高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)103年度訴字第87號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 10 月 07 日
• 法官: 戴見草、林彥君、張季芬
• 法定代理人: 葉寅夫、張花冠
• 原告: 億光電子工業股份有限公司法人
• 被告: 嘉義縣政府

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第87號民國103年9月23日辯論終結原 告　億光電子工業股份有限公司
代　表　人　葉寅夫
訴訟代理人　張育祺　律師
被 告　嘉義縣政府
代　表　人　張花冠　縣長
訴訟代理人　劉ꆼ意　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102年12月13日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告參與被告所辦理「嘉義縣政府擴大設置LED路燈工程
」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告於民國102年6月25日以府建道管字第1020112379號函（下稱被告102年6月25日函）通知依據政府採購法第48條第1項第7款規定取銷採購而決定廢標之結果，乃依同法第75條第1項第3款規定向被告提出異議，並請求被告就系爭採購案應作成決標並應以原告為得標廠商，惟仍經被告於102年8月6日以府建道管字第1020087418號函（下稱被告102年8月6日函）作成維持原不予決標決定之異議處理結果。原告不服，提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
ꆼ政府採購乃採購機關依政府採購法規定程序辦理政府工程、財物、勞務之採購；政府採購之招標程序又可分為公開招標、選擇性招標與限制性招標；公開招標係採購機關以公開方式徵求合格廠商投標，再依招標文件及政府採購法規定之方式予以決標；機關決標與否、如何決標之行為本身為行政處分，則投標廠商之投標行為，即屬請求招標機關依招標文件及政府採購法規定做成決標行政處分之申請。本案被告以公開招標、最有利標方式辦理採購，原告依據招標文件規定投標，被告於評選後廢標，核屬對於原告之申請予以駁回，故原告得依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟之拒絕申請之訴。至於本案依招標程序進度、評選結果，是否得逕為命被告作成特定處分之裁判，被告有無預算執行本案，亦即命機關作成特定處分之條件是否成熟，則屬實體判斷之問題，無礙於原告於本件之訴權。本件原告經審查後為合格投標廠商，招標機關自須依法決標、公告原告為得標廠商，故原告乃前述法規之保護對象，且本案是否該當於政府採購法第48條第1項第7款規定不予開標決標之情事，且為申訴審議判斷駁回之理由，當屬重要之爭議，因此原告提起本件訴訟，自具有法律上值得保護之利益（請求招標機關應依法決標與原告之利益），被告自應作成訴之聲明第2項之處分。
ꆼ被告雖以最高行政法院95年度判字第44號判決，主張原告並無請求被告為一定行政行為之公法上請求權存在；惟前述最高行政法院判決事實背景為廠商投標文件不符招標文件格式規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應為之處置合法與否，與本案背景事實截然不同，本件顯無適用餘地。再者，依最高行政法院95年度判字第44號判決意旨：「依政府採購法第85條規定，縱使招標機關之採購行為有違反法令情形，招標機關仍得審酌招標案之具體狀況，另為適法之處置，但招標機關應如何處置，除有裁量減縮至零之情事外，招標機關應具有裁量之餘地…則由上開法律規範之目的可知，招標機關依上開法律規定享有裁量權以決定是否重新開標或為其他之處置，申訴廠商並無請求招標機關為一定行政行為之公法上之請求權存在。」可知，最高行政法院亦認為招標機關有無裁量權須依法規而定。本案被告對於政府採購法第48條第1項各款要件事實之發生與否並無裁量權限
，惟被告竟事後以原告投標單價過高為由取銷採購而不予決標，自屬逾越裁量權限而係違法裁量，行政法院自得為司法審酌。茲查，本件原告投標標價並無不合理之處：
ꆼ本件採購預算與原告投標金額均為新臺幣（下同）38,457,816元，顯見原告投標金額係依照被告預算金額，核算每盞路燈平均單價為12,433.82元。又原告於102年與新北市政府簽訂之工程合約，該工程原告得標金額為87,175,699元，該採購案之預算金額則為87,176,000元，可知原告亦係以該採購案招標機關之預算金額投標，核算每盞路燈平均單價為8,000元。另原告於101年與臺北市政府工務局之工程合約，該採購案預算金額為73,901,883元，原告得標金額為72,967,949元，亦即原告以極為接近該採購案招標機關之預算金額投標，核算該工程每盞路燈平均單價為7,701元。又臺北市政府
