高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)104年度訴字第113號

• 裁判案由: 土地重劃
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 12 月 30 日

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第113號
民國104年12月16日辯論終結
原 告 林春志
被 告 臺南市政府
代　表　人　賴清德 市長
訴訟代理人 彭國瑞
參 加 人 臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 鄭登文
訴訟代理人 莊信泰　律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國104年1月19日臺內訴字第1042200033號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國98年3月30日以南市都劃字第09816515190號公告發布實施「變更臺南市安南區中洲寮（第3、
第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，並自同年月31日起生效，依上開計畫書規定，第4期發展區應以
市地重劃方式開發，且由民間自行籌辦市地重劃。嗣被告所屬地政局依前開細部計畫案，於100年12月27日以南市地劃
字第1000958362號函核定訴外人林王玉里等7人申請之「臺
南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」（下稱籌備會）成立，被告並於101年7月9日以府地劃字第1010511439號函核
定該籌備會所提重劃範圍，復於103年5月2日以府地劃字第
1030374265A號函核定該籌備會所提重劃計畫書，該籌備會
並於103年5月5日公告重劃計畫書，公告期間自103年5月12
日起至同年6月10日止計30日，並通知該區土地所有權人（
含原告）至籌備會聯絡處或臺南市安南區州南里里辦公室閱覽。嗣籌備會於103年7月26日召開第1次會員大會，決議通
過重劃計畫書追認與重劃會章程等案，並選任理事7人及監
事1人，復於會員大會後召開第1次理、監事會議，辦理選任理事長及宣布重劃會成立等事宜。嗣被告依據籌備會檢送之第1次會員大會會議紀錄、章程及相關文件，於103年8月28
日以府地劃字第1030786543號函核定成立「丙○○○○○○○
○○○○○○○○○○○○○○○」即參加人。原告對上開「變更臺南市安南區中洲寮（第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」、被告所屬地政局100年12月27日南市地劃字第1000958362號核定籌備會成立函、被告101
年7月9日府地劃字第1010511439號核定重劃範圍函、103年5月2日府地劃字第1030374265A號核定重劃計畫書函、103年8月28日府地劃字第1030786543號核定成立重劃會函均不服，提起訴願，訴願決定機關內政部僅就上開被告核定成立重劃會函部分予以決定駁回，其餘訴願部分則未予置理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）「行政處分」部分：
1.按都市計畫案主要計畫一環之細部計畫，固屬公法上單方行政行為，依實務見解，具有法規命令之性質，但就原告土地由建築用地變更為道路用地，並由政府無償取得公共設施用地之實質徵收行為，既直接對土地所有權人之財產權造成侵害，及其相關權利行使增加負擔及限制，自屬行政處分，得為行政爭訟之標的。又細部計畫既為都市計畫之一部、主要計畫之一環，市地重劃以細部計畫為依據，觀諸平均地權條例第56條第1項規定意旨，土地重劃乃政
府為促進土地建築使用，或為開發新都市、新社區之需要，所施行之土地政策，應以顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益為原則。次觀平均地權條例第56條第3項規定
，各級主管機關依規定主動辦理市地重劃業務，即屬具有強制性質之行政處分。準此，土地所有權人自行組織重劃會，辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，政府亦由此無償取得公共設施用地，主管機關基於公益之考量，對於重劃案之重劃計畫書，當中公共設施工程之規劃、設計，製作之設計書、圖及工程預算，乃至於多階段處分之相關處分，諸如重劃籌備會、重劃範圍、重劃會之核准或核定，皆關聯重劃事業之推動，其是否合於法令規定，即應為必要之監督，並為實質審查。主管機關就市地重劃案之審查所為多階段處分，相關處分核准、核定既有確定重劃地區公共工程內涵之效果，均足影響重劃範圍內土地所有權人之財產權，乃至於重劃範圍外利害關係人之相關權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人和利害關係人不服主管機關所為核准、核定，得請求司法救濟，自不待言。
2.次按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫
，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」經由司法院釋字第156號解釋對司法院釋字第148號解釋之補充釋明，正式認定
「變更都市計畫」具有行政處分之性質，並以「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」作為判斷之標準。換言之，若變更都市計畫並無直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，尚非行政處分；反之，若變更都市計畫加上通盤檢討之名義卻直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，仍應屬行政處分，其理至明。司法院釋字第156號解釋理由書中「此項都市計
畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第
26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」等語，無非以「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」之有無，資為判斷。不論變更都市計畫改為「通盤檢討案」或「細部計畫案」或「航空城計畫案」之名稱，只要有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之事實，即屬行政處分，此為司法院釋字第156號解釋之精神意旨，並俾使法律
見解，名實相符，防止行政機關利用名義轉換，玩弄法令，規避審查，侵害人民權益。再依司法院釋字第423號解
釋之意旨，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載之文字或行政之解釋而有異，其實質上內容對於原告財產權侵害，並限制相關權利之行使，屬於高權行政，為單方行政之行為，應為行政程序法第92條第1項、訴願法第3條所稱之行政處分。系爭「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」雖名為「
通盤檢討」案，實為計畫確定之裁決，並為細部計畫之發布，以為執行之依據，其執行之結果，將使原告之土地強制被徵收35％，成為道路用地，喪失其權利，並被強制遷離居住使用之處所，直接限制原告之權利、利益，增加原告之負擔，其為「行政處分」，足堪認定。
3.再按有關都市計畫案之主要計畫，其相對人雖可確定其範圍，實務上仍非特定，依行政程序法第92條第2項規定，
屬一般處分，行政機關自得依都市計畫法第19條之規定，將主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並登報周知，即依行政程序法第100條第2項規定辦理；而主要計畫一環之細部計畫，徵收私有土地為公共設施用地，相對人可確定其範圍且屬特定，非屬一般處分，則應踐行「都市計畫之程序」為其合法之要件，且應依行政程序法第100條第1項規定辦理。惟被告就系爭土地變更為道路用地，細部計畫之核定處分，違反行政程序法第100條、第102條、第104條、第107條、第164條關於送達、陳述意見、聽證等程序規定，其
後續據以核准相關之市地重劃處分，依「違法性承繼」理論之推衍，亦屬違法。復按被告所屬地政局以100年12月
27日南市地劃字第1000958362號函，核准成立籌備會，被告並於101年7月9日核定重劃範圍，嗣以103年5月2日府地劃字第1030374265A號函核定重劃計畫書，再以103年8月
28日府地劃字第1030786543號函核定參加人成立。被告上揭書函，賦予參加人對於核定重劃範圍內之土地接續進行市地重劃程序之權限，自屬行政處分。原告雖非上揭核定處分之直接相對人，然上揭處分將使該重劃範圍內土地所有權人之財產權受到一定程度之影響，就自辦市地重劃事業之推動，對該範圍內土地所有權人，產生法律上一定之拘束力，為具有第三人效力之行政處分。則原告基於自辦市地重劃土地所有權人法律上之地位，以其直接受影響之效力，自得提起救濟。又上揭書面處分既有第三人之效力，依行政程序法第100條第1項及第110條第1項規定，仍應為必要之送達，始發生效力。
4.末按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障。其所稱財產權之範圍甚廣，包括私法上之物權與債權及若干公法所創設的智慧財產權，及人民所擁有具經濟價值之其他財富（參見司法院釋字第706號及第707號解釋羅昌發大法官協同意見書）。人民此等財產權如因法律規範而受限制，自應依憲法所設之標準（包括程序上正當程序與憲法第23條法律保留原則及必要性原則），予以檢視。財產權之限制或侵害，種類及程度不一，國家對人民財產之直接徵收，固然為財產權之侵害；國家縱未對人民財產予以直接徵收，然仍有徵收之事實，並由政府無償取得公共設施之土地，或如法令規定，或行政措施相當程度干涉人民財產權之行使（substantial interference with the use of property），甚至嚴重影響其財產價值（property interests being seriously impaired or undermined），亦均屬財產權之限制或侵害。此等事實、核定已相當程度干涉人民房屋及土地財產權之行使，故為財產權限制或侵害之情形，甚為顯然。被告對市○○○○○○段的法令規範，即應審慎，避免複雜事務於多階段行政程序中易放難收，並以透過程序確保基本權利的憲法原理，於核准市地重劃事業計畫時，即應確實遵守法律及一般法律原則，諸如比例、平等、誠信原則，及相關法令規定之要求，諸如行政程序法第7條、第110條、第164條及土地徵收條例第10條之
規定，以符合公益，並促使參與，建立共識，即符合憲法要求之正當行政程序之必要。惟被告對細部計畫之變更、籌備會之成立、核定重劃範圍、核定重劃計畫書、核定參加人成立等相關之行政處分無一送達，皆未予土地所有權人陳述意見之機會，亦未舉辦過一場聽證會，徒空泛爭辯，牽強附會，前後矛盾。
（二）「時效」部分：
1.按行政訴訟法上，所謂行政處分違法性判斷「基準時」問題，以「判決時」為原則，側重人民權利保障時效性與訴訟經濟觀點，並與行政訴訟法第6條第1項之規定呼應。所謂「處分時」之原則，係基於行政處分事後審查性，並強調行政機關第1次判斷之權限，觀之訴願法第13條及「多
階段處分理論」、「違法性承繼理論」，尚以行政機關最後作成決定時，其法律狀態與事實狀態為準，並得以推衍出行政程序法第112條之規定，該相關處分為全部無效。
中央法規標準法規定之從新從優原則，採「判決時」為準，該法第18條之「處理程序終結」，尚包括行政救濟程序在內。且內政部於訴願決定書中，已記明其得心證之理由，對「時效」問題，俱無論議，並為相關之處分，行實質之裁判，「時效」問題，本無爭議。退步言之，即以被告最後作成決定核准參加人成立之行政處分日期，為本件之行政處分日期，亦即103年8月28日，原告於103年9月2日
知悉該行政處分後，於同年月29日，依訴願法第57條之規定聲明不服，並於30日內即103年10月29日補送訴願書，
內政部於104年1月19日決定駁回訴願，並於104年1月21日送達訴願決定書，原告即依行政訴訟法第6條第2項及第106條第1項之規定，於104年3月19日提起行政訴訟，尚無時效之違誤。
2.次按瑕疵行政處分，主要區分為無效處分與得撤銷處分。關於無效處分，通說採「重大瑕疵明顯說」，根據行政程序法第111條之規定即得知悉。除此之外，林錫堯大法官
引用日本學者原田尚彥之看法，另外附加了「程序上瑕疵而無效」，為行政程序法第114條第1項之規定。違反程序規定之行政處分，原則上係得撤銷而非無效，但若程序規定係當事人重要程序之權利，例如送達、陳述意見、聽證，若未履行該程序，完全忽視當事人權利之保障，而使其遭受突來的不利益處分，則該處分無效，依行政程序法第110條第4項之規定，為自始不生效力。換言之，被告所為重劃之相關處分，既為自始不生效力，又何來「時效」問題？
3.復按行政程序法第128條，係針對於法定救濟期間經過後
，已發生形式確定力之行政處分，而未經行政法院實體判決確定者，為保護相對人或利害關係人之權利，及確保行政合法性所為之例外規定，因未生判決之既判力，實質上亦未經法院確定判決，行再審之救濟程序，此未經行政法院實體確定判決維持之行政處分，當事人為之爭執時，若未經5年之不變期間，屬得循行政訴訟程序請求救濟，或
依該法規定，申請重開行政程序。被告於98年3月30日公
告發布實施「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，並自同年
月31日起生效，原告於103年3月31日前，即不斷爭執，並申請撤銷重劃案，對重劃相關處分之爭執，皆未逾5年之
不變期間，即得依行政程序法第128條之規定，請求救濟
，本無疑義。至於該條第1項但書：「但相對人或利害關
係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限」之規定，僅得認該條所規定得請求重開行政程序，並非限於未循一般行政救濟程序之當事人，尚無從據之而認定此行政處分即已告確定。另行政程序法第117條，係針對已發生形式確定力之行政處分所為之例外
規定，條文中關於「原處分機關或其上級機關『得依職權』為違法行政處分之全部或一部撤銷」之文字，行政機關所為「撤銷」之裁量，雖並未給予人民請求行政機關自為撤銷違法行政處分之請求權，惟非可拘束法院不得以上級審查機關之地位，為「撤銷」之裁判。
4.末按被告將公共行政硬往錯誤及侵害人民基本權利之方向「拖行」，飾詞粗糙，漏洞百出，居心叵測。且被告於答辯三狀既認為原告已提起訴願，卻旋即翻異前詞，改稱未行訴願先行程序，益見被告於訴訟攻擊、防禦方法上已然錯亂，尚非可採。又被告認為所有行政訴訟皆須經訴願先行程序之必要，仍有錯誤。據前所述，行政法院非不得依行政程序法第114條第1項之規定，確認行政處分為無效，或在無行政訴訟法第98條第1項之情事下，依行政程序法
第128條及第117條之規定，將行政處分撤銷。即非謂人民應承受此「惡政」，行政法院對之即一籌莫展、束手無策。本件之問題不在「時效」，而在「法律競合」，被告對此亦有誤解。
（三）法律爭議部分：
1.所謂「視為」，是指因有某事實存在，依一般情事，推測當事人的意思，認為有另一事實存在，而且不因有反證而喪失其效力。例如民法第154條第2項規定：「貨物標定賣價陳列者，視為要約。但價目表之寄送，不視為要約。」而所謂「推定」，是指因有某事實存在，依一般情事，推測當事人的意思，認為有另一事實存在，如有反證，則喪失其效力。換言之，推定並沒有擬制之效力，法院於推定之前，仍應盡一切可能，進行證據之調查，以得心證之基礎，並就無得調查證據之部分，依論理及經驗法則，推定事實之真偽，而利害關係人，仍得提出反證，以推翻「推定」之效力，此觀之民事訴訟法第355條第2項及行政訴訟法第171條、第189條即明。例如民法第9條規定：「受死
亡宣告者，以判決內所確定死亡之時，推定其為死亡。前項死亡之時，應為前條各項所定期間最後日終止之時。但有反證者，不在此限。」參加人將「視為」、「推定」兩個截然不同之法律觀念，互為混淆，認為可「憑空」推定公文書為真正，或將公文書「視為」真正，實對民事訴訟法第355條之規定，容有誤會。
