，土地所有人等所負屬於狀態責任，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰；然狀態責任並非不得處罰，僅於處罰行為人責任，已足達成行政目的時，方始無需受處罰，倘若已對行為人命清除處理，惟行為人未為清除處理，則行政目的既未達成，自得命負狀態責任之土地所有人負清除處理之義務。

2、被告已以100年9月30日高市環局廢管字第1000101992號行政處分，命紐新公司預繳代履行費用，並於100年10月5日送達紐新公司之清算人，有處分書、送達證書可稽及高雄地院99年度審司字第53號選任清算人之裁定可證，然紐新公司對於該代履行之處分迄今未依法繳納，則行政目的既未達成，被告自得命負狀態責任之土地所有人負清除處理之義務，應堪認定。是被告業已優先命行為人清除處理，並非僅命原告限期清除，自無違反行為責任優先於狀態責任之原則，原告主張實無理由。

㈣、廢清法第71條第1項課予土地所有人之狀態責任具有物之性質：

1、按「立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之『行為責任』，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的『狀態責任』。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。廢棄物清理法第71條第1項之所以課土地所有人、管理人或使用人『因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地』者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，上開人等所負擔者即是『狀態責任』。」有最高行政法院104年度判字第157號判決可稽，同院95年度判字第941號判決理由亦同此見解。

2、狀態責任具有物之性質：按「關於廢棄物清理法第71條其性質為『狀態責任』，課以土地所有人、管理人或使用人『容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地』者，亦應負清除處理之責任。係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人及事實上對土地有管理權之人，善盡維護之義務。此為法律規定土地所有人、管理人及使用人之責任。狀態責任具有物之性質，當繼受該物之所有權時，亦同時繼受存在於該物之責任。」環保署98年11月12日環署廢字第0980100108號函可稽。臺北高等行政法院103年度訴字第1570號判決理由亦認為：「．．．且狀態責任具有屬物之性質，於發生繼受該物之所有權時，亦同時繼受存在於該物之責任，縱使該違規狀態非繼受者所為，然該違規狀態於移轉時，受讓人亦須繼續負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務。」蓋法律規定土地所有人須負狀態責任，乃係土地所有人對其土地有管領權責，須善盡維護之義務，故縱使違規狀態非繼受者所為，為使土地回復到合法狀態，仍有促使受讓人善盡維護責任之必要。

㈤、原告雖為繼受人，但有容許或重大過失情形，自亦負廢清法第71條第1項之清理義務：

1、依據環保署環署廢字第1010072013號函示：「．．．而新土地所有人除擁有土地所有權外，亦應善盡維護義務(狀態責任)；若新、舊土地所有人符合『容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地』之情形時，該土地所有人均負有清除處理其土地廢棄物之行為義務。」換言之，倘若發生狀態責任之土地有移轉情事時，舊土地所有人對於已發生之狀態責任並不因而消滅，新土地所有人如有容許或重大過失情事，亦負有狀態責任，如此方能達到維護土地而回復合法狀態之目的。

2、原告有容許或重大過失情事：原告於99年間雖因拍賣而取得系爭土地，惟拍賣公告業已載明：「依據高雄縣政府環境保護局中華民國99年6月15日高縣環四字第0990021237號函，債務人將『非有害集塵灰或其混合物』露天暫存於岡山鎮○○○路168、169號廠區內，數量約25,050公噸，屬事業廢棄物，拍定人應依廢棄物清理法第28條方式清除，．．．。」等語，是原告於拍賣前，已經明知該拍賣之土地上存有事業廢棄物1批，且依據公告拍賣之條件，原告於拍定取得拍賣物後應依廢清法第28條方式清除。原告既已明知拍賣公告之拍賣條件仍予以承買，則原告於承買時業已承繼清理廢棄物之責任，且原告取得土地所有權本即負有維護土地之責任，自應負起清理維護之責；迺原告卻遲遲未依據拍定條件予以清除處理，顯然有怠於履行維護土地管理之責任，而有容許或重大過失之情事。被告先行要求原告提出清理計畫，原告仍未依法提出清理計畫，顯然有故意容許系爭廢棄物棄置於其土地之行為，被告始依法為限期清理之處分，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人欣邦事業公司未提出任何書狀陳述；參加人在仁成公司陳述意見略以：

㈠、廢清法第71條之性質，應屬「行為責任」，被告自應優先向行為人即紐新公司，請求繳納代履行費用，被告命原告公司請求，並無理由：

1、本件被告係以廢清法第71條，作為其請求代履行費用之依據。該條文之性質究為「行為責任」或「狀態責任」，涉及被告請求代履行費用之對象為何。依司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官所著之協同意見書之意旨，土污法第48條之整治責任，應屬「行為責任」，而非「狀態責任」。且依環保法規體系之解釋，廢清法第71條既未有不同於土污法第48條之法律規範或法律明確授權之法規命令，則該條文之性質，即應屬「行為責任」無疑。