工務局採購案之招標時間（101年）早於新北市政府採購案
招標時間（102年），但原告報價則低於新北市政府採購案
，顯見被告所陳LED成本不斷下降等語，全為被告憑空猜測
，不足可採。
ꆼ原告得標之採購案簡表：
┌─────┬──────┬──────┬──────┬───┐
│ 招標機關 │預算金額(元)│投標金額(元)│平均單價(元)│證物 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│嘉義縣政府│38,457,816 │38,457,816 │12,433.82 │原證1 │
│（本件採購│ │ │ │原證7 │
│案） │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│新北市政府│87,176,000 │87,175,699 │8,000 │原證8 │
│ │ │ │ │原證12│
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│臺北市政府│73,901,883 │72,967,949 │7,701 │原證13│
│工務局 │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│烏來區公所│10,530,977 │10,530,977 │12,447.96 │原證9 │
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│屏東縣三地│2,664,000 │2,664,000 │12,000 │原證10│
│門鄉公所 │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼───┤
│澎湖縣 │4,450,000 │4,450,000 │13,283.58 │原證11│
│馬公市公所│ │ │ │ │
└─────┴──────┴──────┴──────┴───┘
ꆼ由上開原告投標之各該採購案可知，原告投標標價計算均係依據採購機關之採購預算投標，各工程項目單價再依據投標金額予以編配；除新北市以外，其餘各工程案之LED路燈單
價均在10,500元至12,000元之間；亦即原告就本案採購案投標之LED路燈單價並無偏高現象，而係新北市之單價較低；
然新北市之採購數量遠高於其他縣市，其單價較低，亦無不合理之處。要知，企業之訂價策略考量因素諸般，產品定價方法亦不相同，若再帶入攸關成本觀念，有時即便單價低於單位總成本，但只要接單之單價高於變動成本，企業仍有可能接受訂單，因此時仍可產生邊際貢獻，進而攤銷企業之固定成本；故縱然新北市○○○市○○○○路燈單價低於其他縣
市之單價，也是因為消費者需求（即招標機關預算之限制）、市場競爭（投標前預判可能參與投標之競爭對手情形）等因素綜合影響而形成，其單價雖低，但對原告而言，縱使沒有利潤，卻因仍可攤銷原告之固定成本，故仍屬值得投資該方案。相對而言，系爭採購案之預算高，原告按預算金額編列投標，若得標確實可為原告創造較高利潤；然追求利潤並無不合理之處，被告既然編列該等金額預算，即表示原告依該金額投標之價格，並無不合理之處。否則，若投標廠商以低價投標，得標後發現會產生嚴重虧損，是否亦可主張產生嚴重虧損係不合理，而拒絕簽約？若否，則是否政府採購只許廠商虧損，而不許廠商獲利？
ꆼ末查，原告本無義務說明本案投標之成本結構為何，又為何與新北市、臺北市○○○市○○○○路燈單價不同之理由，再
者，於採購過程中，被告亦從未給予原告有何機會說明；今被告於製作標單過程中既已審酌相關資料，本案採購價格亦符合經濟部能源局所給予之參考預算，且於評選過程中，採購價格亦已納入考量，可知被告亦認為此為合理之招標價格，嗣後被告自不得再以本件投標單價較其他縣市過高為由，作為取銷採購計畫理由！
ꆼ被告於決標前，以系爭採購案價格偏高為由，作為取銷本件採購計畫之決定，實已違反行政程序法信賴保護原則之規定，核屬一違法之行政處分：
ꆼ按行政程序法第8條:「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」；次按政府採購法第1
條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質。」所揭示之政府採購法立法目的乃係為追求公平公開採購程序且具有良好之採購品質，以有效運用行政資源並維持行政品質。依本案採構申訴審議判斷書第8頁第13行：「招標機關承辦單位102年6
月7日簽呈明白指出，『本府雖按經濟部能源局相關規定辦
理，惟最有利標廠商億光電子工業股份有限公司於各縣市政府投標廠商報價不一，且價格相差甚鉅，為免本案遭人誤意價格偏高之虞，擬請　鈞長同意函經濟部能源局撤銷補助計畫併依政府採購法第48條第1項第7款規定予以取銷採購』」據此可知，被告係因原告於其他縣市投標案中報價不一為由取銷本件採購計畫，進而為後續之廢標決定。
ꆼ然查，原告於各縣市相同標案投標時皆係以招標機關公告之預算數額為基礎，計算每盞LED路燈之單價，因此，於其他