2.本件一切之爭議，既始於籌備會之成立，而籌備會之成立，既根源於林王玉里之發起，重重疑雲，一切真相，均有賴於林王玉里到院說明，其如何發起重劃？如何自辦重劃？如何未依法令規定能通過審核成立籌備會？爰此請求鈞院依行政訴訟法第125條第1項及第133條之規定，為必要
之調查，並依行政訴訟法第142條之規定，傳喚林王玉里
為必要之說明，以期發見事實真相。
3.103年度高等行政法院法律座談會提案二之討論及行政程
序法第110條第3項規定，係針對「已確定之行政處分」，與本件「未確定之行政處分」和「無效之行政處分」，標的尚非同一，結果尚屬兩歧，且其疏漏行政程序法第110
條第4項所定「無效之行政處分自始不生效力」。參加人
將「已確定之行政處分」、「未確定之行政處分」、「無效之行政處分」，互為混淆，尚非可採。
4.按「法律得定名為法、律、條例或通則。」「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」「法律應經立法院通過，總統公布。」「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」分別為中央法規標準法第2條、第3條、第4條、第5條、第6
條所明定。次按「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。」「憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。」分別經司法院釋字第488號、第443號解釋在案。憲法上要求之正當行政程序，係基本權保障之重要事項，應以法律或法律明確授權之法規命令規定之。因此，市地重劃事業，就上述憲法之要求與各項正當行政程序，應得法律之明確授權，並就授權之目的、範圍及內容均有明確之規定，此際，基於法律保留原則，以法律定之或經立法機關具體明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第23條之法律保留原則。並應斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其規定之程序、方式，與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。惟被告辦理市地重劃業務，既關涉都市計畫一部之細部計畫，有關人民權利、義務等重大事項，卻僅以獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）包辦一切，師心自用，獨斷獨行，進而割憲法，棄法律。原告之土地並無任何重劃應有之要件情事下，硬予劃入重劃範圍，名為重劃，實為無償徵收，違反法律保留原則、授權明確性原則、平等原則、比例原則。
（四）籌備會成立部分：
1.按獎勵辦法第8條規定，籌備會成立涉及重劃範圍之劃分
，籌備會並得依都市計畫法第24條規定，擬定或變更細部計畫。換言之，經由核定籌備會成立之行政處分，在地區內劃定可單獨實施市地重劃事業之範圍，並得以申請擬定或變更細部計畫，影響土地所有權人及居民之法律權益。而被告核定市地重劃相關之行政處分，涉及土地配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施市地重劃事業之規制措施。於後續程序，貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人，或其他權利人，乃至重劃範圍以外之人之權利，受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述相關之核准或核定，均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。觀諸平均地權條例第56條第1項規定意旨，土地重劃
乃政府為促進土地建築使用或為開發新都市、新社區之需要所施行之土地政策，應以顧及多數參加重劃之土地所有權人之利益為原則。次觀平均地權條例第56條第3項規定
，各級主管機關依規定主動辦理或核准辦理市地重劃業務，係屬具有強制性質之行政處分。參酌司法院釋字第156
號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予
補充釋明。」現行行政程序法或其他法律就公聽會程序本無一般性規定，行政程序法第54條以下有關聽證程序，與第102條以下有關陳述意見程序之規定，均具有一定之功
能與法治意義。
2.次按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障。其所稱財產權之範圍甚廣，包括私法上之物權與債權及若干公法所創設的智慧財產權，及人民所擁有具經濟價值之其他財富（參見司法院釋字第706號及第707號解釋羅昌發大法官協同意見書）。人民此等財產權如因法律規範而受限制，自應依憲法所設之標準（包括程序上正當程序與憲法第23條法律保留原則及必要性原則），予以檢視。財產權之限制或侵害，種類及程度不一，國家對人民財產之直接徵收，固然為財產權之侵害；國家縱未對人民財產予以直接徵收，然仍有徵收之事實，並由政府無償取得公共設施之土地，或如法令規定，或行政措施相當程度干涉人民財產權之行使（substantial interference with the use of
property），甚至嚴重影響其財產價值（property interests being seriously impaired or undermined），亦
均屬財產權之限制或侵害。此等事實、核定已相當程度干涉人民房屋及土地財產權之行使，故為財產權限制或侵害之情形，甚為顯然。
3.復按被告對市○○○○○○段的法令規範，即應審慎，避免複雜事務，於多階段行政程序中易放難收，並以「透過程序確保基本權利」的憲法原理，於核准市地重劃事業計畫時，即應確實遵守法律及一般法律原則，諸如比例、平等、誠信原則，及相關法令規定之要求，諸如行政程序法第7條、第110條、第164條、土地徵收條例第10條之規定
，以符合公益，並促使參與，建立共識，即符合憲法要求之正當行政程序之必要。惟被告核准籌備會成立，未依法將行政處分送達，亦未有任何之通知，相關業務之推動，亦未依法舉辦聽證會、給予土地所有權人陳述意見之機會，尤其未依「勘選市地重劃地區評估作業要點」第2點、
第4點規定辦理評估，行政程序顯有違誤。又依行政程序
法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的，在於使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟，以獲得救濟之機會。被告依獎勵辦法第8條及市地重劃實施辦法第7條、第8條、第9條規定所為之核定，應為實質審查，且其核定之結果，足以影響土地所有權人之土地、建築物權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查、評估之結果及論述依據，方符合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨。又違反程序或方式規定之行政處分，係屬無效，行政程序法第114條第1項定有明文。就實體方面，被告認為籌備會係依獎勵辦法第8條規定，由7人發起，惟與其公告函文內容，係由林王玉里與億家市地重劃股份有限公司（下稱億家市地重劃公司）發起，顯不相符，究竟何者為真？何者為假？被告迄今未能依行政訴訟法第164條
之規定，提出其他6名發起人之姓名、住址之簽署文件、
身分證影本、土地標示、所有權狀影本及相關簽署文件，並依行政訴訟法第171條之規定，核對筆跡、印跡，進行
勘驗之程序，以實其說，並提出市地重劃評估報告書，供法院審查，反要求原告負舉證之義務，於法尚有未合。又林王玉里果真為重劃之代表人，主導重劃事務，理應於重劃發生「事故」之後，勇於承擔，處理一切，為何匆匆更換，不見人影，更有違論理與經驗法則。
4.末按所謂脫法行為，係指當事人為迴避強行法規之適用，以迂迴方法達成該強行法規所禁止之相同效果之行為而言者。脫法行為的問題，實際上為法律解釋的問題。表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者，其意思表示無效，民法第87條第1項前段定有明文。第三人主張表意人與相對
人通謀而為虛偽意思表示者，該第三人應負舉證責任。又表意人如主張其意思表示並非虛偽，則表意人就其意思表示之真正即應負舉反證證明之責；而第三人如就足以證明表意人意思真實之情況予以反駁，即應認為第三人已證明該項通謀虛偽之消極事實。且證明該項通謀虛偽事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限，凡先綜合其他情狀以證明某項間接事實，再由該項間接事實為推理的證明應證事實，因此該證明間接事實之間接證據，亦包括在內。被告辦理重劃業務，核定籌備會之成立，首先未依法行政，遵照法定程序辦理，將行政程序法束之高閣，輕忽人民之權利，其後未依實體法令之規定，實質審查，依法辦理，卻輕忽怠慢，包庇迴護，行使行政裁量權，顯有逾越、濫用，違法情事至為明確。且原告多次依行政訴訟法第6條之規定，請求被告確認籌備會核定成立為無
效，未被允許，經訴願程序，內政部亦於理由中述明原因，其未經司法裁判，被告反認原告已為敗訴，容有誤解。爰此，籌備會核定成立為無效，足堪認定。
（五）重劃範圍部分：
1.按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障。其所稱財產權之範圍甚廣，包括私法上之物權與債權及若干公法所創設的智慧財產權，及人民所擁有具經濟價值之其他財富（參見司法院釋字第706號及第707號解釋羅昌發大法官協同意見書）。人民此等財產權如因法律規範而受限制，自應依憲法所設之標準（包括程序上正當程序與憲法第23條法律保留原則及必要性原則），予以檢視。財產權之限制或侵害，種類及程度不一，國家對人民財產之直接徵收，固然為財產權之侵害；國家縱未對人民財產予以直接徵收，然仍有徵收之事實，並由政府無償取得公共設施之土地，或如法令規定，或行政措施相當程度干涉人民財產權之行使（substantial interference with the use of property），甚至嚴重影響其財產價值（property interests
being seriously impaired or undermined），亦均屬財產權之限制或侵害。此等事實、規定已相當程度干涉人民房屋及土地財產權之行使，故為財產權之限制或侵害之情形，甚為顯然。被告核定市地重劃相關之行政處分，涉及土地配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施市地重劃事業之規制措施，於後續程序，貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人，或其他權利人，乃至重劃範圍以外之人之權利，受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述相關之核准或核定，均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。被告於核定市地重劃範圍時，即應確實遵守法律及一般法律原則，諸如比例、平等、誠信原則，及相關法令規定之要求，諸如行政程序法第7條、第110條、第164條、土地徵收條例第10條之規定，並依「勘選市
地重劃地區評估作業要點」規定辦理評估，以符合公益，並促使參與，建立共識，即符合憲法要求之正當行政程序之必要。惟被告未依法行政，送達行政文書予處分相對人，並按照法定程序，公開召開聽證會，給予土地所有權人陳述意見之機會，且斟酌全部陳述與聽證會之結果，作成決定，再將此關涉人民財產權重大事項之行政處分送達土地所有權人，並得為司法救濟之途徑，卻自行圈地，行政程序有所違誤，已如前述。
2.次按市地重劃實施辦法第14條第1項、第2項、第16條及第17條規定，市地重劃是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公共設施，並將畸零細碎形狀不整之土地，按原有位次交換分合為形狀完整之各宗土地後，重新分配予原土地所有權人之綜合性市地改良措施；故市地重劃乃以消除市地畸零不整為實施目的，並透過「受益付費」原則，以提供重劃區內公共設施用地。其中「受益付費」，專指農業用地變更為建築用地及使用價值增加而言。內政部都市計畫委員會於71年第259次會議決議：「非建築用
地變更為建築用地，以及非公用設施用地，應儘可能納入市地重劃範圍，作整體開發使用，非建築用地變更為建築用地，並應負擔必要公共設施，在未作整體開發前，禁止發照建築。」嗣於79年3月，因應臺灣住宅土地問題，內
政部召開「全國土地問題會議」，於會議總結論中確定：「土地使用變更應配合整體發展，變更後提高土地價值或使用強度者，應本地力共享回饋社會及使用者付費原則，負擔及提供必要公共設施，以市地重劃或區域徵收或其他適當方式辦理。」行政院79年8月10日臺內字第23088號函規定：「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」時任行政院長郝柏村乃指示農業用地變更為建築用地，一律以重劃方式開發。其立意在於解決住宅土地不足之問題，並得無償取得公共設施用地。惟原告所有土地位於臺南市○○區○○段，土地之形狀方整，商業活動頻繁，於36年7月28日即
編定為建築用地，依法繳納地價稅，建物亦已依法繳納房屋稅，並有繳納土地增值稅、遺產稅等非農地稅金，地價稅部分未為被告依法減徵，即已負擔公共設施之費用，且臨20米之長和路，並有水、電、電信、排水等公共設施，土地經填土墊高，不會淹水，依法營業，營收良好，非計畫中所稱安和路以東福國段農業區之農業用地，自無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要，亦無取得相關公共設施之必要，無再變更之必要，無增加土地使用之價值，顯無「受益」情事。且被告98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告，將中洲寮地區安和路以東之福國段，應辦市地重劃餘辦地區，全部納入重劃範圍內，非指州南段之土地。原告所有土地經重劃後反成近三角形之土地，且須負擔近60％之土地面積，被告行使裁量權顯有逾越、濫用，核定原告所有土地列入重劃範圍，顯屬違法。
3.末按被告對於原告所有系爭州南段6、9、10地號土地列入重劃範圍，既無法律具體明確授權，更無法令依據，顯已超越必要程度與法定職權範圍，更於推行該業務時，故意違反法令，漠視行政慣例，並毫無所據，恣意裁量，嚴苛原告，擴張權力，圖利財團，逾越權限及濫用權力，侵害原告權利，至為明確。核定重劃範圍之行政處分，既有違反程序或方式規定之情形，依行政程序法第111條之規定
，為自始無效。逾越權限及濫用權力之行政處分，以違法論，為行政訴訟法第4條第2項所明定，而行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，亦為行政程序法第10條所明定。又市地重劃主管機關，對重劃範圍固然享有判斷餘地，然而，司法機關亦享有法院控管權（gerichtliche Kontroll），蓋旨揭所稱重
劃所欲實現之「公共利益」儘管具有「不確定法律概念」特性，市地重劃主管機關對此一概念所為之解釋與適用，卻屬「推論事件（Subsumtionsvorgang）」而非裁量事件之範疇。於實務上，實施自辦市地重劃之「必要性」是否真實存在於某一特定地區，主管機關須為正確判斷，而不得存有一絲之「事實判斷錯誤」，是其屬法律而非單純裁量問題，從而，倘其判斷錯誤，法院即可對其判斷結果予以控管（審查），進而宣告此行政行為無效。尤其，我國市地重劃倘與「土地徵收」相較，其僅具「低（弱）度」公共利益（不管是公辦或自辦市地重劃），是若欲「強制」予以實施，勢必滋生實施區內相關權利人之衝突而須付出社會代價，此類自辦市地重劃實施範圍之爭議，應交由法院控管審查而較有公信力，並得以避免社會衝突之發生。。再者，法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分，未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能否定該處分之效力；僅例外於先行處分與後行處分，屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之「違法性承繼」。核定重劃範圍之行政處分「違法性承繼」先前籌備會成立之行政處分，故核定重劃範圍之行政處分，亦屬違法，仍應併予撤銷，或確認其為無效。且原告多次依行政訴訟法第6條之
