高雄高等行政法院判決

民國104年9月15日辯論終結

原告

大六企業股份有限公司

代表人

黃正雄

訴訟代理人

湯光民 律師

輔佐人

黃茂峯

被告

嘉義縣政府

代表人

張花冠

訴訟代理人

湯新安

訴訟代理人

鄭淑娥

參加人

財政部國有財產署

代表人

莊翠雲

訴訟代理人

陳秀禎

複代理人

丁維儀

上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國103年12月24日台內訴字第1030236889號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於所有坐落嘉義縣水上鄉○○段○○○段○○○○號及同小段204地號特定農業區丁種建築用地土地分別設有工廠，前經臺灣省政府建設廳、被告核准工廠登記在案（門牌分別為嘉義縣水上鄉回歸村北回60號、61號）。參加人管有同小段203-1地號特定農業區農牧用地土地，面積695㎡，夾雜於上開203、204地號土地之間，原告擬合併上開203-1地號國有土地（下稱系爭土地）供工業使用，於取得改制前財政部國有財產局臺灣南區辦事處嘉義分處同意函後，以民國100年10月4日聲請書向被告申請系爭土地變更編定為同區丁種建築用地，經被告以不符農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第6點等相關規定為由，以100年11月9日府經工商字第1000175414號函否准申請。原告不服，提起訴願，嗣被告以101年7月3日府經工商字第1010259895號函廢止上開100年11月9日函，並依行政院農業委員會101年6月6日農企字第1010722284號函釋，確認「本案若屬被合法建築用地包圍夾雜之零星農業用地」，可同意變更編定使用，請原告於文到後擬具興辦事業計畫，送該府辦理變更編定事宜。原告檢具興辦事業計畫等相關文件送被告審理，案經被告以101年7月23日府經工商字第1010266021號函復：「二、本案經查請依下列事項補正完妥後，再行申請。（一）申請土地（含原有）之地籍圖、登記簿謄本。（二）增加前後廠地使用範圍、建築物平面配置圖。（三）廠區現況及變更說明書。（四）土地變更編定申請書（含附件）。」嗣原告於101年8月3日以說明書檢附相關文件向被告提出申請，經被告於101年8月15日會同相關單位派員實地會勘後，以101年8月21日府經工商字第1010293135號函通知原告：「二、本案經本府相關單位現場勘查意見如下：（一）本府農業處：1、請依據農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第4點第1項，補附第5款『隔離綠帶或設施設置之規劃說明』及第2項相關資料。2、需繳農地變更使用審查費新臺幣2,000元，並於核准設置變更時繳納變更使用回饋金。（二）本府地政處：本案依非都市土地使用管制規則規定屬包圍夾雜之土地，惠請取得興辦事業核准文件，並踐行非都市土地變更編定執行要點第四點規定興辦事業計畫應查詢項目後，檢附相關文件申請辦理變更編定。（三）本府經濟發展處：1、本案土地變更編定案（下寮小段203之1地號）因工廠現況（本廠、四廠）與本府登錄資料不符（建物面積、生產流程、機械配置等），請先行洽本府工商發展單位辦理工廠變更登記後再行申請。2、工廠現況請保持正常經營生產中以利輔導土地變更使用。」等語。嗣原告以經濟部103年4月28日經訴字第10306103950號訴願決定書理由認定申請系爭土地變更編定為丁種建築用地與工廠變更登記核屬二事，復以103年5月30日聲請書向被告請求准予變更編定，案經被告以103年6月25日府經工商字第1030108462號函復略以：「二、貴公司100年10月4日聲請水上鄉○○段○○○段○○○○○○號土地變更編定為丁種建築用地案，與102年9月5日為提高管理效率之需向本府提出工廠變更登記（本廠、四廠合併）案，依經濟部103年4月28日經訴字第10306103950號訴願決定書，決定理由第五點（正本諒達）核屬二事，合先敘明。三、貴公司依『非都市土地使用管制規則』第32條規定聲請旨揭土地變更編定案，本府業於101年8月21日以府經工商字第1010293135號函通知補正。上開號函說明二、會勘意見略以：工廠現況與本府登錄資料不符（已無從事製造加工，且無配置生產設備）等情事並請依工廠管理輔導法相關規定辦理。綜上，貴公司本廠與四廠既已無工業使用之事實，本府無法依非都市土地使用管制規則第32條規定審認水上鄉○○段○○○段○○○○○○號土地（面積695平方公尺）得合併供工業使用者，得申請變更編定為丁種建築用地，故所請歉難同意。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）依區域計畫法第15條訂定之非都市土地使用管制規則第32條，立法目的係核准設廠用地範圍內，就被丁種建築用地所包圍與或夾雜之非都市土地，為將來發展所作健全整體開發，使工廠土地性質完整並單純化，合併供工業整體性、必要性規劃使用，提高經濟效益發展工業之需求而訂定。非都市土地使用管制規則第32條規定之適用對象及申請要件，在工業主管機關核准設廠尚在有效期間繼續營業，其申請要件：一、工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，二、為丁種建築用地所包圍或夾雜土地，三、合併供原廠工業使用。原告申請系爭土地變更編定案，適用非都市土地使用管制規則第32條規定。

