高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)104年度訴字第382號｜法律人

高雄高等行政法院判決 104年度訴字第382號民國105年8月4日辯論終結原告　欣邦投資開發股份有限公司代　表　人　陳永賢訴訟代理人　蔡坤展　律師林石猛　律師上一人複代理人茆怡文律師被告　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　范仲良　律師陳嘉民林文章上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年7月28日環署訴字第1040038593號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、程序事項：本件原告起訴時誤列高雄市政府為被告，嗣於105年5月19日當庭陳明更正被告為原處分機關即高雄市政府環境保護局（本院卷第233頁），合於行政訴訟法第107條第2項規定意旨，自應准許，先予敘明。二、事實概要︰原告於民國99年10月12日因拍賣取得訴外人紐新企業股份有限公司（下稱紐新公司）所有位於高雄市○○區○○路000 ○000號廠房及土地（下稱系爭房地），該場址遺有「非有害集塵灰或其混合物」事業廢棄物1批，被告依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，先後以102年7月25日高市環局廢管字第10236528700號函命原告應於文到1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」辦理系爭廢棄物清理事宜（下稱102 年7月25日函）、同年10月15日高市環局廢管字第10239294900號函命原告於文到2個月內將系爭廢棄物清理完畢（下稱 102年10月15日函）。惟原告均未於期限內辦理，被告乃依同條項後段規定，以103年4月15日高市環局廢管字第10333286300號函（下稱103年4月15日函）命原告繳納清理系爭廢棄物代履行預估費用新臺幣（下同）2億7,555萬元，原告不服提起訴願，經高雄市政府以103○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定撤銷103年4月15日函，由被告另為適當之處分在案。嗣被告遂改以102年10月15日函為執行名義，依廢棄物清理法第71條第1項前段暨行政執行法第29條規定，重新估計清理廢棄物代履行費用1億7,359萬6,500元，於103年9月11日以高市環局廢管字第10340271100號函命原告於文到次日起30日內繳納（下稱原處分）。原告對該執行行為聲明異議，經高雄市政府以104○0○00○○市○○○○○00000000000號函決定聲明異議駁回。原告猶不服，依法對原處分提起訴願，由高雄市政府轉送行政院環境保護署（下稱環保署）審議，經環保署以104年7月28日環署訴字第1040038593號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起行政訴訟。三、本件原告主張︰㈠、原告已於103年7月4日辦理法人分割設立「欣邦事業股份有限公司」（下稱欣邦事業公司），並將系爭房地均移轉給欣邦事業公司，相關權利義務自分割基準日起，均由欣邦事業公司概括承受。欣邦事業公司又將系爭房地轉售給「在仁成企業股份有限公司」（下稱在仁成公司），依高雄市政府異議決定有關系爭廢棄物之清除係屬「狀態責任」，且狀態責任亦可移轉的法律見解，則本件狀態責任亦應存在於在仁成公司而非原告。又在仁成公司於買受系爭房地後，已向被告檢送系爭房地之廢棄物採樣計畫書，該計畫書經許可並要求提交後續計畫，在仁成公司更提供1億7千萬元的本票作為擔保。嗣後在仁成公司於103年12月1日提出廢棄物處置計畫，亦經被告於同年12月11日以高市環局廢管字第10344497700 號函准予核備，並限期要求在仁成公司清除廢棄物，且該公司若未妥善處理廢棄物，被告將逕行執行1億7千萬元之本票裁定等情，足見被告已與在仁成公司協調積極進行系爭房地廢棄物之清理，是以本案被告實無必要再要求原告限期清除。㈡、修正前土壤及地下水污染整治法第48條所規定之整治責任，係「行為責任」，而非「狀態責任」，此有釋字第714號解釋之林錫堯大法官協同意見書可參。而本件所適用之廢棄物清理法第71條第1項所示之清除責任，並未有不同於上揭土壤及地下水污染整治法整治責任之法律規範或法律明確授權之法規命令，基於同一之法律上理由，該號解釋理由書所謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇」，於廢棄物清理法之清除「行為責任」，亦應為相同之解釋，此乃環保法律體系之當然解釋。