規定，請求被告確認核定重劃範圍之行政處分為無效，未被允許，經訴願程序，內政部亦於理由中述明原因，其未經司法裁判，僅經行政裁判，基於行政一體原則，難期公平，被告反認原告已為敗訴，容有誤解。爰此，核定重劃範圍之行政處分為無效，足堪認定。
（六）細部計畫變更部分：
1.按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，
係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」經由上開司法院釋字第
156號解釋對釋字第148號解釋之補充釋明，正式認定「變更都市計畫」具有行政處分之性質，並以「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」作為判斷之標準。換言之，若變更都市計畫並無直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，尚非行政處分；反之，若變更都市計畫加上通盤檢討之名義卻直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，仍應屬行政處分，其理至明。司法院釋字第156號解釋理由書中「此項都市計畫之
個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條
參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」等語，無非以「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」之有無，資為判斷，被告對司法院釋字第156號解釋，容有誤解。爰此不論「變
更都市計畫」改為「通盤檢討案」或「細部計畫案」或「航空城計畫案」之名稱，只要有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之事實，即屬行政處分，以符司法院釋字第156號解釋之意旨，並俾使法律見解，名實
相符，防止行政機關利用名義轉換，玩弄法令，規避審查，侵害人民權益。系爭變更臺南市安南區中洲寮細部計畫案，實為細部計畫確定之裁決，據以為執行之依據，其執行之結果，將使原告之土地強制被徵收35％，成為道路用地，喪失其權利，並被強制遷離居住使用之處所，直接限制原告之權利、利益，增加原告之負擔，應認定為行政處分，毫無疑義。另被告認為89年8月4日發布實施之「擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部分）細部計畫案」及98年3月30日公告之「變更臺南市安南區中洲寮（
含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）
案」非屬行政處分，不適用行政程序法第107條聽證、第
110條送達、第164條公開及聽證等規定，此經原告據理力爭，嚴厲指責其為「黑箱作業」。被告於處理103年4月28日「變更臺南市主要計畫（第5次通盤檢討）案」時，從
善如流，依照行政程序法第110條及第164條之規定，將行政處分以雙掛號送達編列為公共設施用地之土地所有權人，並公開展覽，舉辦公聽會，踐行行政處分之相關程序，即已認為都市計畫應為行政處分。被告於前之作法，認定為行政處分，於後之說法，認為非屬行政處分，核其情事，前後矛盾，言行不一，果真如被告所說非行政處分，何以花費鉅資送達相對人，豈非浪費公帑？再者，被告主張系爭「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」中已有公告，並舉
辦說明會，惟迄今未能提出到會民眾之簽名書冊，以實其說，核其情事，實難採信，土地所權人當然無從表示意見，供作參考；反之，103年4月28日「變更臺南市主要計畫（第5次通盤檢討）案」，公開展覽之公聽會，場場爆滿
，人山人海，意見書如雪片紛飛，造成被告不小的困擾。目前桃園航空城計畫，已依行政程序法之規定，全區進行聽證。顯見被告之前作法，徒具形式意義，使行政程序法變成具文，違反程序、方式之規定，難謂適法。對此，被告反要求原告應於公告期間以書面表示意見，仍有誤解。2.次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外（如區域計畫法第15條之2第1項第1款「於國土利用係屬適當」、司法院釋字第298號解釋所謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審查」），其司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書參照）。被告沆
瀣一氣，居然訂出如此荒謬之道路計畫，將道路設計成S
型。原告數次請求被告就其錯誤予以變更，被告卻推託理由，應付以對，其不作為，逾越權限，濫用權力，仍屬違法，有瀆職圖利之嫌，且距離103年4月28日都市計畫之發布實施，已1年有餘，被告理應對道路設計之明顯錯誤，
依據都市計畫法第26條之規定，通盤檢討，更正錯誤，或者依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條、第24條之規定，進行個案辦理，零星變更。被告反曲解法令，拒絕辦理，未能依法行政，怠惰以對，仍有違誤。
3.復按被告以法務部90年5月21日（90）法律字第013072號
及91年4月1日法律字第0910010061號行政函釋，以充其說，惟本件已進入司法審判階段，行政解釋無拘束司法判決之效力，且觀其內涵，與司法解釋南轅北轍，司法與行政見解，兩相歧異，於司法之審判與適用上，實難足採。
4.末按原告多次依行政訴訟法第6條之規定，請求被告確認
系爭98年3月31日生效之「變更臺南市安南區中洲寮（含
第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案
」行政處分為無效，未被允許，經訴願程序，內政部亦於理由中述明原因，其未經司法裁判，僅經行政裁判，基於行政一體原則，難期公平，被告反認原告已為敗訴，容有誤解。爰此，該行政處分為無效，足堪認定。
（七）重劃計畫書部分：
1.按「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管機關為之。」市地重劃實施辦法第16條定有明文。次按「依第1項規定折價抵
付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積45％為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」為平均地權條例第60條第3項所明定。換言
之，若共同負擔比例超出45％，則重劃應經重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意。實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、鄰里公園、廣場、綠地等10項用地（公共設施用地負擔），除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重
劃費用與貸款利息（費用負擔），由參加重劃土地所有權人「按其土地受益比例」共同負擔，並以重劃區內未建築土地「折價抵付」；無未建築土地者，改以現金繳納；上開「折價抵付」共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃總面積45％為限。對於超額負擔者，重劃計畫書應記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法，並記載重劃負擔減輕之原則，此亦為平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第14條所規定。
2.主管機關於核定重劃計畫書時，即應確實遵守法律及一般法律原則，諸如比例、平等、誠信原則，及相關法令規定之要求，諸如平均地權條例、市地重劃實施辦法、獎勵辦法之特別規定，或行政程序法之一般性規定，以符合公益，並促使參與，建立共識，即符合憲法要求之正當行政程序之必要。市地重劃實施辦法為重劃事項之一般規定，適用於公辦或自辦重劃，獎勵辦法則主要適用於自辦重劃，此觀之獎勵辦法第2條規定即明，行政機關尚不得便宜行
事，自行創設，恣意行政，逾越權限，濫用權力。惟被告未依法公告，期間原告3次前往州南里里辦公室，未見重
劃計畫書公告、閱覽，籌備會所為公告、閱覽係屬不實。強制土地所有權人參加重劃，係政府公權力之行使，應特別注意行政程序之合法、正當，其中公告、閱覽之處，應以政府機關之處所為宜，此觀之市地重劃實施辦法第16條甚明，且於公告後未依法令舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點，重劃程序顯有違誤。被告迄今未能提出在州南里里辦公室提供公告、閱覽之證明，以實其說，核其情事，尚非可採。
3.土地所有權人對於重劃之土地負擔以45％為上限，對於超額負擔，應依法令記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法，卻未依法令記載，擅予核定重劃計畫書，仍有違誤。且未取得土地所有權人超額負擔之特別同意，以47％之平均負擔，蓄意矇混土地所有權人，有詐欺之嫌，被告明知上情，卻核准超額負擔。依平均地權條例第60條第3項
，若共同負擔比例超出45％，則重劃應經重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，被告就此未經同意，擅予核定重劃計畫書，亦有違誤。土地所有權人被迫成為會員，強制參加重劃，至為關切事項即為財產權之確保，當中以土地分回比例和土地分配位置，至為關鍵，卻未見有任何之協商計畫，僅泛言待重劃工程費確定，才能知道確實之分回土地比例。對於依法令應載明負擔減輕原則，與不計算臨街地特別負擔，減輕繳納差額地價之原則及比例，隻字未提。舊社區之拆遷改建與弱勢居民之安置，亦未見任何計畫，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等。於費用負擔，增加法律所未規定之負擔，與法律之授權目的範圍不符，在土地所有權人已超額負擔情形下，有關電力、電信、自來水之工程費，應由事業機構負擔，交通號誌、照明、路燈之工程費，由被告編列預算補助，為何整個重劃計畫書未見土地所有權人之權益，重劃公司僅關心如何將土地集中於未列公共設施用地，且臨長和路之州南段15地號土地，被告僅關心如何無償取得公共設施用地，由土地所有權人負擔公共建設費用，這是什麼重劃計畫書？如何核定？
4.核定重劃計畫書之行政處分「違法性承繼」先前重劃範圍之行政處分，故核定重劃計畫書之行政處分，亦屬違法，仍應併予撤銷，或確認其為無效。且原告依行政訴訟法第6條之規定，請求被告確認核定重劃計畫書之行政處分為
無效，未被允許，經訴願程序，內政部未於訴願決定予以糾正，亦有未合。核定重劃計畫書之行政處分，實體上逾越權限，濫用權力，堪認違法。
（八）重劃會即參加人成立部分：
1.101年2月4日修正發布之獎勵辦法第13條第3項前段規定：「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。」其立法意旨在於防止投機者虛增人數。自辦市地重劃會之會員大會，為參與重劃土地所有權人之意思機關及最高權力機關，該會員大會之決議性質上可與人民團體法上社會團體之會員大會決議及民法社團總會決議之性質同視（最高法院99年度臺上字第634號民事判決意
旨參照）；且因自辦市地重劃區之理事會、監事會，係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人之權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，或利用抵押權、信託方式增加人數，藉以掌控重劃會，擔任理事、監事，組成理事會、監事會，操控重劃業務，少數會員掌控操縱自辦市地重劃會決議，其整體方向與民法第52條第3項及人
民團體法第42條之規定如出一轍。益見自辦市地重劃會尤其涉及各方利益之衝突及競合，更應避免被少數投機者所操縱，而損及區內多數土地所有權人之權益，且獎勵辦法並未允許以1人代理多人，故自辦市地重劃會會員大會之
決議，仍應類推適用民法第56條第3項（最高法院97年度
臺上字第2109號民事判決意旨參照）及人民團體法第42條之規定。換言之，自辦市地重劃會之會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託他人代理，每1人以代理會員1人為限，並應出示代理書以昭公信。且法定開會人數，應達會員總人數二分之一以上，及其私人所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上，會員大會才能合法開會與決議。獎勵辦法第13條第3項規定：「會員大會對於前項各款
事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意，但有下列情形之一者，其人數、面積不列入計算：一、重劃前政府已取得之公共設施用地且依規定原位置原面積分配或依法應抵充之土地。二、籌備會核准成立之日前1年起至重劃完
成前取得土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一。三、受託人接受委託人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一。」
2.本件會員總人數為279人，重劃面積共9.27公頃，依獎勵
辦法第13條第3項第2款規定，扣除籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地所有權，其持有土地面積合
計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一者後，實際計算之人數為231人，面積為9.27公頃。該會員大會親自到場出席之
會員人數有38人，委託出席人數有98人，委託出席有效人數為28人，合計66人，占全體會員人數23.65％，其面積
不詳，出席人數顯然未超過全體會員人數二分之一。又以法定開會人數應達會員總人數二分之一以上，即140人以
上，才能為合法之開會與決議，當日開會出席人數顯然未超過50人（此有陳美金、林春花、林啟峰、林吉明等人可證），未達法定開會人數。代理出席僅1人代理1人為限，非有特別規定，不得為重複代理，且參加人未出示代理書以昭公信，亦未依法定程序審查代理，以為合法出席，對重劃選票之印發，亦未行管制，結果竟能在50人以下出席情況，開出70幾張票，重劃選舉顯有舞弊，理監事當選應為無效。理監事選舉完畢後，會議主席旋即宣告理事會成立，並為秘密開會之故，驅趕會員，使原告無法當場聲明異議。當選的理監事不是重劃公司的人馬，即為重劃公司的人頭，使自辦重劃之理監事會議，成為重劃公司之內部會議，其操控人頭數與土地面積，顯非為土地之經濟效益，而為重劃之不法所得，至為明確。又州南段4-1地號土
地即灌進6個人頭，每人應有部分僅0.673平方公尺，有的土地未移轉，以設定抵押權方式取得代理權，有的土地以信託方式再細分人頭，共同目的，即在影響重劃業務之正確性與公平性。
3.基於尊重人民對都市居住品質的多元需求，自無一昧排斥市地重劃的必要，反之，應理性看待之。惟於法令明定，理性察析下，若將市地重劃的施行逕引至「犧牲小我，完成大我」、「追求最大多數人之最大幸福」的團體主義或功利主義（utilitarianism）價值取向，致市地重劃事件中不當擴大財產權的社會義務，若忽略程序正義，再棄恁法令，並以居住自由為陪祭，除無法寬容而有效地調和所涉及各關係人間既對立又併呈的多元價值觀外，更遑論有餘裕能「為最不利的人帶來最大的利益」的理想而努力。主管機關在法制格局下，若未能依法行政，而包庇迴護，甚至造假詐欺，一意孤行任事，毋寧更凸顯其粗糙與短視面向；若消極的不作為，而任令價值對立的各方，陷入好惡兩極分明的拉鋸中，亦非負責任政府應有的態度。若因而失去人民信賴，形成系統性的風險，且持續對立，社會自然就須付出沈重的代價。
4.民主國家，其與共產專制國家之不同點，更重要的在於財產權的絕對保障，此理念自西元1789年法國人權宣言第17條所揭櫫之：「所有權為神聖不可侵害之權利」可知其歷史悠久。我國司法院釋字第400號解釋亦謂：「憲法第15
條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依其財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」多數決在民主制度原僅適用於選舉與會議的表決，而所有權的保障，係屬絕對，絕不可用「多數決」即可「強取豪奪」。例外則如我國土地法第34條之1也在64年增訂此類條文，惟亦有配套措施以保障少數人