縣市之單價約8千餘元，而於本件採購之單價則為12,000餘
元；再者，前述新北市、臺北市或高雄市均為直轄市機關，採購標的數量標的龐大，原告得以量制價，進而壓低製造成本；此外，原告於其他縣市之標案中亦有投標或決標單價高於8千元者，可知原告皆係以標案預算及商業成本考量如實
合法進行投標已如前述，故並無於被告所稱系爭採購案單價過高之問題。其次，系爭採購案係依政府採購法第52條第1
項規定適用最有利標決標，又依最有利標評選辦法第15條規定「採序位法評定最有利標者，應依下列方式之一辦理，並載明於招標文件：一、價格納入評比，以序位第一，且經機關首長或評選委員會過半數之決定者為最有利標。」及評分表評選項目中「第4條、成本效益-價格分析合理性」可知，系爭採購案係以最有利標評選方式採序位法、價格納入評比且不採行協商程序，投標價格多寡已於評選項目中列入考量，倘若被告認為原告之報價過高，自得以於評選項目中給予低分，而非將原告評選為得標廠商，嗣後又以報價數額過高作為取銷採購之理由，進而依政府採購法第48條第1項第7款而不予決標，此實已侵害當事人信賴利益之保護且違反政府採購法立法目的，被告取銷採購之行為顯於法未合。
ꆼ系爭採購案評選後，被告未依法決標、公告原告為得標廠商，反以取銷採購為由，逕行宣布廢標之行為屬顯有裁量濫用之餘，而為一違法處分：
ꆼ按行政程序法第4條規定:「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」及同法第10條規定:「行政機關行使裁量權，不
得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」次按政府採購法第48條第1項、第56條、最有利標評選辦法第15
條、本採購案投標廠商評選須知第5條規定，系爭採購案係
依政府採購法第52條第1項規定適用最有利標決標，又依被
告公告之評選須知可知，系爭採購案最有利標評選方式採序位法、價格納入評比且不採行協商程序；又如評比序位第一廠商有2家以上者，則須再作綜合評選。經查本件於評比後
未再進行綜合評選，且無須進行協商程序，則序位第一之廠商理當僅有原告1家，且應評定為最有利標廠商，並應依政
府採購法第48條及第52條規定決標予原告。
ꆼ再按政府採購法第48條「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即
應依招標文件所定時間開標決標：…七、採購計畫變更或取銷採購者。…」可知，除有第1項各款情形外，招標機關應
予決標，並無不予決標之裁量空間，亦即，此情形機關所為係羈束處分而非裁量處分；而依該條文意解釋，有第1項各
款情形時，並無限定機關必須決標或必須不予決標，因此可認為有該項各款情形時，機關所為處分乃裁量處分；換言之，當有該項各款情形發生時，機關可視情況決定是否決標；而所謂之裁量處分是在於決定是否決標，至於是否有該款各項情形發生，則係機關是否發生裁量權限之前提要件，對於要件事實是否發生，機關則無裁量權限。本案被告以本件採購案取消採購為由，依政府採購法第48條第1項規定不予決
標，而被告取銷採購之理由則係原告投標之LED路燈單價高
於其他縣市單價。按決標與否乃羈束處分，例外在有第48條第1項各款情形時，則賦予機關裁量權限，決定是否決標；
例外情形本應限縮解釋，不得濫用；因此，所謂機關「取銷採購」自不能任意為之，取銷採購所考量之因素必須與採購案有正當合理關聯，始得為之；故政府採購法第48條第1項
第7款「取銷採購」，應係以招標機關於辦理招標後，因事
後無此採購需求或無採購必要等類此情形而得取銷採購，殊無以投標廠商報價較他採購案高而取銷採購之理；亦即，機關可否取銷採購，亦非機關可任意妄為。
ꆼ雖被告102年8月6日函稱：「依行政院公共工程委員會95年8月23日工程企字第09500321480號函說明二略以『…，於評
選結果簽報機關首長或其授權人員核定後，方得宣布決標，決標時並應製作決標紀錄。』」，然上開函釋所涉係決標核定及宣布之程序，非關於決標與否；亦即，依據政府採購法及招標公告之規定，應予決標者，被告並無不與決標之裁量權限，僅其決標之核定及宣布程序應依被告上開函釋程序為之；否則，被告豈不可借由上開程序任意不予決標與非屬意或非內定廠商，而架空政府採購制度。實則，本案係被告於評選完畢後，接獲黑函誣指系爭採購案單價高於臺北市、新北市、高雄市、有綁標嫌疑，被告為求自清且不願以較高單價發包，乃欲使系爭採購案無法決標，取巧利用政府採購法第48條第1項規定取銷採購、再不予決標。亦即，被告是先
欲不予決標而決定取銷採購，並非因某因素取銷採購，才不予決標；換言之，被告根本是先射箭再畫靶。故即便被告於取銷採購與否有裁量權，亦屬濫用裁量權，而不得認為合法。
ꆼ綜上，原告經審查評比後為序位第一，且無政府採購法宣布廢標之情形，被告機關依政府採購法應決標予原告，然而被告竟濫用裁量權取銷本件採購計畫，並以此為由而不予決標予原告，已違反政府採購法第48條及行政程序法第4條、第10條之規定，而為一違法之行政處分。
ꆼ被告之廢標決定有違不當聯結禁止原則：