紐新公司為系爭房地之原所有人，亦為廢棄物之棄置行為人，基於廢棄物清理法第71條為行為責任性質，紐新公司應負公法上清除責任，依環保署98年9月7日環署廢字第0980072905號函釋及司法院釋字第685號解釋理由書意旨，該清除責任不因所有權移轉而消滅，且原告於取得系爭房地所有權後，既未有違反廢棄物清理法第71條規定之行為，自不能要求原告承擔廢棄物清除責任，況且行為人係紐新公司，紐新公司諸多資產雖已遭法院拍賣，現仍有資產足以支付清除費用，並無不能清除之情事，是以系爭房地仍應由紐新公司負公法上清除責任。此外，原告透過法院拍賣取得系爭房地，依最高法院47年台上字第152號判例見解，實質上係與紐新公司成立私法上買賣關係，則基於公法責任優先原則，主管機關應優先向紐新公司請求，原告至多僅承擔補充之私法責任，環保署80年6月13日環署廢字第12493號函釋亦同斯旨。再者，依據法務部行政執行署高雄分署104年6月24日雄執忠101年廢罰執特專字第00000000號函之執行清償所得分配表所載，有關紐新公司行政執行事件，被告就代履行之債權可受償至少為186,499,421元（計算式：26,966,052＋159,533,369），則原告縱有責任，亦應歸於消滅。㈢、參諸原處分所載，本件代履行金額之計算方式，係推估廢棄物數量為25,050公噸，且以每噸6,930（6,300元＋10%「含稅及包裝費用……等」）為計算基礎。然有關廢棄物數量25,050公噸係如何計算得出，卻未見被告舉證說明；另清運費用每噸6,930元，亦與一般市場行情每噸低於6,000元尚有差距，如原告請求川鋁股份有限公司（下稱川鋁公司）、鴻漢資源有限公司（下稱鴻漢公司）針對系爭廢棄物處理所開立之估價單，處理費用分別僅每噸5,800元、6,000元。故縱認被告可請求代履行費用，仍不能未依憑證據之情況下，逕行推估廢棄物數量及處理費用，否則即違反行政程序法第36條、第43條之規定，並有誤用自由心證之虞。況且，被告對於其取得1億7,359萬6,500元後，將如何著手系爭廢棄物清運動作、高估之金額部分如何退還人民及如何監督代履行費用之使用情形均無任何說明，僅以寥寥數語即任意執行原告財產，殊有違誤。基此，被告已高估系爭房地污染物之處理費用，遽爾為代履行費用之計算基礎，已對原告憲法保障之財產權益造成重大損害，並違反行政程序法規定，原處分應屬違法。㈣、依「臺北市政府環境保護局稽查告發列管空地（屋）污染暨違建拆除物及執行代履行作業應注意事項」第7條規定，有關代履行之執行，係由環保機關執行代履行完畢並計算實際執行費用後，義務人經催告仍未繳納，方移送強制執行。上開規定符合行政執行法理，應值贊同。然被告對於系爭廢棄物並未執行代履行，僅以推算方式預估不合理數額，即要求原告繳納，並逕行移送行政執行，於法應有違誤。此外，被告最早核發之103年4月15日函以及經被告訴願決定撤銷後重為之原處分，均未依行政執行法施行細則第32條規定載明代履行之標的、費用之數額、繳納處所、期限及期日等，僅略稱原告應繳納清理系爭廢棄物代履行預估費用若干元，程序上顯然違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被告則以︰㈠、廢棄物清理法第71條第1項，係規定如有不依規定清除、處理之廢棄物，事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人等人，均負有清除處理之義務，並非僅有行為人抑或土地所有人單獨負清理責任。紐新公司迄今尚未清理系爭土地上棄置之廢棄物，亦未給付代履行費用，且查封財產並不生清償責任，另在仁成公司迄今亦未清理，於系爭房地廢棄物清理責任尚未全部履行前，原告自仍須負清理責任，並不因系爭房地移轉而免除清理責任。㈡、被告以102年7月25日函及102年10月15日函作為本案執行名義命原告繳納預估之代履行費用，係屬行政執行行為，然原告主張系爭房地已移轉予在仁成公司，應向該公司請求，其非屬廢棄物清理法規定之清理義務人乙節，係屬實體事項，依最高法院63年台抗字第376號判例意旨，應於基礎處分之行政爭訟程序中為爭執，尚難以此作為排除行政執行之方法，故原告之主張實無理由。又被告依廢棄物清理法第71條規定，先以102年7月25日函限期命原告提送「棄置場址廢棄物清理計畫」，復以102年10月15日函限期原告清理廢棄物，惟原告未遵限清理改善完成，限期清理之處分既為有效存在，即得作為本案行政執行之執行名義。是被告於進行執行程序前，依行政執行法第29條規定，自得以執行處分命原告繳納預估代履行之費用，於法並無不合。㈢、依行政執行法第29條第2項規定，被告所為之預估代履行費用，非實際收取費用，倘若實際代履行費用支出與繳納數額不同時，仍須追繳差額或退還餘額給原告。