2、本件原告既非丟棄該廢棄物之行為人，即不應優先承擔公法上之清除責任，被告自應先向本件廢棄物丟棄行為人即紐新公司，請求繳納代履行費用，方屬妥適。本件被告命原告繳納代履行費用，並無理由。

㈡、退步言之，縱認廢清法第71條之性質，應解釋為「狀態責任」，被告亦應向最符合目的性、有效性之對象，即土地所有權人即參加人在仁成公司，請求繳納代履行費用，其向原告請求履行，於法未合：

1、按「所謂『狀態責任』，係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭而能排除危害者。」；復按「上開條文(廢清法第71條)第3項規定：『第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。』所稱第1項必要費用之求償權，係指直轄巿、縣(巿)主管機關得命限期清除處理土地上之廢棄物，逾期不為，得代為清除、處理，並求償必要費用而言。足見該必要費用求償權之發生係與特定不動產相連結，為特定財產而支出，性質上應屬於特定優先權。」臺北高等行政法院96年度簡字第662號判決及本院102年度訴字第122號判決參照。依前揭判決意旨，廢清法第71條之必要費用求償權，係存在於特定土地上而優先於該筆土地上之其他抵押權；該必要費用求償權之發生與該特定不動產發生連結，難以分離。換言之，排除系爭廢棄物之狀態責任(給付代履行必要費用)，應由該特定不動產之現時所有權人負擔。

2、系爭土地原所有權人紐新公司本應依廢清法第71條，就其行為優先負擔公法上之清除責任。縱認廢清法第71條之性質為狀態責任，參加人在仁成公司已購得系爭土地，提供被告廢棄物處置計畫書，並於104年2月6日取得系爭土地所有權後，積極清運系爭土地上之廢棄物。則系爭土地所有權人即參加人在仁成公司，既係與系爭土地關聯最為密切、最明瞭狀況且能有效清除廢棄物者，則本件代履行費用之狀態責任自應由參加人負擔，始符合比例原則。原告既已非系爭土地之所有權人，該狀態責任自不應由原告負擔，被告向原告為處分請求代履行費用，乃屬違法。

㈢、被告對紐新公司、原告、參加人多重處分執行，違法不當:1、被告就清理系爭土地之代履行費用，已向原土地所有權人紐新公司為處分，並就紐新公司位於橋頭區之土地向行政執行署聲請執行，並將土地拍賣，業經分配優先取得1億8,649萬9,421元。對原告欣邦投資公司為本件處分，並對其查封公司股票。對參加人就同一清理費用取得1.7億元之本票作為擔保。對參加人請求繳交1.67億元代履行費用，於104年12月8日為行政處分，若逾期不履行，被告即以為執行名義強制執行。

2、姑且不論代履行費用是否應由行政機關實際先行支付，始得向人民為處分之爭議。就同一事件，被告竟可對不同之公司連續為相同之繳交代履行費用之處分，亦足見該代履行費用應限於該特定土地上，只能針對土地之所有人為處分，若為解決土地不斷移轉之問題，亦是行政機關應對該土地為禁止處分或保全措施之問題，而非可就一筆費用向不同對象同時收取。故本件被告已屬一債數討之重復取償行為，該公法上債權債務關係，顯有未當，本件原處分已屬違法不當。

㈣、被告違法多重處分執行，對原告為處分並為假扣押，致使原告於104年4月間，轉向參加人聲請民事假扣押至今，參加人已遭假扣押近1年。公司不動產因長期假扣押而遭銀行抽銀根，資金、工廠均難以運作已致破產，公司內上百位員工被迫無薪、甚而遭受資遣，連帶上百位員工家庭遭受波及而生計陷入困難。

㈤、本件違法處分若能撤銷，被告不再假扣押原告財產，原告自應撤銷對參加人之假扣押，被告之代履行費用求償權仍存在於系爭土地上。惟該土地因未遭假扣押，參加人乃得以該土地向他人或清運業者設定抵押融資，如此才能清運該廢棄物，而廢棄物一經清運，被告對系爭土地之代清理費用也失所依據，該問題始能迎刃而解。若被告仍對原告為假扣押，原告持續假扣押參加人公司之全部土地，參加人根本無力再籌資1億元以上，銀行亦對參加人公司抽銀根，不可能再融資委託廠商處理，最後廢棄物沒處理，而事後參加人倒閉，被告逼迫所有人清運廢棄物之目的也落空，仍要回到被告親自清理該廢棄物，而成惡性循環、多輸的局面等語。