ꆼ按最高行政法院90年度判字1704號判決意旨：「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成其他不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。」查本案中被告雖以依政府採購法第48條第1項第7款不予決標，並已向經濟部能源局撤銷補助計畫在案為由而不予決標，然查被告口頭對外說明之理由係因對於最有利標有疑義，因而宣布廢標，亦即，本件採購案廢標之實際原因並非如同被告函文所稱「取銷採購」，而係另有他故。實則，依102年9月23日中時電子報報導，被告對於本案之「擴大設置LED路燈專案計畫」廢標理由，
乃係因「廉政署發現，標案評選項目疑有為得標廠商量身打造之嫌，且該廠商每盞LED燈要價1萬2千餘元，遠高於賣給
其他縣市同款燈具8千元；被告代表人張花冠縣長獲悉下令
廢標，即時阻止可能的綁標弊案，也省下1,370萬元價差。
」因此可知系爭採購案廢標之實際原因並非如同被告所謂「取銷採購」，而係避免根本不存在之「可能的綁標案」因而廢標。
ꆼ政府採購法之立法目的乃係為建立合法公平之採購程序，並確保採購品質，而本件採購程序合法正當，且被告評選原告為最有利標前，有多次審查預算、標價是否合理之機會，然被告都未認為預算或原告標價有何不合理之處，原告既已被評選為得標廠商，可證明投標標的品質優良，依政府採購法規定，被告應依法決標、公告原告為得標廠商；惟其評選完畢依法應予決標前，竟假借原告單價過高之由取銷採購、不予決標，其所為取銷採購、不予決標之舉，顯然流於恣意，違反不當連結禁止與比例原則；被告逕行取銷採購既非其所稱之「取銷採購」之理由，而係因原告報價過高且是唯一符合發光功率評選項目之廠商恐有綁標之嫌云云進行廢標，其所採取之手段（廢標理由）與被告所追求的目的（政府採購）間已欠缺合理關聯性，此舉已違反不當聯結之行政法基本原則，而屬違法之行政處分！
ꆼ末查，被告以最高行政法院92年度判字第1725號及90年度判字第1783號判決，主張行政法院應尊重行政機關裁量空間；惟查，最高行政法院92年度判字第1725號判決事實背景為大學教師升等資格之審查，屬涉極具有高度之專業性與屬人性之判斷，與本案背景事實截然不同，顯無適用餘地；而90年度判字第1783號判決事實背景則係土地登記事宜，且最高行政法院亦認為行政機關為行政處分時未審酌個案事實而有裁量不足之違法；換言之，被告所舉之實務見解亦肯認行政法院雖須尊重行政機關之裁量空間，然倘若行政機關有裁量濫用之虞時，仍屬行政上疏失，而有違誤！
ꆼ綜上所陳，原告為序位評比第一之廠商，依前開政府採購法相關規定，被告應決標予原告，並無任何裁量空間，且依法被告不得宣布廢標，前揭函文所為廢標決定，已屬違法，且嚴重損害原告之合法權益，申訴審議判斷不察，所為駁回判斷難謂合法等情。並聲明求為判決：1.申訴審議判斷及原處分（被告102年6月25日函及102年8月6日函）均撤銷。2.被
告應依原告之申請，就「嘉義縣政府擴大設置LED路燈工程
」採購案，應作成決標並應以原告為得標廠商之行政處分。三、被告則以︰
ꆼ本案採購皆依政府採購法及相關法規程序辦理，被告所為裁量並未違法：
ꆼ本案採購依「最有利標評選辦法」第15條第1項第1款「價格納入評比，以序位第一，且經機關首長或評選委員會過半數之決定者為最有利標」規定，原告經評選委員會過半數決議為最有利標廠商，本採購評選委員會主持人亦於宣布評選結果時告知各投標廠商依行政院公共工程委員會95年8月23日
工程企字第09500321480號函示「…，於評選結果簽報機關
首長或其授權人員核定後，方得宣布決標，決標時並應製作決標紀錄」，故本件採購評選結果須簽報機關首長或其授權人員核定後，方得宣布決標，本案經102年6月15日簽准依政府採購法第48條第1項第7款規定取銷採購不予決標，並未違反採購程序。
ꆼ次按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第201條及第4條第2項分別定有明文。亦即行政法院對
行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」另「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）。」分別有最高行政法院92年度判字第1725號、90年度判字第1783號判決可資參照。本案原告所為報價高於原告於新北市及高雄市之報價3分1強，為不爭之事實，被告基於考量節省公帑、衡量公共利益、避免財政不合理支出，經評估後依政府採購法第48條第1項第7款規定取銷採購，而不與決標，所為裁量並無逾越權限或濫用權力之情事，故原告所為主張，顯無理由，應予駁回。
ꆼ原告所述本案採購係避免根本不存在之「可能的綁標案」，因而辦理廢標與事實不符，本案實因考量節省公帑、衡量公共利益以避免不合理財政支出而辦理廢標；另原告主張其已被評選為得標廠商，被告應依法決標，亦與事實不符，原告僅經評選委員會議決定為最有利標廠商而非得標廠商，且依行政院公共工程委員會95年8月23日工程企字第09500321480號函示之規定，被告仍有最後裁量之決定權。縱使原告為評選序位第一之廠商，招標案如有政府採購法第48條規定之情形，被告仍有裁量權，仍可不為決標，原告主張被告無裁量空間，顯有誤會。而本案尚未經機關首長核定，故尚未決標，被告仍有裁量是否決標之權利。