而被告命原告預納費用時，係以行政院環保署事業廢棄物申報及管理系統所載之廢棄物數量估計為2萬5,050公噸，並依據大倉實業股份有限公司之報價單估算處理費用為每公噸6,300元（未稅）加計10%（包裝費用及稅金等費用）即每公噸6,930元，總計系爭房地之代履行費用為1億7,359萬6,500元，參酌高雄市直轄市廢棄物清除處理商業同業公會函覆被告函詢廢棄物清理費用中說明，清理費用估算每公噸處理費用約為10,000元至13,000元，每公噸清除費用約為800元至1000元，被告估算上於法並無不符。至原告所舉川鋁公司針對系爭房地廢棄物處理所為之估價，然因本件廢棄物清理須採用掩埋方式處理，在目前無論公立或私立之掩埋場逐漸飽和情況下，實際代履行時處理費用與估算時更有可能完全不同，此即行政執行法第29條第2項後段規定之立法意旨，俾使行政機關得先行預估，而非逕予認為預繳之費用即為最終之費用，避免預估與實際費用支出有所不同，且被告已於異議決定中敘明：「經本府環境保護局查證乃因廢棄物清理方式不同所造成處理費用價額之差距，貴公司所委託……係採取再利用方式，處理費用雖然較低，然處理量較小……無法達到迅速處理廢棄物及避免二次污染之目的。」等，此一數額估計與行政執行法第29條第2項前段規定：「由執行機關估計其數額，命義務人繳納；…」原告主張不可採之原因。況且，被告係先命原告限期清理，原告屆期仍不清理始依法估計數額命其預繳，原告若訪價結果較低，當可自行清理，即無須被告代為履行。㈣、行政執行法第29條規定並無須先代履行始得移送執行，蓋行政執行法於立法時，為避免行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故行政執行法第29條第2項特別規定執行機關得估計其數額，命義務人繳納代履行費用，俾使在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納，如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處執行，原告主張必須先代履行後始能移送執行，顯與行政執行法規定不符。此外，被告迄今並未取得紐新公司任何分配款項，而系爭土地上棄置之廢棄物迄今亦仍未清理，故在系爭房地廢棄物尚未完成清理前，原告自仍須負清理責任等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告102年7月25日函（第85-86頁）、102年10月15日函（第87-88頁）、103年4月15日函（第71頁）、土地登記第二類謄本（第172頁）、高雄市政府103○0○00○○市○○○○ ○00000000000號訴願決定書（第66-70頁）、原處分（第17頁）、駁回聲明異議決定書（第19-21頁）、訴願決定書（第13-16頁）附本院卷可稽。本件兩造之爭點厥為：本件訴願管轄機關有無管轄錯誤？本院判斷如下：㈠、按「訴願之管轄如左：．．．二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。」「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政機關，並通知訴願人。」分別為訴願法第4條第2款、第5條第2項、第61條所明定。可知不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄之例外情形，原則上應依訴願法第4條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其受理訴願機關。又參照99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨：「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」可見訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，故行政法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，當事人縱未指摘，亦應為撤銷訴願決定之判決（最高行政法院104年度判字第601號判決意旨參照）。㈡、次按廢棄物清理法第71條第1項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用......。」