（二）非都市土地使用管制規則第32條所謂「得合併供工業使用」，固屬不確定之法律概念，惟依非都市土地使用管制規則第27條第1項、第28條第1項、第30條第1項、第4項後段、第32條及非都市土地變更編定執行要點第3條後段等規定之體系及目的性解釋，足認行政機關於使用地變更編定前，應就申請人所提出之興辦事業計畫為實質審查，方能確認使用地是否已不符原編定使用類別之使用目的，而有變更編定以供工業使用之必要，且於變更編定後，亦應依據興辦事業計畫之內容，檢查使用地是否有違反土地使用管制之情形，以達合理分布產業活動、健全經濟、加速區域發展等公共利益之立法目的，故而行政機關尚無從單以使用地周圍丁種建築用地之使用現況，即可遽認使用地客觀上無法合併供工業使用，蓋使用地有變更編定之必要者，係著重在其與周圍丁種建築用地得於未來合併供工業利用，使該區域土地單純化而為整體性之規劃使用，藉以提高經濟效益，利於區域發展。被告空言非都市土地使用管制規則第32條之適用，需以變更編定使用地周圍之丁種建築用地，有工業使用之事實為前提，然依前揭說明，除與上開明文規定之立法意旨相悖外，亦未提任何法律上之依據，即率然增加非都市土地使用管制規則所無之變更編定申請限制，無端拘束人民之權利行使及課予義務負擔，對於法律概念之解釋顯然違背解釋法則。又被告對於原告提出之興辦事業計畫亦未為實質審查，而於駁回申請之行政處分中，敘明興辦事業計畫之內容有何客觀上未足能使變更編定之使用地，得與周圍丁種建築用地合併供工業使用之事由，其判斷顯出於恣意濫用而違法。是若行政機關對於使用地變更編定案如得任意增加法無明文、無從預見之申請限制，而完全不就興辦事業計畫內容為實質審查，將形成使用地得否與周圍丁種建築用地合併供工業使用，而有變更編定之必要，並無客觀上可供參循之審查標準，完全由行政機關恣意妄為。因此被告所為駁回申請之行政處分，應認為違法。

（三）非都市土地使用管制規則係以限制使用地之土地利用方式之手段，以達區域均衡發展之目的，另工廠管理輔導法係就工廠為管理或輔導等行政管制措施，以助於工業發展，兩法源顯然手段互異、立法目的各別，自不容許行政機關交錯運用管制手段為不合理之聯結，利用其優勢地位濫用公權利。故行政機關無從以工廠管理輔導法之行政管制措施，達成非都市土地使用管制規則係為區域發展而限制土地利用之立法目的，兩者間並無合理關聯性。如認行政機關得將工廠是否正常經營生產，納入使用地變更編定之審查要件，豈非任由行政機關得主觀評估工廠之營運好壞，決定使用地有無合併供工業使用之必要，又何謂正常經營生產，被告顯然過度介入私經濟，而未客觀衡量區域土地有無整併作工業利用之價值與需求，是被告就系爭土地是否得合併供工業使用之判斷，出於與事務無關之考量，即有違反不當聯結禁止原則之違法。

（四）被告101年8月21日府經工商字第1010293135號函，其中農業處意見獲行政院農業委員會確認符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點，同意變更編定使用，地政處意見原告均依法提出證明文件呈核；但經濟發展處審認本件變更編定案，卻以系爭土地因工廠現況（本廠、四廠）與登錄資料不符，要求原告請先行洽工商發展單位辦理工廠變更登記後，再行申請，亦即將原告已設廠之「嘉義縣水上鄉○○段○○○段202-2、202-3、202-4、203、203-2、204地號土地」變更登記後，始可申請系爭土地變更編定為丁種建築用地，惟工廠管理輔導法並未有法律授權審查變更編定丁種建築用地之權責，且對工廠之申請登記或變更登記，亦無申請「土地變更編定」須以「工廠變更登記」為前提要件之規範，況土地變更登記與工廠變更登記，核屬二事，被告將二者聯結，欠缺正當性與法源，有違依法行政原則。另工廠管理輔導法第9條已明定工廠設立得利用之土地種類，原告申請系爭土地變更編定，應以區域計畫法第15條授權訂定之非都市土地使用管制規則第32條及工廠管理輔導法第9條末段規定「其他依法令規定可供設廠之土地為限」為法源依據。