ꆼ本案若原告當時以接近新北市及高雄市之報價，亦能得標，且有利潤，為何不以該價格報價，雖原告一再強調企業定價策略考慮因素眾多，但從未說明何以願以更低價格承攬新北市、高雄市之採購案，本案與新北市、高雄市之成本有何不同？皆未加以說明，顯然原告無法自圓其說。故被告基於考量節省公帑、衡量公共利益、避免財政不合理支出，經評估後依政府採購法第48條第1項第7款規定取銷採購，而不與決標，所為裁量並無逾越權限或濫用權力之情事，故原告所為主張，顯無理由，應予駁回。
ꆼ原告提起課予義務之訴訟與法不符：
ꆼ按政府採購法第85條規定，經審議判斷指明違反法令者，招標機關應即另為適法之處置，而其處置方式由其自行負責辦理；至若審議判斷如有建議處置方式者，招標機關是否依其建議方式辦理，在所不問。惟如不依建議辦理，應報上級機關核定，並由上級機關於15日內以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。此時，上級機關即應對此採購成敗負完全責任，而採購申訴審議委員會可不再過問。但由於招標機關之違反法令之行為既經指明，申訴廠商請求招標機關償付其準備投標、異議及申訴之必要費用，亦符合公平原則，且此請求權既為法律所明定，招標機關應不得拒絕。再按，政府採購作業實務，從招標、決標、締約至履約各階段，採購機關之地位與一般私人並無不同，僅因其執行政府預算而受到較多之行政監督及限制，政府從事採購行為時，並非居於公權力主體之地位行使其統治權，而係屬於與一般私人無異之地位與廠商訂立採購契約，故就採購案件所發生之爭議，雖可循異議及申訴之程序救濟，然就審議判斷指明原採購行為違反法令，或採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，申訴廠商得否依政府採購法第85條規定請求招標機關應為如何之處分，或應照審議判斷中建議招標機關之處置方式處理，亦即申訴廠商對招標機關是否具有此部分之公法上之請求權，而得主張招標機關應按其主張之方式處置？此觀政府採購法第1條規定，可知該法原則上係為建立
政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而立法，至於因採購案件所發生之爭議，依政府採購法第85條規定，縱使招標機關之採購行為有違反法令情形，招標機關仍得審酌招標案之具體狀況，另為適法之處置，但招標機關應如何處置，除有裁量減縮至零之情事外，招標機關應具有裁量餘地，即此等法規規範目的並未要賦予申訴廠商有請求招標機關應為如何處置之公法上權利。則由上開法律規範之目的可知，招標機關依上開法律規定享有裁量權以決定是否重新開標或為其他之處置，申訴廠商並無請求招標機關為一定行政行為之公法上請求權存在。綜上，政府採購法第85條規定係規範招標機關，就審議判斷指明原採購行為違反法令，或採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，應如何處置之規定，並未賦予申訴廠商得依該規定請求招標機關應為如何處置之公法上請求權，則申訴廠商因公共工程委員會將招標機關之原異議處理結果撤銷，嗣因被上訴人以92年3月20日高市府工水字第0000000000號函及92年8月27日高市府工水字第0000000000號函拒絕另為處置，而提起本件課予義務訴訟，請求將上開被上訴人函均撤銷，並命被上訴人應作成上訴人為系爭工程得標廠商之行政處分，即屬於法無據，而不應准許。…。惟查前開政府採購法第85條係規範招標機關，就審議判斷指明原採購行為違反法令，或採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，應如何處置之規定，並未賦予申訴廠商得依該規定請求招標機關應為如何處置之公法上請求權。又行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟乃以對於行政機關
享有請求作成行政處分的法律上請求權為前提。從而，原判決駁回上訴人之先位聲明，揆諸前開規定與說明，尚無違誤（最高行政法院95年度判字第440號判決參照）。
ꆼ由上開實務見解，招標機關之行為，經審議判斷指明違反法令者，廠商僅能依該規定請求招標機關償付其準備投標、異議及申訴之必要費用，而不得請求招標機關為一定之行為，依舉輕而明重之法理，本案經審議判斷機關認定被告之作為合法，本院縱使認定被告違法，依上開規定之法理，仍無法課予被告一定之行為，若原告主張損害賠償，方能加以裁判認定；且被告為政府機關，一切支出皆須依預算執行，而本案主要財源預算為經濟部能源局所補助，今已撤銷該補助，並無任何預算加以執行本標案，故原告所為聲明，顯然無法執行。綜上所述，原告提起課予義務之訴訟與法不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭採購案公開招標公告、投標須知（本院卷第13-20頁）