六、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有原處分、訴願決定書、高雄地院拍賣公告、被告102年7月25日高市環局廢管字第10236528700號函在卷可稽，堪以信實。兩造所爭執者厥為被告依據廢清法第71條第1項規定，以原處分命原告清除系爭土地上所堆積之廢棄物，是否適法？經查：

㈠、按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：．．．二、事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物．．．。」「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。．．．。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行．．．。」行為時廢清法第2條第1項、第28條第1項、第71條第1項前段定有明文。

㈡、次按立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之「行為責任」，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的「狀態責任」。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。又現代社會危害、干擾公共秩序、環境之類型種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，人民如因其本身行為或純粹之不作為，導致干擾或危害之發生，當負有責任，此即「狀態責任」，故廢清法第71條第1項之所以課土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。

㈢、原告於99年間自高雄地院因拍賣取得前揭廠房及土地(登記日期為99年12月3日)，該土地上遺有「非有害集塵灰或其混合物」廢棄物乙批，故拍賣公告業載明：「依據高雄縣政府環境保護局中華民國99年6月15日高縣環四字第0990021237號函，債務人將『非有害集塵灰或其混合物』露天暫存於岡山鎮○○○路168、169號廠區內，數量約25,050公噸，屬事業廢棄物，拍定人應依廢棄物清理法第28條方式清除，．．．。」等語，此為兩造所不爭，並有拍賣公告在卷可稽，是原告於取得系爭廠房土地時，即明知系爭土地上已存有非有害集塵灰或其混合物之事業廢棄物之情形，顯見其於取得系爭土地時即容許他人於系爭土地堆積廢棄物，則揆諸前揭所述，自應就物負有狀態責任之清除義務，然原告自99年12月3日登記取得廠房、土地所有權後，未依法予以清除，即有不合，是被告於102年7月25日以高市環局廢管字第10236528700號函請原告應於1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」，原告仍置之不理，被告爰依廢清法第71條第1項規定，命原告於文到2個月內清除處理完畢，並無不合。

㈣、原告主張系爭土地已移轉予在仁成公司，原告應不負清除之義務云云。然查，被告作成原處分時，系爭土地之所有權人為原告，此亦為兩造所不爭，嗣於訴訟進行中，原告因分割營業申請設立欣邦事業公司，並將系爭土地所有權移轉予自原告分割而出之參加人欣邦事業公司，有經濟部103年7月4日經授商字第10301122030號函及所附設立登記表在卷可憑（本院卷第111頁至112頁），欣邦事業公司再將系爭土地移轉予在仁成公司，亦有土地登記資料附卷可佐，是原告既為原處分作成時之土地所有權人，則此公法上之義務，並不因嗣後之單純土地所有權移轉而消滅。況且原告係僅將存有事業廢棄物部分之土地移轉予欣邦事業公司，其餘未存有事業廢棄物部分之土地並未移轉，如此將形成藉由土地之層層移轉而規避公法上之清除義務，更可能因此層層之移轉而損及不知情第三者之權益（如善意之抵押權人），顯非立法目的之所宜，是原告此之主張，並不可採。

㈤、原告另主張本件污染行為人為紐新公司，被告應命該公司清理，始為適法云云。然查，本件污染行為人固為紐新公司，紐新公司負有第一優先清除之責任，然因紐新公司現於清算中，財產幾經拍賣，被告於100年9月30日以高市環局廢管字第1000101992號處分，命紐新公司預繳代履行費用，然因紐新公司處於清算中，無法履行，則該公法上之義務自應由負狀態責任之土地所有人負清除處理。是被告業已優先命行為人清除處理，並非僅命原告公司限期清除，無違反行為責任優先於狀態責任之原則，原告此之主張，亦不可採。至原告又主張有關系爭土地建物之廢棄物清理，被告可自紐新公司行政執行案受償186,499,421元，原告縱有責任，亦應歸於消滅云云；經查，依法務部行政執行署高雄分署104年6月24日雄執忠101年廢罰執特專字第00086586號函之執行清償所得分配表所載，固載有被告就代履行之債權可受償186,499,421元（26,966,052元＋159,533,369元），然該次分配金額所拍賣之土地並非受污染之系爭土地，而係紐新公司有其他非受污染之土地，是其所受優先分配之權利是否適法已有疑義，況且該執行案之其他債權人已另案提起分配表異議之訴，亦經兩造陳明在卷，則被告此分配金額尚未確定，要難解免原告之清除義務。又被告雖同時命原告、欣邦事業公司、在仁成公司應清除系爭土地所堆積之事業廢棄物，此僅在遂行清除系爭土地上事業廢棄物之公法上目的，即僅屬如何執行之問題，對於原處分之合法性並不生影響，原告主張被告所為處分違反比例原則云云，並不可採。

㈥、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告所為原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