之客觀利益。此一重劃所衍生之惡果，即為實施者利用市地重劃為藉口進行恣意圈地，將不願配合市地重劃之居民土地、建物強行納入重劃範圍內，形式上為「多數決」，實質上使用以小吃大之手段，逼迫土地建物所有權人放棄原有之權利，最終導致所有權人完全喪失說「不」之權利，只能成為市地重劃之無辜犧牲者。
5.本件會員大會通過章程，選任理事、監事，追認、修正重劃計畫書等事項之決議與選舉，違反程序或方式規定，依行政程序法第111條之規定，為自始無效。又被告明知據
以成立重劃會之重劃計畫書，未依照獎勵辦法第26條第2
項及市地重劃實施辦法第14條第2項、第3項規定，載明應記載事項暨土地所有權人同意辦理情形及處理方法，逕予以核定重劃計畫書，係屬違背法令。且被告明知參加人成立之內涵有虛偽不實之情事，足以影響重劃之正確性與公平性，及出席人數僅占全體會員人數23.65％，未超過全
體會員人數二分之一，不符獎勵辦法第13條第3項規定，
要屬違法，卻仍允其所請，核准參加人成立。綜上，籌備會成立、重劃範圍、細部計畫、重劃計畫書及參加人成立之核准、核定，皆犯貪污治罪條例第6條第1項第4款之圖
利罪，為5年以上有期徒刑之重罪，依行政程序法第111條第4款、第5款、第7款之規定，為「自始無效」。被告擅
予核准參加人成立，逾越權限及濫用權力，仍屬違法。且核准參加人成立之行政處分「違法性承繼」先前重劃計畫書之行政處分，故核准參加人成立之行政處分，亦屬違法，仍應併予撤銷，或確認其為無效。經原告依行政訴訟法第6條之規定，請求被告確認核准參加人成立之行政處分
為無效，未被允許，又經訴願程序，內政部未於訴願決定予以糾正，亦有未合。
（九）賠償之計算：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定
有明文。查系爭州南段6地號土地公告現值每平方公尺為
新臺幣（下同）20,585元，被列為公共設施用地之土地面積為11.8平方公尺，州南段9地號土地公告現值每平方公
尺為17,354元，被列為公共設施用地之土地面積為4.74平方公尺，州南段10地號土地公告現值每平方公尺為12,042元，被列為公共設施用地之土地面積為31.45平方公尺，
總計公告現值總額為703,881.8元，被告自89年8月4日起
至104年4月30日止計13年7個月，應給付金額為478,052.9元【計算式：703,881.8元5％（13＋7/12）＝478,052.9元】等情。並聲明求為判決：1.先位聲明：確認細部
計畫變更、籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效。2.備位聲明：細部計畫變更、籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分，均撤銷。3.訴願決定及原處分均撤銷。4.被告應給付原告478,052元。
三、被告則以：
（一）程序部分：
1.原告訴請撤銷被告所屬地政局100年12月27日南市地劃字
第1000958362號函核定籌備會成立及被告101年7月9日府
地劃字第1010511439號函核定籌備會所提重劃範圍、98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告發布實施之「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，均已逾訴願法第14條及行
政訴訟法第106條之不變期間，自非合法：
⑴按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期
滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願
者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「第4條及第5條訴訟之
提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月
之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：‧‧‧六、起訴逾越法定期限者。」訴願法第14條第1項、第2項及行政訴訟法第106條第1項、第107條第1項第6款分別定有明文。
⑵查：
①原告於101年9月4日向被告陳情，請求被告撤銷範圍核定
，將其所有位於臺南市○○區○○段6、9、10地號等3筆
土地不列入臺南市福國（三）自辦市地重劃區重劃範圍，經被告所屬地政局以101年9月14日南市地劃字第1010752709號書函回覆原告。
②原告於101年11月12日提起訴願，請求撤銷被告所屬地政
局101年9月14日南市地劃字第1010752709號書函之處分，其訴願內容記載略以：林王玉里不依獎勵辦法第8條規定
成立籌備會，被告竟予違法核定，另該籌備會申請核定擬辦重劃範圍，被告竟不依行政程序法之規定，以101年7月9日府地劃字第1010511439號函准予核定。由原告此一訴
願內容可知，原告至遲於101年11月12日提起訴願時即已
知悉系爭籌備會業經被告核定，亦已知悉系爭籌備會申請擬辦之重劃範圍業經被告核定。
③嗣被告以102年1月2日府法濟字第1011095947號訴願決定
書決定訴願不受理，其理由略以：原告並非對被告核定擬辦重劃範圍之處分表示不服，而係以陳情方式請求將其所有系爭州南段6、9、10地號等3筆土地不列入該重劃區重
劃範圍內，且被告所屬地政局101年9月14日南市地劃字第1010752709號書函之函復內容僅係針對原告陳情事項詳予說明其法令依據，性質上屬事實敘述或觀念通知，並非對原告所為之行政處分。
④綜上所陳，原告並非系爭「籌備會」核定、「重劃範圍」核定處分之相對人，且原告至遲於101年11月12日提起訴
願時即已知悉系爭籌備會及重劃範圍均已核定，是以，原告於103年9月就「籌備會」、「重劃範圍」之核定提起訴願及行政訴訟，均已逾訴願法第14條及行政訴訟法第106
條之不變期間，原告請求撤銷或確認無效，自非合法。此外，原告至遲於101年11月12日提起訴願時即已知悉被告
98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告發布實施之「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，因上開細部計畫（第
1次通盤檢討）案並非行政處分，原告不得提起訴願。退
萬步言，縱上開細部計畫（第1次通盤檢討）案經鈞院認
定具有行政處分之性質，惟該案已於98年3月30日公告發
布實施，原告遲至103年9月30日方提起訴願及行政訴訟，已逾訴願法第14條及行政訴訟法第106條之不變期間，原
告請求撤銷或確認無效，自非合法。
2.原告訴之聲明中備位聲明主張，未行訴願先行程序，乃起訴不合程式：
⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：‧‧‧十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。倘原告未依訴願法提起訴願，即逕提起行政訴訟，乃起訴不合程式，應予駁回。
⑵查行政訴訟法第4條第1項已有明文規定訴願為行政訴訟之先行程序，原告訴之聲明中備位聲明主張，未行訴願先行程序，乃起訴不合程式，依行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款規定，應予駁回。
（二）實體部分：
1.籌備會成立部分：
⑴程序方面：
①原告非處分之相對人，且就「籌備會」之核定提起本件訴願及行政訴訟已逾不變期間，自非合法：
A.原告尚非被告所屬地政局100年12月27日南市地劃字第1000958362號函籌備會核定處分之相對人，核定處分通知並
非以原告為對象。
B.原告至遲於101年11月12日提起訴願時已知悉系爭籌備會
業經核定，然原告於103年9月30日始提出訴願，並於訴願駁回後提起行政訴訟，是以，原告就「籌備會」之核定處分提起訴願及行政訴訟，已逾訴願法第14條第2項及行政
訴訟法第106條之不變期間，自非合法。
②系爭籌備會之核定處分，因原告非處分之相對人，尚無行政程序法第100條送達處分之相對人及同法第102條通知處分相對人陳述意見或舉行聽證等給予處分相對人陳述意見機會之規定適用。
③按「勘選市地重劃地區評估作業要點」第2點及第4點第1
項第1款、第8款分別規定：「直轄市或縣（市）政府勘選市地重劃區時，應依本要點規定辦理評估；‧‧‧。」「評估內容包括下列事項：（一）都市計畫。‧‧‧（八）其他特殊事項。」然系爭籌備會之核定處分尚無適用前揭評估作業要點之情形，故原告此一主張自屬無據。
④系爭籌備會發起人依獎勵辦法第8條規定由土地所有權人
過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍
圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，於100年12月6日向被告申請核定，被告所屬地政局審查申請文件後，以100年12月27日南市地劃字第1000958362號函核定籌備會成
立，尚無原告所指未為審查之情形。
⑤系爭籌備會成立之核定處分，因原告非處分之相對人，亦無限制其權利之情形，尚無原告所指違反行政程序法第96條第1項第2款之情形，亦無行政程序法第114條第1項所稱違反程序或方式規定之違法。
⑵實體方面：
①被告所屬地政局依系爭籌備會發起人林王玉里100年12月6日之申請文件予以審查及核定，並將核定函通知籌備會發起人林王玉里等7人，於法並無違誤，原告主張公告內容
係由林王玉里與億家市地重劃公司發起，容有誤會。
②依獎勵辦法第8條之規定，發起人應檢附發起人所有區內
土地所有權狀影本，並檢附國民身分證影本等文件，前揭申請文件應得以證明系爭籌備會之申請文件之真實性，原告主張依行政訴訟法第171條核對筆跡進行勘驗程序，尚
無理由。
③系爭籌備會在辦理重劃期間，發起人林王玉里及唐以鴻已非重劃區內之土地所有權人，喪失發起人資格，被告所屬地政局乃依內政部102年4月3日內授中辦地字第1026650650號函規定，函請籌備會遞補發起人，籌備會已補足發起
人，並經被告所屬地政局同意更換代表人，被告並無違法情形。是以，本件尚無原告所指有違論理與經驗法則之情形。
2.重劃範圍部分：
⑴程序方面：
①原告非處分之相對人，且就籌備會申請擬辦「重劃範圍」之核定處分提起本件訴願及行政訴訟已逾不變期間，自非合法：
A.原告尚非系爭「重劃範圍」核定處分之相對人，核定處分通知並非以原告為對象。
B.原告至遲於101年11月12日提起訴願時已知悉籌備會申請
擬辦之重劃範圍業經被告以101年7月9日府地劃字第1010511439號函准予核定。然原告於103年9月30日始提出訴願
，並於訴願駁回後提起行政訴訟，是以，原告就籌備會申請擬辦重劃範圍之核定處分提起訴願及行政訴訟，已逾訴願法第14條第2項及行政訴訟法第106條之不變期間，自非合法。
②籌備會申請擬辦重劃範圍之核定處分，因原告非處分之相對人，尚無行政程序法第100條送達處分之相對人及同法
第102條通知處分相對人陳述意見或舉行聽證等給予處分
相對人陳述意見機會之規定適用。
③原告主張籌備會向被告申請核定擬辦重劃範圍應舉行公聽會，尚無法律依據：
A.按「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：‧‧‧。」「籌備會申請擬辦重劃地區有下列各款情形之一者，應不予核准：‧‧‧。」「重劃範圍經核定後，籌備會應舉辦座談會，會議通知並應載明第2項各款事項。」獎勵辦
法第20條第1項、第21條及第25條第1項分別定有明文。
B.依據前揭獎勵辦法之規定，籌備會向被告申請核定擬辦重劃範圍時，並無課予被告應舉行公聽會之義務，故原告主張籌備會向被告申請核定擬辦重劃範圍應舉行公聽會，尚無法律依據。
⑵實體方面：
①原告主張被告將中洲寮地區安和路以東之福國段，應辦市地重劃餘辦地區，全部納入重劃範圍內，使其所有州南段土地經重劃後反成近三角形土地，且需負擔近60％之土地面積，被告行使裁量權顯有逾越、濫用之情形。然查被告係依據98年3月30日公告之「變更臺南市安南區中洲寮（
含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）
案」計畫書規定應以市地重劃開發範圍予以核定系爭「重劃範圍」，尚無原告所指違反行政程序法第7條比例原則
、第10條行政裁量權逾越之情形。
②被告依據獎勵辦法第20條規定核定重劃範圍，並無原告所指違反依法行政、授權明確性、裁量權逾越及濫用之情形：
A.按「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定之。」「籌備會成立後，應備具申請書並檢
附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：一、重劃區範圍及位置圖。二、重劃區都市計畫地籍套繪圖。三、重劃區土地清冊並載明土地所有權人。四、公共設施用地負擔項目及其概略面積。前項申請，直轄市或縣（市）主管機關應於30日內核復。」「籌備會申請擬辦重劃地區有下列各款情形之一者，應不予核准：一、重劃範圍不符合第5條規定者。二、非屬都市計畫指定
整體開發地區，經選定市地重劃範圍內之公有土地管理機關已有具體利用或處分計畫，且報經權責機關核定者。但剔除該部分公有土地後，重劃範圍仍屬完整者，不在此限。三、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。四、重劃範圍位於都市計畫檢討變更地區且涉及重劃範圍內之都市計畫變更者。五、經政府指定以區段徵收方式開發者。」獎勵辦法第1條、第20條、第21條分別定有明文。
B.查被告核定系爭籌備會申請擬辦重劃範圍之法令依據為獎勵辦法，而獎勵辦法第1條係依平均地權條例第58條第2項規定之授權，且本件籌備會檢具獎勵辦法第20條規定之申請書及圖冊向被告申請核定擬辦重劃範圍，並無獎勵辦法第21條所規定不予核准之情形，且經被告召開101年度第3次聯合審查會議審議通過，被告方以101年7月9日府地劃
字第1010511439號函核定該籌備會重劃範圍。是以，被告依據獎勵辦法第20條及第21條規定所為之核定，並無違反依法行政之情形，亦無違反授權明確性、裁量權逾越及濫用之情形。
③原告雖援引學說上之「違法性承繼」理論，然原告並非系爭「籌備會」核定及「重劃範圍」核定處分之相對人，且前揭核定均無原告所指之違法情形，被告對於前揭二核定處分並無違法情節，故無原告所指「違法性承繼」理論之適用。
3.細部計畫變更部分（即被告98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告發布實施之「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）
案」）：
⑴程序方面：因「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」並非行政
處分，原告不得提起訴願。退萬步言，縱前揭細部計畫（第1次通盤檢討）案經鈞院認定具有行政處分之性質，惟
該案已於98年3月30日公告發布實施，原告遲至103年9月
30日方提起訴願，並於訴願駁回後提起行政訴訟，已逾訴願法第14條及行政訴訟法第106條之不變期間，原告請求
撤銷或確認無效，自非合法。
⑵實體方面：
①98年3月30日公告發布實施之「變更臺南市安南區中洲寮
（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討
）案」並非行政處分，無行政處分相關規定之適用：
A.按司法院釋字第156號解釋理由書略以：「‧‧‧主管機
關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之
變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」次按最高行政法院103年度裁字第1505號裁定意旨略以：「按『都市
計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，
並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。』都市計畫法第26條第1項定有明文
，而『‧‧‧主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期