、被告102年6月25日廢標結果通知函（本院卷第21頁）、原告102年7月3日000000000號異議函（訴願卷第15-18頁）、
被告102年8月6日異議結果處理函（本院卷第22頁）及行政
院公共工程委員會102年12月13日訴0000000號採購申訴審議判斷書（本院卷第23-27頁）附卷可稽，洵堪認定。本件兩
造之爭點為：ꆼ原告就系爭採購案所生之公法上爭議，得否提起課予義務訴訟？ꆼ被告所為取銷採購之決定，有無違反信賴保護原則及裁量濫用之情事？ꆼ被告所作成不予決標（廢標）之原處分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
ꆼ按政府採購法有公、私法混合性質，依政府採購法第74條、第75條第1項第1款、第76條、第83條、第85條之1至4等規定，可知立法者就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，有關機關之招標、審標、決標等訂約前之行為，認係執行公權力之行政行為，以異議、申訴程序為行政救濟，申訴審議判斷視同訴願決定，而將政府採購契約締結前採購決定程序之相關爭議定性為公法性質。是關於政府機關之招標、審標、決標行為，係就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，如有爭議，即應循行政救濟程序謀求救濟。至於訂約後之履約、驗收等爭議，係以調解或仲裁程序解決，亦即定性為私法性質，如有爭議，則應循民事訴訟途徑謀求解決。
ꆼ次按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公
平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第48條第1項第7款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以
上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：…。七、採購計畫變更或取銷採購者。」第52條第1項第3款規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：…。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。」第56條第1項規定：「決標依第52條第1項第3款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商
投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾3次。」揆諸政府辦理採購程序，在公開招
標之情形，機關之招標公告性質為要約之引誘，廠商投標為要約，開標後，機關除有法律容許之情形（如政府採購法第48條第1項各款規定）外，應有義務依照招標規範所訂條件
決標予得標廠商，係為承諾之性質。準此以觀，機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，則機關按招標規範所訂條件決標予得標廠商之決定，性質上應屬形成私法效果之行政處分。
ꆼ經查，本件被告於102年5月7日公告以公開招標方式辦理本
件採購案，並以最有利標為決標方式，嗣於102年5月28日召開評選會議，共有5家廠商參加評選，依據序位法評選結果
，評定原告為序位第一之最有利標廠商等情，為兩造所不爭執，且有系爭採購案公開招標公告（本院卷第13-14頁）及
投標廠商評選須知（本院卷第140-145頁）附卷可參，堪以
認定。按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。而行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，係指人民依法規有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之主觀公權利而言。參諸前開說明，機關辦理採購程序，除有政府採購法第48條第1項法定例外
情形得不予開標決標外，如有3家以上合格廠商投標，原則
上均應依招標文件所定時間開標並決標，則本件原告主張其係合於招標文件規定之最有利標廠商，被告負有依招標條件決標予原告之義務，經原告對廢標決定提出異議並提出決標之申請，然被告卻拒絕其申請，仍維持原不予決標之決定，有原告102年7月3日000000000號異議函（訴願卷第15-18頁
）及被告102年8月6日異議結果處理函（本院卷第22頁）在
卷可考，足徵本件應屬依法申請之案件，且原告就系爭採購案之爭議，基於訴訟經濟原則，亦應許其選擇最有效率之課予義務訴訟類型，利用一次訴訟程序以實現其請求法院保護其法律上權益之訴訟目的。準此，原告提起本件課予義務訴訟，核與行政訴訟法第5條第2項規定之起訴要件無違，應無疑義。至於原告是否具備請求行政機關作成一定行政處分之公法上請求權之實體要件，而其權利或法律上利益是否因被告之否准處分而受有損害，則應屬課予義務訴訟有無理由之問題，自不待言。