（五）原告自77年2月29日創立設廠，為將來擴大事業用地整體規劃之必要性，在工業主管機關核准設廠尚在有效期間繼續營業，於100年l0月4日依非都市土地使用管制規則第32條規定，申請被丁種建築用地所包圍或夾雜之系爭土地，變更編定為丁種建築用地，系爭土地置於依法核准設廠用地範圍內，為工廠用地之出入口，被告與參加人業已勘查明確，系爭土地在工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內。為丁種建築用地「包圍或夾雜土地」之定義，從內政部95年12月22日內授中辦地字第0950055443號函所附經濟部中部辦公室93年3月12日經中一字第09300004920號書函送之研商「非都市土地使用管制規則第32條及第33條文所稱『夾雜』及『包圍』定義標準」會議紀錄，會議結論「㈠非都市土地管制規則第32條適用對象為興辦工業人申請將原核准設廠地範圍內為丁種建築用地所包圍或夾雜與原核准設廠廠地合併使用者，申請合併包圍或夾雜土地面積不得大於週邊丁種建築用地面積．．．。㈡非都市土地使用管制規則第32條及第33條所稱包圍係指申請案件土地周邊全部為丁種建築用地所包圍。」已作明確規範。

（六）被告101年8月21日府經工商字第1010293135號及103年6月25日府經工商字第1030108462號函，均未記明「所請歉難同意」之法律規定，悖離行政行為應遵循公正公開原則。再者，已無從事製造加工，且無配置生產設備，亦非無法營業，原告尚可選擇價值低之物品，自台灣接單境外生產或委託從事出口、進口、物品、加工、製造、服務等營業行為，況原告在大陸投資事業因工資上漲，為因應公司轉移擴大統劃，對事業用地整體性作事先準備，排除將來困擾而提前實施作業，故被告「歉難同意」之行政處分欠缺法律依據。

（七）原告本廠及四廠分別經被告102年11月26日府經工商字第1029000245號函及103年7月30日府經工商字第1039000141號函，核准歇業及廢止工廠登記，然參酌原告為提高管理效率，向被告申請就原告本廠及四廠合併之工廠變更登記案，且隨即於103年5月30日申請書已檢附興辦事業計劃書供被告為實質審查，足見原告主張為解決工廠老舊問題，欲將本廠及四廠合併做將來發展之擴建規劃，乃暫時歇業而重建廠區更換設備，待區域土地整併完成後再重新開工，確有將系爭土地變更編定為丁種建築用地，以利整體區域土地作工業使用之必要等語，自非虛妄。是被告徒以原告工廠無繼續營運為由，遽認原告無繼續經營工業意願，不符非都市土地使用管制規則第32條而駁回原告申請，尚屬率斷，並非可採。

（八）系爭土地確為丁種建築用地所夾雜土地，且原告業已提出興辦事業計畫，並申請本廠及四廠合併案，而就該區域土地為整體工業利用之規劃，堪認系爭土地應有與周圍丁種建築用地合併供工業使用之必要，原告申請將系爭土地變更編定為丁種建築用地，自與非都市土地使用管制規則第32條規定核無不符，故被告駁回原告變更編定系爭土地使用類別之申請，應屬恣意而有違法情事等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告103年6月25日府經工商字第1030108462號函）均撤銷。⑵被告應依原告103年5月30日之申請書，依據非都市土地管制規則第32條、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點第9款等規定，作成准予將系爭土地使用地類別從農牧用地變更為丁種建築用地之行政處分。

三、被告則以︰

（一）原告因本廠與四廠已無工業使用之事實，分別於102年11月19日及103年7月25日依工廠管理輔導法第20條規定提出工廠歇業申請，被告業於102年11月26日以府經工商字第1029000245號函、103年7月30日府經工商字第1039000141號函核准上述2工廠登記廢止在案。

（二）申請變更編定案件時，依非都市土地使用管制規則第30條及同法第32條規定需檢附興辦事業計畫，且應先徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，本件得否核准變更為非農業使用應從其規定。

（三）本件經被告相關單位於101年8月15日現場共同勘查意見如下：

1、農業處：⑴請依據農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第4點第1項，補附第5款「隔離綠帶或設施設置之規劃說明」及第2項相關資料。⑵需繳農地變更使用審查費新台幣2,000元，並於核准設置變更時繳納變更使用回饋金。