通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。‧‧‧』則經司法院釋字第156號解釋理由書闡述
在案。可知，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，並非行政處分。」
B.依據前揭「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」計畫書之記載
，此一細部計畫（第1次通盤檢討）案之法令依據為都市
計畫法第26條，是以，依據前揭司法院釋字第156號解釋
理由書及最高行政法院103年度裁字第1055號裁定意旨，
此細部計畫（第1次通盤檢討）案並非行政處分，自無行
政處分相關規定之適用。
②被告依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條於都市計畫通盤檢討前，將通盤檢討範圍及有關書件公告，已符合法定程序：
A.按都市計畫法第26條第2項規定：「前項都市計畫定期通
盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」內政部據此頒布「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，該實施辦法第44條規定：「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」
B.觀諸「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」計畫書，其中「公
告徵求意見」欄記載：「自97年4月9日起至97年5月9日止，並於97年4月9日起至97年4月11日共3天刊登民眾日報。」等語，而「再行辦理公開展覽」欄記載：「自98年1月
14日起至98年2月13日止，並於98年1月15日起至98年1月
17日共3天刊登中華日報。」等語，又「再行辦理公開說
明會」欄記載：「日期：98年1月20日上午10時」「地點
：臺南市安南區州南里活動中心」。是以，被告依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條於都市計畫通盤檢討前，將通盤檢討範圍及有關書件公告，已符合法定程序，甚且已於前揭法定程序外再行辦理公開展覽及公開說明會，以促進人民參與並作為通盤檢討之參考。原告主張被告於處理103年4月28日「變更臺南市主要計畫（第5次通盤檢討
）案」時有前後矛盾情節，原告容有誤解系爭細部計畫（第1次通盤檢討）案非行政處分之情形而為錯誤之推論。
③都市計畫通盤檢討依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條規定，尚無應舉聽證或公聽會之程序，是以，原告主張系爭細部計畫（第1次通盤檢討）案於98年3月31日生效後未舉辦公聽會，並無法律依據。
④本件細部計畫通盤檢討已依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條規定公告，且原告並無依該規定於公告期間以書面提出意見。
⑤是以，本件都市計畫並非行政處分，自無行政處分相關規定之適用，且符合都市計畫法及都市計畫定期通盤檢討實施辦法等規定，原告認為係屬行政處分，容有誤解。
4.重劃計畫書部分：
⑴籌備會依獎勵辦法第26條檢附規定之書、表、圖冊，向被告申請核准實施市地重劃，並無違失情形：
①按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。‧‧‧重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。前項重劃計畫書內容，應載明市地重劃實施辦法第14條第2項規定事項。」「直轄市或縣
（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」分別為平均地權條例第58條及獎勵辦法第26條、第27條所規定。
②查本件籌備會依獎勵辦法第26條規定，於103年3月6日檢
具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向被告申請核准實施市地重劃。經被告核算重劃內得列入計算私有土地所有權人總人數239人，同意人數
為124人，同意人數比例51.88％，重劃區內私有總面積7.81公頃，同意面積為4.09公頃，同意面積比例52.41％，
符合平均地權條例第58條第3項規定之要件，被告並於103年4月3日召開「臺南市自辦市地重劃範圍及市地重劃計畫書103年度第1次聯合審查會議」，審核通過重劃計畫書後，以103年5月2日府地劃字第1030374265A號函核准實施市地重劃，於法並無違失情形。
⑵本件為自辦市地重劃案，籌備會依獎勵辦法第27條第2項
公告及通知，無市地重劃實施辦法第16條之適用：
①按市地重劃有公辦重劃及自辦重劃之別，如係公辦市地重劃，其重劃計畫書經核定後，應依市地重劃實施辦法第16條第1項「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告
，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點」之規定為之；如係自辦市地重劃，則應依獎勵辦法第27條第2項「籌備會應於重劃計畫書核定後公告30
日，並通知土地所有權人」之規定辦理公告及通知。
②查本件重劃計畫書為籌備會所提出，屬於自辦市地重劃，籌備會依獎勵辦法第27條第2項公告及通知即符合法令規
定，並無依據市地重劃實施辦法第16條再由主管機關公告之適用，故原告此一主張並無依據。
⑶籌備會於103年5月5日以南市福國（三）自籌字第1030008號函行文被告所屬地政局，其自103年5月12日起至同年6
月10日止，於籌備會聯絡處、臺南市政府公告欄、臺南市安南區州南里里辦公室等處張貼公告重劃計畫書30日，並通知全區土地所有權人至籌備會連絡處或里辦公室閱覽，復檢附籌備會公告、安南區公所公布欄、安南地政事務所公布欄、被告所屬地政局公告欄、安南區州南里公布欄、籌備會聯絡處之重劃計畫書公告文相片各一紙及重劃計畫書相片一紙，是以籌備會所為公告、閱覽並無不實之情形，故原告此一主張並無依據。
⑷本件並無原告所指違反平均地權條例第60條之情形：
①按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，
其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不
超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」平均地權條例第60條定有明文。
②查籌備會之重劃計畫書雖記載土地所有權人平均重劃負擔比率為47％（公共設施用地負擔比率29.18％＋費用負擔
平均比率17.82％），然依據籌備會於103年3月6日檢具重劃計畫書、土地所有權人同意書等文件向被告申請核准實施市地重劃之資料可知，同意人數及同意面積均已過半，故本件尚無違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法之情形。
5.重劃會即參加人成立部分：
⑴獎勵辦法第13條第1項規定，會員大會舉辦時，會員如不
能親自出席者，得以書面委託他人代理，並無人民團體法第42條（社會團體會員每一會員僅得代理1人）、民法第
52條（社員表決權，1人僅得代理社員1人）等規定之適用，代理出席非1人僅得代理1人為限：
①按「會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理。」「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但有下列情形之一者，其人數、面積不列入計算：一、重劃前政府已取得之公共設施用地且依規定原位置原面積分配或依法應抵充之土地。二、籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地
所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一。三、受託人接受委託人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一。」獎勵辦法第13條第1項前段及第3項定有明文。次按101年2月4日修正發布之
獎勵辦法第13條，其修正說明略以：「‧‧‧另參照公寓大廈管理條例第27條規定，增列以書面委託他人代理，個別受託人接受委託之人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一者，其人數及面積不予計算。」再按最高行政法院102年度判字第97號判決略以：「‧‧‧再101年2月4日修正發布之重劃辦法第13條：『（第1項）會員大會舉辦
時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理。但區內私有土地所有權人少於10人時，受託人僅得接受1人
委託；‧‧‧。』修正增加對受託人受委託代理人數限制之規範，僅就私有土地所有權人少於10人時，受託人受僅得1人委託限制為規定，正足見行為時重劃辦法第13條就
會員委託他人代理出席會員大會，未規定每1人以代理會
員1人為限，無應規範而未規範之情事。」可知獎勵辦法
第13條之規定，會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理，且代理出席非1人僅得代理1人為限。
②查獎勵辦法第13條已對籌備會召開第1次會員大會時關於
委託代理設有前揭特別規定，自無適用人民團體法第42條（社會團體會員每一會員僅得代理1人）、民法第52條（
社員表決權，1人僅得代理社員1人）之情形，原告主張1
人僅得代理1人，容與獎勵辦法第13條之規定不符。且依
據該條101年2月4日之修正說明，如個別受託人接受委託
之人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一者，其人數、面積不予計算，是以，獎勵辦法第13條規定之「受託人接受委託人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一」係指個別受託人接受委託人數不得超過區內私有土地所有權人人數十分之一，非指全部受託人接受委託人數不得超過區內私有土地所有權人人數十分之一。
⑵第1次會員大會尚無違法之情形：
①籌備會依獎勵辦法第11條規定通知土地所有權人並於103
年7月26日召開該重劃區第1次會員大會，辦理審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會及召開第1
次理、監事會議。查該重劃區會員人數總共287人，總面
積共9.28公頃，扣除獎勵辦法第13條第3項第2款規定「籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地所有權
，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一。」之人數及面積後，實際計算之人數為231人，面積為9.27公頃。另查該次會員大會親自到場出
席會員人數有38人，委託出席人數有98人，合計136人，
占全區總會員人數58.87％，其面積共64,586.66平方公尺，占全區總面積69.67％，且個別受託人接受委託人數並
無超過區內私有土地所有權人人數十分之一之情形，出席人數及面積超過全體會員人數及面積二分之一以上，已符合法定程序。
②另該次會員大會審議章程、重劃計晝書，經全體會員人數及面積二分之一以上同意審議通過，並依章程第9條、第
11條規定互選理事7人及監事1人，符合獎勵辦法第11條第1項至第3項及第13條第1項、第3項規定。
⑶有關原告指稱第1次會員大會開會出席人數與表決同意人
數未符，理監事選舉無效及理監事為人頭云云。按獎勵辦法第13條第1項規定會員如不能親自出席者，得以書面委
託他人代理，因有委託代理之情形且接受委託人數未超過獎勵辦法第13條第3項之規定，則親自到場出席之人數與
表決同意人數當然會有所不同，另該會員大會中審議章程、重劃計畫書及互選理事、監事係依獎勵辦法第11條及第13條等規定辦理，並無違失之處，故原告所指，與事實及法令未符。
6.賠償之計算部分：
⑴按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，為行政訴訟法第7條所規定，惟必須所
提起之行政訴訟合法，始得合併請求損害賠償或其他財產上給付，如所提起之行政訴訟因不合起訴要件而應予駁回，該請求損害賠償或其他財產上給付之訴即無從與之合併，而成為獨立之訴訟，應單獨審核其是否具備訴訟要件。次按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」國家賠償法第2條第2項及第12條分別定有明文。
⑵查被告關於本件所為之行政處分並無違失之處，且98年3
月30日公告發布實施之「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」
非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，故並無原告所指因違法之行政處分致損害之情形。原告雖主張被告將其所有之系爭州南段6、9、10地號等3筆土地變更為道路用地，致其無法妥善利用該土
地造成損失418,298元云云，然原告如何無法利用該地，
且損失之計算方式為何，尚乏具體之主張及舉證。本件依原告主張之事實，核其性質屬於提起國家賠償訴訟類型，原告提起本件行政訴訟，既不備訴訟要件（不合法）而應駁回，其合併請求國家賠償部分，即失所附麗，而成為獨立之訴訟，無從與行政訴訟合併起訴，應單獨審核其是否具備訴訟要件。又依前揭說明，原告提起之國家賠償訴訟，非屬行政法院之權限，且屬不可補正事項，故原告所請不備訴訟要件，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）籌備會成立部分：
1.原告主張籌備會僅由人頭林王玉里與億家市地重劃公司發起成立，並主張代表人林王玉里與方信淵、林詩富、林世保、唐以鴻、郭朋鑫、郭柏佑等共同發起人均為人頭，參加人否認之，另原告聲請勘驗籌備會核定之相關文書，亦無調查之必要：
⑴按「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規
定甚明。是以，公文書推定為真而具有形式上之證據力。⑵惟查：
①被告所屬地政局之公文書依行政訴訟法第176條準用民事
訴訟法第355條之規定應具有形式上之證據力：原告所提
被告所屬地政局102年10月22日南市地劃字第1020953415
號函記載原代表人林王玉里已非重劃區內土地所有人，請籌備會遞補符合規定之人數，並以副本函知籌備會發起人林王玉里與方信淵、林詩富、林世保、唐以鴻、郭朋鑫、郭柏佑等人，此一函文為公文書，依據行政訴訟法第176
條準用民事訴訟法第355條第1項之規定，該公文書推定為真正，故原告未有反證推翻前，前揭發起人之記載均有形式上之證據力；而原告所提被告所屬地政局102年10月25
日南市地劃字第1020949625號函亦記載更換後之發起人為方信淵、林詩富等人，亦均具有形式上之證據力。
②參加人否認原告此一人頭之主張，且原告主張籌備會發起人均為人頭，並未提出相當證據證明籌備會發起人有如何之違法情事，容為其憑空質疑，故原告聲請勘驗籌備會核定之相關文書，應無調查之必要。
2.籌備會發起人林王玉里等7人依獎勵辦法第8條規定，由土地所有權人7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範
圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，於100年12月6日向被告所屬地政局申請核定，被告所屬地政局審查發起人所檢附之法定申請文件後，以100年12月27日南市地劃
字第1000958362號函准予核定，並無原告所稱未為審查之情事，是以，原告主張被告有未為審查之違法，應有誤會。
3.發起人之一林王玉里於籌備程序中喪失重劃區內土地所有權人資格，籌備會依法遞補符合規定之人數，尚無違法：⑴按內政部102年4月3日內授中辦地字第1026650650號函意
旨略以：「依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條