ꆼ次查，被告雖於102年5月28日召開評選會議，並評定原告為序位第一之最有利標廠商，然因被告承辦單位於評選會議後、被告機關首長核定決標前，發現原告亦為新北市及高雄市辦理「擴大設置LED路燈工程」得標廠商，而其上開採購案
每盞LED路燈得標金額平均僅約8千元，與系爭採購案每盞LED路燈平均標價約12,434元，二者價差為4,434元，致總金額價差達13,714,362元，鑑於原告各縣市政府投標報價不一，且價格相差甚鉅，乃於102年6月7日簽報被告機關首長核定
同意取銷採購並依政府採購法第48條第1項第7款規定不予決標予原告。嗣後被告於決標前，作成取銷採購決定後，即以102年6月25日函將其所為廢標（不予決標）決定通知原告等情，已如前述，並有被告提出承辦單位102年6月7日簽（本
院卷第176-177頁）及經濟部能源局102年7月17日能技字第10200142530號函（本院卷第166頁）在卷足佐，亦堪採認。
ꆼ原告雖主張其參與各縣市政府辦理採購案之投標，均係參考機關編列之預算金額而訂出報價，並無不合理之處，且本案採購價格符合經濟部能源局所給予之參考預算，於評選過程中，採購價格亦已納入考量為合理價格，被告嗣後再以系爭採購案之投標單價過高，取銷採購，顯然違反信護保護原則及濫用裁量權云云；然查：
ꆼ按機關辦理採購，係藉由公平、公開之採購程序，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使機關獲得最適合之物品或服務。又政府採購制度為達上開立法目的，乃授權辦理採購人員於不違反政府採購法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定（政府採購法第6條第2項規定參照）。因此，機關辦理採購，如有相當事由足認最有利標廠商之標價偏高，顯有不合理之特殊情形時，基於公共利益之維護，本於政府採購法所賦予行政裁量權之行使，於決標前作成取銷採購之決定，應為法之所許。是以，本件依被告所陳其係依據經濟部訂定「擴大設置LED
路燈專案計畫作業要點」，參考經濟部補助經費為每盞LED
路燈8千元，並規定執行機關應要求得標廠商提供LED路燈5
年以上保固，及經濟部能源局召開101年4月11日「擴大設置LED路燈專案計畫」說明會有關每盞LED路燈每年可省1千元
電費，可將節電費分期給付廠商之說明資料（本院卷第172-175頁），而酌定系爭採購案之預算金額為每盞LED路燈12,434元等語（本院卷第136-137頁），參照原告就系爭採購案
之投標報價為38,457,816元，換算每盞LED路燈平均單價約
為12,434元，有原告服務企畫書（本院卷第103-105頁）在
卷可查，足徵原告主張其係參考機關編列之預算金額而訂出報價乙節，應可採信。
ꆼ又查，原告除為系爭採購案之最有利標廠商，亦為臺北市○○○○○○○路燈工程管理處、新北市政府採購處、高雄市政府工務局養護工程處、苗栗縣政府辦理相同計畫工程採購案之得標廠商，而上開採購案之預算金額分別為73,901,883元、87,176,000元、98,301,816元、47,770,000元，其決標金額換算每盞LED路燈平均單價均約8千元等情，為兩造所不爭執，且有臺北市○○○○○○○路燈工程管理處公開招標更正公告及詳細價目表（本院卷第151-154頁）、新北市政
府採購處決標公告（本院卷第187-188頁）及新北市政府養
護工程處工程契約書（本院卷第106-110頁）、高雄市政府
工務局養護工程處更正決標公告（本院卷第183-184頁）、
苗栗縣政府決標公告（本院卷第189-190頁）及各縣市政府
決標案件查詢彙整表（本院卷第182頁）在卷足憑，亦堪認
定。則被告所述原告於系爭採購案投標之每盞LED路燈平均
單價為12,434元，標價較前揭縣市高出1/3金額，系爭採購
案更換之LED路燈計3,093盞，總金額價差達13,714,362元等語，既屬有據，從而，被告以原告各縣市政府投標報價不一，而其既得以每盞LED路燈平均單價約8千元之價格承作相同工程，惟卻以價格相差甚鉅之每盞LED路燈平均單價約12,434元投標系爭採購案，價格顯非合理，因此作成取銷採購之
決定，核其所為，應係基於公共利益之考量，並於法定裁量範圍內而為符合政府採購法授權目的之決定。
ꆼ原告雖訴稱臺北市政府、新北市政府及高雄市政府與系爭採購案之採購數量不同，不得相提並論，且其投標新北市烏來區公所、屏東縣三地門鄉公所、澎湖縣馬公市公所之預算金額分別為10,530,977元、2,664,000元、4,450,000元，換算決標金額每盞LED路燈平均單價均高於12,000元，實與系爭
採購案之價格相當，故系爭採購案之標價並無不合理之情形云云，並提出新北市烏來區公所決標公告（本院卷第116-117頁）及契約書（本院卷第111-115頁）、屏東縣三地門鄉公所採購契約書及財物採購徵選須知（本院卷第118-122頁）
、澎湖縣馬公市公所決標公告（本院卷第126頁）及財物採