2、地政處：本件依非都市土地使用管制規則規定屬包圍夾雜之土地，惠請取得興辦事業核准文件，並踐行非都市土地變更編定執行要點第4點規定興辦事業計畫應查詢項目後，檢附相關文件申請辦理變更編定。

3、經濟發展處：⑴本件土地變更編定案（下寮小段203之1地號）因工廠現況（本廠、四廠）與本府登錄資料不符（建物面積、生產流程、機械配置等），請先行洽工商發展單位辦理工廠變更登記後再行申請。⑵工廠現況請保持正常經營生產中以利輔導土地變更使用。

（四）綜上意見，被告乃於101年8月21日以府經工商字第1010293135號函通知補正，惟原告並未依通知事項補正，且因工廠現況已無工業使用之事實，亦經該公司主動辦理廢止工廠登記在案。被告審酌原告上述作為（既無法完成被告囑託補正事項，且無繼續經營工業使用之意願），無法依非都市土地使用管制規則第32條規定審認系爭土地（面積695㎡）合併係供工業使用，得申請變更編定為丁種建築用地，故被告礙難辦理，駁回申請等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人未提出書狀，據其庭訊陳述略以：原告當初申請系爭土地變更編定為建築用地，參加人形式審查後同意原告使用，期限為1年，並於同意書表明土地變更編定使用類別屬於被告權責。而農業用地變更為丁種建築用地可提高經濟價值，參加人原則上同意等語。

五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造別陳明在卷，並有原告100年10月4日聲請書、103年5月30日聲請書、土地登記謄本、地籍圖謄本、改制前財政部國有財產局臺灣南區辦事處嘉義分處100年9月9日台財產南嘉一字第1000006091號函、經濟部103年4月28日經訴字第10306103950號訴願決定書、被告101年8月21日府經工商字第1010293135號及103年6月25日府經工商字第1030108462號函等附原處分及訴願卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為被告否准原告就系爭土地變更編定為丁種建築用地之申請，是否適法？經查：

（一）按「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰

一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地使用計畫配置圖及位置圖。五、其他有關文件。」「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第2項）前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第3章規定之程序及審議結果辦理。（第3項）第1項興辦事業計畫於原使用分區內申請使用地變更編定，或因變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，達第11條規定規模，準用第3章有關土地使用分區變更規定程序辦理。（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。（第5項）申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。（第6項）依第4項規定申請變更編定之土地，其使用管制及開發建築，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理，申請人不得逕依第6條附表一作為興辦事業計畫以外之其他容許使用項目或許可使用細目使用。」「工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜土地，經工業主管機關審查認定得合併供工業使用者，得申請變更編定為丁種建築用地。」非都市土地使用管制規則第28條第1項、第30條及第32條分別定有明文。準此，就工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜之土地，申請變更編定為丁種建築用地，除應擬具興辦事業計畫，報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關核准，並提出申請書、興辦事業計畫核准文件、申請變更編定同意書、土地使用計畫配置圖及位置圖及其他有關文件外，尚需經工業主管機關審查認定「得合併供工業使用者」，始得據以變更編定為丁種建築用地。

（二）次按前揭非都市土地使用管制規則第32條係規定：「工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜土地，經工業主管機關審查認定『得合併供工業使用者』，得申請變更編定為丁種建築用地。」此即法規命令對工業主管機關有關權限之授與，即授權工業主管機關就「工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜土地」，於具備適當與周圍丁種建築用地「合併供工業使用」時，經審認後核准申請人將上開土地變更為丁種建築用地之授權規定。是以，並非凡申請之土地符合「工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜土地」之要件，主管機關即必須依據前揭非都市土地使用管制規則第32條規定核准變更為丁種建築用地，該管機關仍得基於前揭法規授予之權限進一步審認符合前揭要件之土地是否適當與其周圍丁種用地合併以供工業使用之可能性及必要性，如前揭申請之土地經主管機關審認研判後，有足夠理由認其申請之際乃至短期內都尚無與周圍丁種用地合併以供工業使用之需求可能或必要，縱使上開土地已完備申請變更編定之程序要件，主管機關亦得否准其前揭申請。