規定：『自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以
上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；‧‧‧』，準此，若自辦市地重劃區籌備會原部分發起人不願擔任或喪失擬辦重劃區內土地所有權，而其發起人人數仍符合上開規定時，得免遞補；倘其發起人人數不符合上開規定時，應遞補至符合規定人數，並報請直轄市或縣（市）主管機關核定，倘籌備會不依規定遞補時，主管機關應依上開辦法第18條規定處理。」
⑵查發起人之一林王玉里於籌備程序中喪失重劃區內土地所有權人資格，被告所屬地政局以102年10月22日南市地劃
字第1020953415號函行文籌備會遞補，籌備會依法遞補，被告所屬地政局102年10月25日南市地劃字第1020949625
號函亦記載更換後之發起人方信淵、林詩富等人，是以，發起人喪失土地所有權後依法遞補變更並無違法，原告空言主張發起人更換遞補有違論理與經驗法則，容有誤會。（二）重劃範圍部分：
1.籌備會申請擬辦重劃範圍之核定處分（即被告101年7月9
日府地劃字第1010511439號函）係針對籌備會而為，系爭行政處分之相對人為籌備會並非原告，故原告起訴請求撤銷「重劃範圍」應不合法。
2.因原告非系爭處分之相對人，故無行政程序法中關於行政處分送達處分之相對人（第100條），及無通知處分相對
人陳述意見或舉行聽證等給予行政處分相對人陳述意見機會、舉辦公聽會等相關規定之適用。
3.被告於101年7月9日核定重劃範圍後，籌備會已依獎勵辦
法第25條之規定舉辦座談會，此有籌備會101年8月22日南市福國（三）自籌字第1010015號函及原告之姊林靜宏簽
名之回執單影本可參。
4.本件容無原告主張之「違法性承繼」理論適用：
⑴按103年度高等行政法院法律座談會提案二曾針對法律問
題：「對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題（為訟爭後行處分之準備行為）所涉及之另一行政處分已經確定，行政法院應否再實體審究該已確定之行政處分是否違法？」提出討論，初步研討研果係採乙說即否定說，惟該提案嗣經提案機關撤回。次按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力繼續存在。」
⑵本件原告主張被告核定重劃範圍之行政處分有「違法性承繼」理論之適用，依前揭法律座談會之討論內容，容有肯、否二說，實務見解意見仍不一致，然依據行政程序法第110條第3項之規定，籌備會之核定處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，其效力繼續存在，尚無原告主張之「違法性承繼」理論適用情形。
（三）細部計畫變更部分：
1.「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」並非行政處分，原告誤
認為行政處分，並對之提起行政訴訟，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回：
⑴按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，‧‧‧。」司法院釋字第156號解
釋著有明文。其解釋理由書亦載明：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政
訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以
資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都
市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。‧‧‧。」又最高行政法院103年度裁字第1852號裁定意旨略以：「‧‧‧主管
機關『變更都市計畫』，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，固應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，俾符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。惟此項都市計畫之『個別變更』，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關『依都市計畫法第26條規定「定期通盤檢討所作必要之變更」』，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同；換言之，都市計畫主管機關依前舉都市計畫法第26條定期通盤檢討所為必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非行政處分性質，自不得對之提起訴願及行政訴訟；倘提起撤銷訴訟，即屬不合法，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。」
⑵查「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」所依據之法律為都市
計畫法第26條，依據前揭司法院釋字第156號解釋理由書
及最高行政法院103年度裁字第1852號裁定意旨，該細部
計畫（第1次通盤檢討）案並非行政處分，無行政處分相
關規定之適用，原告提起本件行政訴訟，依最高行政法院103年度裁字第1852號裁定意旨，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回。
2.「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」尚無應舉行聽證或公聽
會之法定程序：
⑴按「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條定有明文。
⑵惟查「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」並非行政處分，已
如前述，原告不得提起訴願及行政訴訟，且都市計畫之定期通盤檢討，依前開實施辦法第44條之規定並無應舉行聽證或公聽會之程序，是以，原告主張系爭細部計畫於98年3月31日生效後未舉辦公聽會，尚無法律依據。
（四）重劃計畫書部分：
1.籌備會所為公告、閱覽並無不實之情形：103年5月2日被
告核定重劃計畫書後，籌備會已依據獎勵辦法第27條第2
項之規定，以103年5月5日南市福國（三）自籌字第10300008號函通知重劃區土地所有權人於函文所載之地點張貼
公告30日，並請土地所有權人於公告期間至籌備會聯絡處或里辦公室等處閱覽重劃計畫書，是以籌備會所為公告、通知閱覽並無不實之情形。
2.重劃負擔比率雖為47％，但同意人數及同意面積均已過半，符合平均地權條例第60條第3項但書規定，尚無原告所
指之違法：
①按「依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積
以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」平均地權條例第60條第3項定有明文。
②查籌備會之重劃計畫書雖記載土地所有人平均重劃負擔比率為47％，然依據籌備會於103年3月6日檢附土地所有權
人同意書及市地重劃計畫書等文件向被告申請核准實施市地重劃之資料可知，同意人數及同意面積均已過半，已符合平均地權條例第60條第3項但書之規定，故籌備會之重
劃計畫書尚無原告所指之違法。
（五）重劃會即參加人成立部分：
1.系爭重劃區會員人數總共287人，總面積共9.28公頃，依
獎勵辦法第13條第3項第2款規定，扣除籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地所有權，其持有土地面
積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一者後，實際計算之人數為231人，面積為9.27公頃。
2.第1次會員大會親自到場出席會員人數有38人，委託出席
人數有98人，合計136人，占全區總會員人數58.87％，其面積共64,586.66平方公尺，占全區總面積69.67％，出席人數及面積超過全體會員人數及面積二分之一以上。
3.第1次會員大會中審議重劃計畫書，經全體會員二分之一
以上及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意通過，並依章程第9條、第11條規定互選出理事7人及監事1人，符合獎勵辦法第11條及第13條之規定。
4.又獎勵辦法第13條第1項前段規定：「會員大會舉辦時，
會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理」，且該次會員大會接受委託人數未逾獎勵辦法第13條第3項第3款「受託人接受委託人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一」之規定，是以，原告主張代理出席僅1人代理1人為限，顯與獎勵辦法第13條第3項之規定不符，其主張尚
屬無據等語。
五、本院之判斷：茲就原告訴請（一）先位聲明：確認籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效；（二）備位聲明：被告核定重劃計畫書之處分（被告103年5月2日府地劃
字第1030374265A號函）撤銷；（三）訴願決定及原處分（
被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函）均撤銷（其餘先位聲明：確認細部計畫變更無效；備位聲明：細部計畫變更、籌備會、重劃範圍之核准核定處分均撤銷；被告應給付原告478,052元部分，由本院另以裁定駁回之）等各部分
有無理由，分述如下：
（一）先位聲明：確認籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效部分：
⒈按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。而所謂行政處分無效，
係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大瑕疵之理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化。再以行政處分是否具
有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。
⒉原告訴請確認籌備會成立之核准核定處分無效部分：
按「（第1項）本府設下列一級機關：．．．十、地政局
。．．．。（第2項）本府所屬一級機關之組織規程另定
之。」「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項：．．．六、市地重劃科：市地重劃、督導及審核土地所有權人自辦市地重劃及綜理臺南市實施平均地權基金事項。」臺南市政府組織自治條例第11條及臺南市政府地政局組織規程第3條第6款分別定有明文。則由上開法令規定可知，臺南市政府地政局為獨立機關，而非被告之內部單位，且與被告均為市地重劃之主管機關。次按「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發
起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。」為獎勵辦法第8條第1項所明定。經查，訴外人林王玉里等7人依被告於98年3月30日公告實施之「變更臺南市安南區中洲寮（第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」規定，第4期發展區應以市地重劃方式開發，且由民間自行籌辦市地重劃，乃以土地所有權人之身分為發起人於100年12月6日向被告所屬地政局申請成立「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」，並經該局以100年12月27日南市地劃字第1000958362號函准
予核定在案，此有上開細部計畫案及被告所屬地政局函等影本附被告答辯三狀證物卷（第6-35、2頁）可稽。足見
核定成立上開籌備會者為被告所屬地政局而非被告，則原告逕以臺南市政府為被告提起確認上開核定函之行政處分無效，其當事人顯不適格。退萬步言，縱認被告所屬地政局為被告之內部單位，其所為之意思表示為其隸屬機關即被告之行政處分，得逕以被告為當事人提起行政救濟；惟依前揭臺南市政府地政局組織規程第3條第6款及獎勵辦法第8條第1項規定可知，被告及其所屬地政局均屬自辦市地重劃業務之主管機關，觀之上開被告所屬地政局所核定成立「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」之處分內容，無非係確定籌備會之名稱及代表人，並就嗣後籌備會應辦理之事項為說明，促請該籌備會注意，核其內容與行政程序法第111條第1款至第6款規定行政處分無效之事由
，並不相符。再按原告主張略以：被告所屬地政局核准籌備會成立，未依法將行政處分送達，亦未有任何之通知，相關業務之推動，亦未依法舉辦聽證會、給予土地所有權人陳述意見之機會，尤其未依「勘選市地重劃地區評估作業要點」第2點、第4點規定辦理評估，行政程序顯有違誤；又依獎勵辦法第8條及市地重劃實施辦法第7條、第8條
、第9條規定所為之核定，應為實質審查，且其核定之結
果，足以影響土地所有權人之土地、建築物權利，自應於核定處分記載事實、理由及其法令依據，並於理由中敘明其審查、評估之結果及論述依據，方符合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨；再者，被告所屬地政局認為籌備會係依獎勵辦法第8條規定，由7人發起，惟與其公告函文內容，係由林王玉里與億家市地重劃公司發起，顯不相符，究竟何者為真？何者為假？被告迄今未能依行政訴訟法第164條之規定，提出其他6名發起人之姓名、住址之簽署文件、身分證影本、土地標示、所有權狀影本及相關簽署文件，並依行政訴訟法第171條之規定，核對筆跡、印
跡，進行勘驗之程序，以實其說，又林王玉里果真為重劃之代表人，主導重劃事務，理應於重劃發生「事故」之後，勇於承擔，處理一切，為何匆匆更換，不見人影，更有違論理與經驗法則云云。則原告上開主張是否屬實，仍應經法院為調查審理後，始得辨明，而非普通社會一般人一望即知其瑕疵，核與前揭行政程序法第111條規定行政處
分無效之情形並不相符，是原告主張上開函之行政處分無效，尚非可採。
⒊原告訴請確認重劃範圍之核准核定處分無效部分：
按「（第1項）籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列
圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：一、重劃區範圍及位置圖。二、重劃區都市計畫地籍套繪圖。三、重劃區土地清冊並載明土地所有權人。四、公共設施用地負擔項目及其概略面積。（第2項）前項申請
，直轄市或縣（市）主管機關應於30日內核復。」獎勵辦法第20條定有明文。經查，本件重劃案籌備會於101年6月19日向被告申請核定臺南市福國（三）自辦市地重劃區重劃範圍案，經被告以101年7月9日府地劃字第1010511439
號函核定在案，此有上開被告函影本附被告答辯三狀證物卷（第4頁）足稽。觀之前揭被告所核定重劃範圍之處分
內容，除同意核定籌備會申請擬辦重劃範圍外，並就籌備會辦理後續市地重劃時應行注意事項及細節為說明，促請該籌備會注意，核其內容與行政程序法第111條第1款至第6款規定行政處分無效之事由，並不相符。原告主張略以
：被告未依法行政，將上開核定重劃範圍之行政文書送達處分相對人，並按照法定程序，召開聽證會，給予土地所有權人陳述意見之機會，且斟酌全部陳述與聽證會之結果，作成決定，再將此關涉人民財產權重大事項之行政處分送達土地所有權人，並得為司法救濟之途徑，卻自行圈地，行政程序有所違誤；又市地重劃乃以消除市地畸零不整為實施目的，並透過「受益付費」原則，以提供重劃區內公共設施用地，惟原告所有土地位於臺南市○○區○○段，土地之形狀方整，商業活動頻繁，於36年7月28日即編