及行政執行法第27條第1項、第29條規定「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」可知執行機關依廢棄物清理法第71條第1 項前段限期命義務人清除廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，先代為清除完成後，以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第27條、第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式處理，依法擇一而為之，於法均無不合。次按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為關於執行方法之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，且為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質（最高行政法院103 年度判字第298號、104年度判字第539號判決意旨參照）。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，係執行機關所為上開命繳納代履行費之執行行為，而非由執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定，故提起訴願仍應以執行機關（即處分機關）為對造，以其所為命繳納代履行費之原處分為訴願之程序標的，依訴願法第4條各款規定以定其「法定訴願管轄機關」。㈢、經查，依經認定如前開事實概要欄所載之事實，可知被告係依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，對原告作成102年10月15日函限期清理廢棄物之基礎處分，因原告負有行為義務而逾期不為，被告遂本於該基礎處分所生之執行力，採代履行之執行方法，並選擇依行政執行法第29條第2項規定，以原處分命原告繳納預估清理廢棄物代履行費用1億7,359萬6,500元。是原告不服被告所為兼具執行命令及行政處分性質之原處分，經向被告（行政執行法第4條第1項前段規定以原處分機關為執行機關）之直接上級主管機關即高雄市政府聲明異議遭決定駁回後，其提起訴願之管轄機關，揆諸前揭說明，仍應回歸訴願法第4條以定其「法定管轄訴願機關」。而原處分既係高雄市政府所屬下級機關之被告所作成，自應適用訴願法第4條第2款「不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分」情形，應向高雄市政府提起訴願，訴願管轄始為適法。雖原告就原處分聲明異議及提起訴願，依規定（行政執行法第9條第2項及訴願法第4條第2款）結果，均由被告之上級機關高雄市政府決定之，惟因訴願事項係由高雄市政府依訴願法第52條、高雄市政府訴願審議會設置要點之規定，於高雄市政府內部所設獨立行使職權之訴願審議委員會，依委員過半數之出席，出席委員過半數同意之決議程序，據以作成訴願決定，其組織成員、決議之法定程序，核與由行政科室簽報首長職權決定之聲明異議決定程序，均有不同。故原告向被告提出聲明異議，經高雄市政府作成聲明異議駁回之決定後，原告仍有不服而提起訴願，由高雄市政府訴願審議委員會作成訴願決定，於法有據，亦不影響行政監督之層級性。惟查，本件原告提起訴願後，高雄市政府竟轉送無訴願管轄權之環保署為訴願審議，環保署並據以作成訴願決定，已如前述之事實，故本件即有訴願管轄錯誤之違法，揆諸首揭規定及說明，本院自應撤銷訴願決定，另由法定訴願管轄機關即高雄市政府（訴願審議委員會）依本院法律見解，就原告訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，以維護當事人憲法第16條所保障之訴願權。從而，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至於原告訴請撤銷原處分部分，尚待高雄市政府重行審議為訴願決定，本院目前尚無從逕行判決。另有關兩造其餘實體之主張及爭執事項，經核於判決結果不生影響，並無論究之必要。六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　8　　月　　18　　日高雄高等行政法院第三庭審判長法官　戴　見　草法官　李　協　明法官　孫　奇　芳以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　8　　月　　18　　日書記官　江　如　青

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)104年度訴字第382號

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