購契約書（本院卷第123-125頁）為憑；然查，觀諸原告自
承其投標標價主要係參考機關預算金額而訂定，可見機關採購數量之多寡對於原告投標價格之決定影響不大，且新北市烏來區、屏東縣三地門鄉、澎湖縣均屬經濟部認定之離島及偏遠地區（本院卷第174頁背面），是其採購金額較高，亦
與離島及偏遠地區工程之施工成本通常較高之經驗法則無違。是以，原告前述主張，尚不足遽認被告所為原告之投標報價有不合理情形之認定有所違誤。
ꆼ另被告於辦理系爭採購案時，已將採購價格納入最有利標之評選項目，經評選委員會作序位之綜合評選後，評定原告為最有利標廠商之事實，為兩造所不爭執，且有評選項目表（本院卷第145頁）附卷可稽，足見原告主張其投標價格，已
經被告於評選過程中納入考量乙情，固非子虛。惟衡諸被告之業務與系爭採購案所採購之標的無關，其因欠缺LED路燈
市場產製銷售之專業資訊，於資訊不對等或未能充分理解經濟部能源局對採購計畫標的編列之採購計畫經費與節電費說明之情況下，使其對系爭採購案之成本費用及廠商合理利潤之估算與實際市場交易價格有所出入，致其酌定之採購預算金額尚與市場價格有相當之差距。又被告雖係經由公平、公開之採購程序辦理系爭採購案，然因其對合理市價專業資訊之掌握已有事實上之困難，使市場價格未能經由最有利標之評選結果真實反應，導致系爭採購案發生價格機制失靈之結果，迄至被告於招標後、決標前，因第三人檢舉而發現其採購價格確與市場價格有明顯相當差距之不合理情形（本院卷第137頁），則被告承辦單位基於避免國庫損失之公共利益
之維護，參據政府採購法之立法意旨，於系爭採購案經機關首長或其授權人員核定決標前，先行簽請機關首長核准同意取銷採購，而被告機關首長基於綜理縣政，指揮、監督所屬員工及機關之法定職權（嘉義縣政府組織自治條例第3條前
段規定參照），考量財政經費與業務運作之事實上需要，於合理及必要之範圍內，衡酌本件採購過程之具體情事，決定採取取銷採購之因應措施，核其所為之裁量決定，並無違反信賴保護原則或恣意濫用裁量權之違法情事。
ꆼ原告雖另以投標廠商以低價投標，得標後發現會產生嚴重虧損，是否亦可主張產生嚴重虧損係不合理，而拒絕簽約？據此爭執被告不得因認採購價格過高，遂作成取銷採購之決定云云；惟查，政府辦理採購程序，在公開招標之情形，機關之招標公告性質為要約之引誘，廠商投標為要約，機關之決標則為承諾之性質，已如前述，則於機關決標予得標廠商後，採購契約即為成立，雙方自應同受採購契約效力之拘束。是以原告所舉情形，稽之系爭採購案，被告係於決標前，即已決定取銷採購，並據此作成不予決標之決定，足見被告尚未為承諾之意思表示，雙方之採購契約並未成立，自不生採購契約之權利義務關係，自亦無原告所稱偏頗機關之情形。ꆼ原告雖又主張被告口頭說明廢標理由「係因對於最有利標有疑義」，且依報載被告廢標決定之理由為「阻止可能的綁標弊案」，但系爭採購案實無綁標疑義，被告之廢標決定顯有違不當聯結禁止原則，應屬違法云云；然查，觀諸被告作成不予決標之決定，係基於系爭採購案有政府採購法第48條第1項第7款規定取銷採購之情形，並非以原告有綁標之嫌為由，已如前述，是以原告僅憑報載為據，主張被告之決定有違不當聯結禁止原則，委難憑信。況且，機關辦理採購業務具有高度之公共性及強烈之公益性，而廠商參與機關辦理相關採購之投標及履約，確與公共利益具有密切之關係，故立法者乃制定政府採購法第48條第1項各款情形以確保公共利益
之維護。因此，被告依據前開客觀具體事證，認定原告投標之標價有明顯偏高之不合理情形，基於行政裁量權之行使決定取銷採購，並依政府採購法第48條第1項第7款規定不予決標予最有利標廠商之原告，核其所為不予決標決定之手段與目的（避免國庫損失，維護公共利益）間具有合理之關連性，且亦與比例原則無違。原告主張被告所為之廢標決定，違反不當聯結禁止原則，係屬違法之行政處分云云，亦非可採。
ꆼ綜上所述，被告辦理系爭採購案，於決標前，因發現原告有投標價格不合理之具體情事，基於維護公共利益及採購效益之考量，決定取銷採購，並依據政府採購法第48條第1項第7款規定，為不予決標予最有利標廠商即原告之決定，於法核屬有據，並無違誤；而異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。至於原告得否依民法第245條之1規定向被告請求因準備或商議訂立契約而受有損害之締約過失損害賠償，則屬另一問題，並不影響被告所為不予決標之決定，係屬適法行政處分之認定。從而，原告起訴意旨，訴請撤銷申訴審議判斷及原處分（被告102年6月25日函及102年8月6日函
），並請求命被告應依原告之申請，就系爭採購案作成決標並應以原告為得標廠商之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　7　　 日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　戴 見 草
法官　林　彥　君
法官　張　季　芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　10　　月　　7　　 日
書記官 周 良 駿