定為建築用地，依法繳納地價稅，且臨20米之長和路，並有水、電、電信、排水等公共設施，土地經填土墊高，不會淹水，依法營業，營收良好，非計畫中所稱安和路以東福國段農業區之農業用地，自無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要，亦無取得相關公共設施之必要，無再變更之必要，無增加土地使用之價值，顯無「受益」情事，且原告所有土地經重劃後反成近三角形之土地，且須負擔近60％之土地面積，被告行使裁量權顯有逾越、濫用，核定原告所有土地列入重劃範圍，顯屬違法；又被告對於原告所有系爭州南段6、9、10地號土地列入重劃範圍，既無法律具體明確授權，更無法令依據，顯已超越必要程度與法定職權範圍，更於推行該業務時，故意違反法令，漠視行政慣例，並毫無所據，恣意裁量，逾越權限及濫用權力，侵害原告權利，至為明確，核定重劃範圍之行政處分，既有違反程序或方式規定之情形，依行政程序法第111條之
規定，為自始無效云云。惟按原告上開主張是否屬實，仍須經法院為調查審理後，始能判斷，而非普通社會一般人一望即知其瑕疵，故原告之主張縱屬實在，亦屬被告所為核定重劃範圍之處分是否違法得撤銷，核與前揭行政程序法第111條規定行政處分無效之情形不符，是原告主張上
開被告函之行政處分無效，亦不足取。
⒋原告訴請確認重劃計畫書之核准核定處分無效部分：
按「（第1項）籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管
直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。（第2項）前項重劃計畫書內容，應載明市地重劃實
施辦法第14條第2項規定事項。」「直轄市或縣（市）主
管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。」獎勵辦法第26條及第27條第1項分別定有明文。經
查，本件重劃案籌備會於103年4月11日檢附臺南市福國（三）自辦市地重劃區重劃計畫書向被告申請核定，經被告審查結果，認符合平均地權條例第58條第3項規定，准予
核定在案，此有重劃計畫書、審查會議紀錄及被告103年5月2日府地劃字第1030374265A號函等影本附被告答辯三狀證物卷（第180-196、357-360、362頁）可參。觀之前揭
被告所核定重劃計畫書之處分內容，除准予核定籌備會所擬之重劃計畫書外，並就籌備會後續辦理市地重劃計畫書公告時應行注意事項及地價稅減免等事由為說明，促請該籌備會注意，核其內容與行政程序法第111條第1款至第6
款規定行政處分無效之事由，並不相符。原告主張略以：重劃計畫書公告期間，原告3次前往州南里里辦公室，未
見重劃計畫書公告、閱覽，籌備會所為公告、閱覽係屬不實，強制土地所有權人參加重劃，係政府公權力之行使，應特別注意行政程序之合法、正當，其中公告、閱覽之處，應以政府機關之處所為宜，此觀之市地重劃實施辦法第16條甚明，且於公告後未依法令舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點，重劃程序顯有違誤；土地所有權人對於重劃之土地負擔以45％為上限，對於超額負擔，應依法令記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法，卻未依法令記載，且未取得土地所有權人超額負擔之特別同意，以47％之平均負擔，蓄意矇混土地所有權人，有詐欺之嫌，被告明知上情，卻核准超額負擔，亦有違誤；土地所有權人被迫成為會員，強制參加重劃，至為關切事項即為財產權之確保，當中以土地分回比例和土地分配位置，至為關鍵，卻未見有任何之協商計畫，僅泛言待重劃工程費確定，才能知道確實之分回土地比例，對於依法令應載明負擔減輕原則，與不計算臨街地特別負擔，減輕繳納差額地價之原則及比例，隻字未提，舊社區之拆遷改建與弱勢居民之安置，亦未見任何計畫，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等；於費用負擔，在土地所有權人已超額負擔情形下，有關電力、電信、自來水之工程費，應由事業機構負擔，交通號誌、照明、路燈之工程費，由被告編列預算補助，為何整個重劃計畫書未見土地所有權人之權益，重劃公司僅關心如何將土地集中於未列公共設施用地，且臨長和路之州南段15地號土地，被告僅關心如何無償取得公共設施用地，由土地所有權人負擔公共建設費用云云。惟按原告上開主張是否屬實，仍須經法院為調查審理後，始能判斷，而非普通社會一般人一望即知其瑕疵，故原告之主張縱屬實在，亦屬被告所為核定重劃計畫書之處分是否違法得撤銷，核與前揭行政程序法第111條規定行
政處分無效之情形不符，是原告主張上開被告函之行政處分無效，自不可採。
（二）原告備位聲明請求撤銷被告核定重劃計畫書之處分（即被告103年5月2日府地劃字第1030374265A號函）部分：
⒈程序方面：
⑴按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期
滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願
者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明
不服時，視為於法定期間內所為。」訴願法第14條第1項
至第3項及行政程序法第98條第3項分別定有明文。準此，提起訴願之期間，原則上應自行政處分達到或公告之次日起30日內為之，但利害關係人如未受送達者，例外自知悉時起算該30日；又利害關係人因原處分未有救濟期間之附記致遲誤上開期間者，則自其知悉後1年聲明不服，仍可
視為於法定期間內所為。
⑵經查，本件重劃案籌備會於103年4月11日向被告申請核定臺南市福國（三）自辦市地重劃區重劃計畫書，經被告以103年5月2日府地劃字第1030374265A號函准予核定在案，此有上開被告函影本附被告答辯三狀證物卷（第362頁）
足稽。因原告共有坐落臺南市○○區○○段6、9、10地號土地，被劃入上開重劃範圍內，其對本件重劃案自具有法律上之利害關係，故原告雖非上開被告函之相對人，仍得以利害關係人之身分對上開函提起行政救濟。次查，被告核定上開重劃計畫書後，該重劃區籌備會於103年5月5日
通知原告於公告期間至展示處閱覽，該通知函於103年5月6日即送達原告，原告復於103年9月7日向被告所屬地政局申請提供上開重劃計畫書，經該局檢送該重劃計畫書1份
給原告，並經原告於同年月19日收受無誤，業經原告陳明在卷（詳見本院卷第172、173頁準備程序筆錄），復有上開籌備會103年5月5日南市福國（三）自籌字第1030008號函、送達回證、原告103年9月7日申請書及被告所屬地政
局103年9月16日南市地劃字第1030846670號函等影本附本院卷（第143、144、177、176頁）可參。按上開被告核定重劃計畫書函雖有提起訴願期間之教示，惟被告所屬地政局交付原告之重劃計畫書上並無行政救濟期間之教示，是原告至103年10月30日始以利害關係人之身分，向內政部
對上開被告核定函提起訴願（詳見訴願卷第58頁訴願書），揆諸前揭訴願法及行政程序法之規定，其訴願並未逾期。
⑶又按「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月
內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月
不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得
向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第85條第1項及行政
訴訟法第4條第1項分別定有明文。查，內政部對原告提起前揭訴願不服之標的，曾於103年11月4日函請原告具體特定訴願標的，經原告函復說明：「係對103年8月28日，府地劃字第1030786543號，准予核定福國（三）重劃會成立之行政處分，請予以撤銷或確認無效。因細部計畫變更、籌備會核准成立、重劃範圍核定、重劃計畫書核定，均係違背法令，有撤銷與無效之原因，且和准予核定福國（三）重劃會成立，違法互為承繼，具前後因果關係，依『違法性承繼理論』，請一併撤銷或確認其係屬無效。」此有上開內政部函及原告回復說明函等影本附訴願卷（第46、52頁）為憑。則由上開原告回復說明函內容可知，原告除對被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函核定重劃會成立之行政處分不服提起訴願外，原告對被告103年5月2日府地劃字第1030374265A號函核定重劃計畫書之行政處分亦有不服提起訴願，惟內政部卻斷章取義，認原告僅對上開被告核定重劃會成立之行政處分不服提起訴願，而就原告不服被告核定重劃計畫書之行政處分部分未予處理，揆諸前揭訴願法及行政訴訟法之規定，原告就此部分提起撤銷訴訟，程序並無不合，本院就此部分自應予實體審查。
⒉實體方面：
⑴按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定
區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分(
參照司法院釋字第156號解釋理由書及最高行政法院93年
度判字第1628號判決意旨），惟已發布實施之都市計畫及之後依都市計畫法第26條第1項之通盤檢討案，雖非屬行
政處分，然其性質屬法規命令，故法院適用時仍得審查該法規命令是否有牴觸憲法或法律，以作為得否適用之依據。次按「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。」「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」「（第1項）都市計畫經發
布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年
內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理
機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「道路用地按交通量、道路設計標準檢討之，並應考量人行及自行車動線之需要，留設人行步道及自行車道。」分別為都市計畫法第3條、第5條、第8條、第15條
第1項、第22條第1項、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第24條第1項所明定。
⑵次按所謂都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，藉以改善居民生活環境，並促進市、鄉○○街有計畫之均衡發展，是主管機關於擬定特定地區之都市計畫前，必已先對該特定地區之地理環境、經濟狀況、居民型態等詳為調查審視後，始得對該地區之管理及使用作一完整之規劃，有關都市計劃中土地使用規劃之變更，應基於現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，按規定綜合檢討，依據其發展情況並參酌人民之建議為之，此觀諸都市計畫法第3條、
第5條、第26條第1項之規定自明。因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，都市計畫經發布實施後，不得任意變更，人民固得提出變更之建議，但應否變更原計畫，仍應由擬定計畫之機關，依職權斟酌實際情況，自由裁量，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利（最高行政法院70年度判字第541號、73年度判字第1089號、93年度判字第1628號判決意
旨參照）。原告提出都市計畫套繪圖（詳見本院卷第38頁），主張被告擬定之都市○○○道路設計成S型，應依據
都市計畫法第26條之規定為通盤檢討，更正錯誤，或依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條及第24條之規定辦理個案變更，惟被告未依法行政，拒絕辦理，自有違誤云云。惟按主管機關所為之都市計畫通盤檢討案，並非僅侷限於1人或1筆土地，而往往是數百筆大範圍土地或跨區域之都市計畫，其所牽涉之人、事、物等面向既深且廣，而關於道路之劃設，行車動線固為考量因素之一，然就道路應如何劃設仍須基於現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，按規定綜合檢討，依據其發展情況並參酌人民之建議為之，而非逕以行車動線為唯一考量之依據。查，本件系爭重劃區對外交通之主要道路，北側為20公尺寬之長和路，西側為24公尺寬之安和路，南側為80公尺寬之臺江大道，觀之該區域之都市計畫街廓整齊，道路系統完整，系爭重劃區內之土地均有道路可通往前揭主要道路，交通便利，此有臺南市福國（三）自辦市地重劃區擬辦範圍位置示意圖影本附本院卷（第44頁背面）為憑，足見被告就系爭計畫道路之劃設，乃係依其專業知識所為之完整規劃，尚難謂有何違法之處。再由原告所提出之上開都市計畫套繪圖所示，編號C-55寬12公尺之計畫道路可直接與20公尺寬之長和路相通，編號D-65寬10公尺之計畫道路可經由編號D-63寬15公尺之計畫道路往北通往長和路，往西通往24公尺寬之安和路，交通便利，並無窒礙難行之處，則有無必要在編號C-55與D-65之計畫道路之間再開闢一條道路連接，或將編號D-63之計畫道路改道直接連接上開兩條計畫道路，非無商榷之餘地。故在未經凝聚共識，建議都市計畫通盤檢討變更前，尚難僅憑原告一己主觀之見解，僅以行車動線為唯一考量，即指被告98年3月公布實施之變
更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案違法。原告上開主張，尚非可
採。
⑶又按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第19條第1項及
都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條分別定有明文。準此，都市計畫之主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽及舉行說明會；都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，此外，法律並無明文規定都市計畫或都市計畫定期通盤檢討案應舉行聽證，且都市計畫定期通盤檢討案屬法規命令之性質，亦無適用行政程序法第110條第1項規定，應送達相對人或利害關係人之問題。觀之變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢
討）案計畫書，其中「公告徵求意見」欄記載：「自民國97年4月9日起至97年5月9日止，並於97年4月9日起至97年4月11日共3天刊登民眾日報。」而「再行辦理公開展覽」欄記載：「自民國98年1月14日起至98年2月13日止，並於98年1月15日起至98年1月17日共3天刊登中華日報。」又
「再行辦理公開說明會」欄記載：「日期：98年1月20日
上午10時」「地點：臺南市安南區州南里活動中心」，足認被告已依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條規定，於都市計畫通盤檢討前，將通盤檢討範圍及有關書件辦理公告，已符合法定程序，甚且於前揭法定程序外再行辦理公開展覽及公開說明會，以促進人民參與並作為通盤檢討之參考。是原告主張被告認為89年8月4日發布實施之「擬定臺南市安南區中洲寮（含第3、4期發展區部分）細部計畫案」及98年3月30日公告之「變更臺南市安南區中洲寮
（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討
）案」非屬行政處分，不適用行政程序法第107條聽證、
第110條送達、第164條公開及聽證等規定，此經原告據理力爭，嚴厲指責其為「黑箱作業」云云，亦不可採。綜上，足見前揭都市計畫通盤檢討案，並無牴觸憲法或法律之情形，籌備會據以擬定重劃計畫書，並無違誤。
⑷按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」為行政程序法第110條第3項所明定。是以行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。查，本件原告雖就被告所屬地政局核定成立籌備會及被告核定重劃範圍之處分亦提起撤銷訴訟，惟因其訴願已逾期，而未經合法訴願，業經本院以其起訴不合法，另以裁定駁回其上開訴訟。則被告所屬地政局核定成立籌備會及被告核定重劃範圍之處分既未經撤銷，揆諸前揭行政程序法第110條第3項之規定，上開處分之效力繼續存在，本院自不應對已生存續力之確定行政處分再予實體審究是否違法，否則即與法律明定行政救濟期間，以維法安定性之立法目的相違背。原告主張對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，而具有公定力，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能否定該處分之效力；僅例外於先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之「違法性承繼」，並據以主張被告核定本件重劃計畫書之處分違法云云，尚非可採。
⑸按「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內
供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土
地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。（第3項）依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」「（第2項）徵求擬辦重劃地區內土地所有權人同意
，應以書面為之，並載明下列事項：一、重劃區範圍及總面積（附範圍圖）。二、公共設施用地負擔項目及其概略面積。三、土地所有權人參加重劃之土地標示及面積。四、舉辦重劃工程項目。五、預計重劃平均負擔比率。六、重劃經費負擔概算及負擔方式。（第3項）土地所有權人
同意參加重劃者，應於前項書面簽名或蓋章。但籌備會核准成立之日起前1年至重劃計畫書報核之日前取得之土地
所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積二分之一者，不計入同意及不同意人數、面積比例。」分別為平均地權條例第60條第1項、第3項及獎勵辦法第25條第2項、第3項所明定。經查，本件重劃區之私有土地面積7.81公頃，私有土地所有權人共計282人，依上開獎勵辦法第25條第3項規定不計入計算之土地所有權人為36人，故列入計算之人數為246人，列入計算之面積為0.000549公頃，故列入計算之面
積為7.809451公頃；又本件重劃案土地所有權人平均重劃負擔比率，公共設施用地負擔比率29.18％，費用負擔平
均比率17.82％，合計47％等情，此有本件重劃計畫書等
影本附被告答辯三狀證物卷（第180頁）為憑。再查，本
件重劃案土地所有權人平均重劃負擔比率，籌備會已依平均地權條例第60條第3項及獎勵辦法第25條第2項規定，以書面徵求擬辦重劃地區內土地所有權人同意，同意人數合計130人，占總人數52.85％，同意面積合計4.51公頃，占總面積57.75％，亦有籌備會同意書統計一覽表及自辦市
地重劃同意書等影本附被告答辯三狀證物卷（第199-355
頁）可稽。故本件重劃案土地所有權人平均重劃負擔比率雖超過該重劃區總面積百分之45，惟籌備會事前已經以書面獲取重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，揆諸前揭法令規定，並無不合。原告主張土地所有權人對於重劃之土地負擔以45％為上限，對於超額負擔，應依法令記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法，重劃計畫書卻未依法令記載，且未取得土地所有權人超額負擔之特別同意，以47％之平均負擔，蓄意矇混土地所有權人，有詐欺之嫌，被告明知上情，卻核准超額負擔，亦有違誤云云，自難採信。
⑹又按「（第1項）籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該
管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：．．．二、重劃計畫書。．．．。（第2項）前項重劃計畫
書內容，應載明市地重劃實施辦法第14條第2項規定事項
。」「前項座談會主管機關應以書面載明下列事項，通知土地所有權人：一、重劃區範圍及總面積（附範圍圖）。二、公共設施用地負擔項目及其概略面積。三、舉辦重劃工程項目。四、重劃經費負擔概算及負擔方式。五、預計重劃平均負擔比率。」獎勵辦法第26條及市地重劃實施辦法第14條第2項分別定有明文。查，本件重劃計畫書已依
前揭法令規定記載，重劃區範圍及總面積（附範圍圖）、公共設施用地負擔項目及其概略面積、舉辦重劃工程項目、重劃經費負擔概算及負擔方式及預計重劃平均負擔比率，此有上開重劃計畫書附卷足稽。又本件重劃案已經重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，已如前述。原告主張本件重劃案，土地所有權人被迫成為會員，強制參加重劃，至為關切事項即為財產權之確保，當中以土地分回比例和土地分配位置，至為關鍵，卻未見有任何之協商計畫，僅泛言待重劃工程費確定，才能知道確實之分回土地比例，對於依法令應載明負擔減輕原則，與不計算臨街地特別負擔，減輕繳納差額地價之原則及比例，隻字未提，舊社區之拆遷改建與弱勢居民之安置，亦未見任何計畫，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等；於費用負擔，在土地所有權人已超額負擔情形下，有關電力、電信、自來水之工程費，應由事業機構負擔，交通號誌、照明、路燈之工程費，由被告編列預算補助云云，乃屬後續執行重劃計畫之細節問題，縱使重劃計畫書中未載明上開事由，尚難謂該重劃計畫書有何違法之處，原告以前揭事由主張被告核定本件重劃計書之處分，應予撤銷，尚非有據。被告於103年5月2日以府地劃字第1030374265A號函核定本件重劃案籌備會所提重劃計畫書，並無違誤。
⑺復按「自辦市地重劃區舉辦座談會、徵求土地所有權人同意、公告重劃計畫書、召開會員大會、地上物拆遷補償及土地分配結果等事項，其通知方式應以書面雙掛號函或由專人送達簽收。」「籌備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」獎勵辦法第7條第1項及第27條第2項分別定有明文。查，被告於103年5月2日以府地劃字第1030374265A號函核定本件重劃案籌備會所提重劃計
畫書，該籌備會並於103年5月5日公告重劃計畫書，公告
期間自103年5月12日起至同年6月10日止計30日，並於籌
備會聯絡處、臺南市安南區公所、臺南市安南地政事務所、臺南市政府地政局、臺南市安南區州南里里辦公室等處張貼公告重劃計畫書，及通知全區土地所有權人（含原告）至籌備會連絡處或里辦公室閱覽乙節，此有籌備會103
年5月5日南市福國（三）自籌字第1030008號函、公告、
送達回證及張貼公告現場照片等影本附本院卷（第143、144頁）及原處分卷（第94-101頁）可資佐證。足認籌備會於被告核定重劃計畫書後，已踐行獎勵辦法第7條第1項及第27條第2項規定之程序，辦理公告及通知土地所有權人
。又按市地重劃有公辦重劃及自辦重劃之別，其重劃計畫書經核定後，如係公辦市地重劃，應依市地重劃實施辦法第16條第1項規定，由主管機關依法公告，及通知土地所
有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點；如係自辦市地重劃，則應依獎勵辦法第27條第2項規定，由籌
備會公告30日，並通知土地所有權人，本件既屬自辦市地重劃性質，則於重劃計畫書經主管機關核定後，由籌備會辦理公告，並通知土地所有權人即可，毋庸再舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點。是原告主張重劃計畫書公告期間，原告3次前往州南里里辦公室，未見重劃計畫書公
告、閱覽，籌備會所為公告、閱覽係屬不實，強制土地所有權人參加重劃，係政府公權力之行使，應特別注意行政程序之合法、正當，其中公告、閱覽之處，應以政府機關之處所為宜，此觀之市地重劃實施辦法第16條甚明，且於公告後未依法令舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點，重劃程序顯有違誤云云，自不可採。
（三）原告請求撤銷訴願決定及原處分（被告103年8月28日府地劃字第1030786543號函）部分：
1.按「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。五、成立重劃會。六、測量、調查及地價查估。七、計算負擔及分配設計。八、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。十、申請地籍整理。十一、辦理交接及清償。十二、財務結算。十三、撰寫重劃報告。十四、報請解散重劃會。」「（第1項）籌備會應於重劃計
畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第1次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。．．．。（第4項）籌
備會於召開第1次會員大會選定理事、監事，並將章程、
會員與理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀
錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。」獎勵辦法第6條及第11條第1項、第4項分別定有明文
。按上開法令規定乃基於召開第1次會員大會、選任理事
、監事、訂定章程及重劃會之成立，攸關重劃區內土地所有權人之權益，爰明定重劃會須經主管機關核定後，始得成立，且明定籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2個月
內通知土地所有權人並召開第1次會員大會。經查，被告
於103年5月2日以府地劃字第103 0374265A號函核定本件
重劃案籌備會所提重劃計畫書，該籌備會並於103年5月5
日公告重劃計畫書，公告期間自103年5月12日起至同年6
月10日止計30日，並通知該區土地所有權人（含原告），已如前述。嗣籌備會於103年7月26日召開第1次會員大會
，決議通過重劃計畫書追認與重劃會章程等案，並選任理事7人及監事1人，復於會員大會後召開第1次理、監事會
議，辦理選任理事長及宣布重劃會成立等事宜，被告依據籌備會檢送之第1次會員大會會議紀錄、章程及相關文件
，於103年8月28日以府地劃字第1030786543號函核定成立「丙○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○」即
參加人乙節，此有籌備會103年8月5日南市福國（三）自
籌字第1030017號函、103年8月22日南市福國（三）自籌
字第1030020號函、重劃會章程、第1次會員大會會議紀錄、第1次理、監事會議會議紀錄、現場照片及被告103年8
月28日府地劃字第1030786543號函等影本附原處分卷（第3-26頁）及本院卷（第27頁）可參，揆諸前揭獎勵辦法第11條第1項、第4項規定，並無不合。
2.次按「（第1項）會員大會舉辦時，會員如不能親自出席
者，得以書面委託他人代理。但區內私有土地所有權人少於10人時，受託人僅得接受1人委託；其為未辦理繼承登
記土地經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為行使之；其為政府機關或法人者，由代表人或指派代表行使之。（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章
程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。．．．。（第3
項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但有下列情形之一者，其人數、面積不列入計算：一、重劃前政府已取得之公共設施用地且依規定原位置原面積分配或依法應抵充之土地。二、籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地所有權，除繼承
取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一。三、受託人接受委託人數超過區內私有土地所有權人人數十分之一。」為獎勵辦法第13條第1項至第3項所明定。準此，上開獎勵辦法第13條第3項第3款已就籌備會召開第1次會員大會時關於委託代理設有前揭特別規定，
自無適用人民團體法第42條（社會團體會員每一會員僅得代理1人）、民法第52條（社員表決權，1人僅得代理社員1人）之規定。查，本件重劃案籌備會依獎勵辦法第11條
第1項規定通知土地所有權人，並於103年7月26日召開該
重劃區第1次會員大會，辦理審議章程、重劃計畫書，並
互選代表組成理事會、監事會及召開第1次理、監事會議
乙節，此有第1次會員大會開會通知單送達回執、專人親
送簽收單（附於卷外之卷夾）、第1次會員大會會議紀錄
及第1次理監事會會議紀錄（附原處分卷第13、21頁）等
附卷可稽。又查，本件重劃區會員人數總共278人（第1次會員大會會議紀錄誤載為287人），總面積共9.28公頃，
扣除獎勵辦法第13條第3項第2款規定之人數及面積後，實際計算之人數為231人，面積為9.27公頃，而上開第1次會員大會親自到場出席會員人數有38人，委託出席人數有98人，合計136人，占全區總會員人數58.87％，其面積共64,586.66平方公尺，占全區總面積69.67％，且個別受託人接受委託人數並無超過區內私有土地所有權人人數十分之一之情形，出席人數及面積超過全體會員人數及面積二分之一以上；另該次會員大會審議章程、重劃計晝書，經全體會員人數及面積二分之一以上同意審議通過，並依章程第9條、第11條及第13條規定互選理事7人及監事1人，符
合獎勵辦法第11條第1項至第3項及第13條第1項、第3項規定等情，亦有會員名冊、第1次會員大會簽到簿、委任書
（附被告答辯三狀證物卷第389-498頁）、第1次會員大會議案議決結果、議案表決單、理監事選票及統計表（附於卷外之卷夾）足稽，揆諸前揭法令規定，並無不合。原告主張自辦市地重劃會會員大會之決議，仍應類推適用民法第56條第3項及人民團體法第42條之規定，以書面委託他
人代理者，每1人以代理會員1人為限，本件會員總人數為279人，重劃面積共9.27公頃，依獎勵辦法第13條第3項第2款規定，扣除籌備會核准成立之日前1年起至重劃完成前取得土地所有權，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一者後，實際計算之人數為231人，面積為9.27公頃，該會員大會親自到場出席之會員人數有38人，委
託出席人數有98人，委託出席有效人數為28人，合計66人，占全體會員人數23.65％，其面積不詳，出席人數顯然
未超過全體會員人數二分之一，又重劃選票之印發，亦未行管制，結果竟能在50人以下出席情況，開出70幾張票，重劃選舉顯有舞弊，理監事當選應為無效云云，尚非可採。
（四）綜上所述，原告先位聲明請求確認核定籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之處分無效部分，均無理由，應予駁回。又被告核定重劃計畫書之處分（被告103年5月2日府地劃字
第1030374265A號函），並無違誤，原告備位聲明求予撤
銷，為無理由，應予駁回。再按本件重劃案籌備會於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第1次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，且於103年8月5日提出上開會議資料請求
被告核定，被告乃以103年8月28日府地劃字第1030786543號函核定成立重劃會即參加人，自屬有據；訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，亦應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述。至原告聲請傳訊證人林王玉里到院說明，其如何發起重劃？如何自辦重劃？如何未依法令規定通過審核成立籌備會？等情，核無必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　30　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　邱　政　強
法官　林　勇　奮
法官　李　協　明
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　30　　日
書記官 黃　玉　幸