（三）經查，原告於坐落嘉義縣水上鄉○○段○○○段203、203-2、202-2、202-3等地號土地及其上門牌號碼為嘉義縣水上鄉回歸村北回60號建物設有工廠，廠名為大六企業股份有限公司（下稱本廠），其後又於同段204地號土地及其上門牌號碼為同村北回61號設有工廠，廠名為大六企業股份有限公司水上四廠（下稱四廠），均取得工廠登記證，而參加人所管有之系爭土地，其使用分區及使用地類別屬特定農業區、農牧用地，惟其土地坐落位置正好夾雜於原告前揭二廠之間，為前揭二廠坐落之丁種建築用地所包圍乙節，為兩造所是認，並有原告工廠公示資料查詢系統二份、地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、公司變更登記表等文件附於訴願卷（第17至18、80至90頁）可稽，則此等事實自堪信為真正。次查，原告自101年起即已將其工廠生產製造重心遷往大陸地區，至其留設在臺灣地區之營業部門雖仍繼續從事自臺灣接單、境外生產或委託從事出口、進口等其他營業行為，但上開二廠製造加工業務早已停止，廠房機械設備陸續遷出，待至102年間已無配置生產機械設備，原告則遲至102年11月18日（四廠部分）、103年7月25日（本廠部分）始分別向被告申請工廠歇業，並經被告於102年11月26日、103年7月30日先後廢止其前揭二廠之工廠登記等事實，為原告於起訴狀及本院言詞辯論時所自承，並補陳：伊公司所以申辦系爭土地變更編定，係為以後自大陸地區遷廠回來或方便出售他人使用等語（見本院卷第11、145頁），並有原告工廠歇業申請書及被告核准函附於原處分卷（第10至14頁）可參，復核與被告自原告於100年10月4日第一次提出系爭土地變更編定以來，先後於101年8月15日、102年10月3日、103年2月21日、5月6日、6月16日派員至現場會勘情形相符，有被告101年8月21日府經工商字第1010293135號函、前揭會勘紀錄表、現場拍攝照片數十張附卷可稽（見本院卷第34、154至162頁；經濟部訴願卷第73至76頁），則由原告遷廠至大陸地區之時間點觀察，原告於100年10月4日第一次向被告申請系爭土地變更編定時，理應已有將其原有本廠及四廠之製造生產線遷往大陸地區之計畫及先期執行措施，依此，原告於100年10月4日提出前揭申請，應非基於預備將系爭土地合併與其原有將停產之本廠與四廠共同供工業使用之目的所為。

（四）又查，原告雖於100年10月4日即已依非都市土地使用管制規則第32條規定向被告申請系爭土地之變更編定，惟經被告於101年8月21日以府經工商字第1010293135號函通知原告補正，其中該函說明欄第2點第3項表示：「1、本案土地變更編定案（下寮小段203之1地號）因工廠現況（本廠、四廠）與本府登錄資料不符（建物面積、生產流程、機械配置等），請先行洽本府工商發展單位辦理工廠變更登記後再行申請。2、工廠現況請保持正常經營生產中以利輔導土地變更使用。」等語乙節，已如首揭事實概要欄所述，即已表明被告係因原告本廠及四廠現況與登記資料不符，且無經營生產之事實，而否准其就系爭土地變更編定之申請，須待原告本廠及四廠回覆營運，且與工廠登記資料相符後，再行提出申請，亦即被告以前揭函文所載事由，審認原告之申請欠缺「得合併供工業使用」之合理性及正當性，而否准其申請；且原告103年5月30日之申請書，亦表明其係援經濟部103年4月28日經訴字第10306103950號訴願決定書之決定理由，再行提出本件申請等語（見本院卷第47頁），足見兩造均已認識被告前揭101年8月21日函文確有否准原告100年10月4日申請之意思表示，致原告於103年5月間需以重新申請之方式提出本件「依法申請案件」。然原告於收受被告前揭101年8月21日函文後，並未依行政程序法第98條第3項規定於法定期間提起行政救濟程序，則被告前揭否准處分即告確定。雖原告復於103年5月30日援其原有100年10月4日申請事件所提之相關申請文件再度向被告提出申請，但此已屬新的申請行為，且被告未以程序事由駁回本件申請，並於原告提出本件申請後，再度於103年6月16日派員會勘原告上開二廠營運現況，經查明廠房確屬空置、無生產製造、無機械配置等情後，始於103年6月25日以府經工商字第1030108462號原處分駁回原告本件申請，是縱其原處分書有援引被告101年8月21日函文之部分內容，但該原處分書亦再次肯認「貴公司本廠及四廠已無工業使用之事實，本府無法依非都市土地使用管制規則第32條規定審認水上鄉○○段○○○段○○○○○○號土地得合併供工業使用者‧‧‧」等語（見本院卷第48頁），則其本件原處分即與被告101年8月21日函文即屬不同之行政處分，乃原告援被告101年8月21日函文未具體表明「所請歉難同意」等語為由，主張被告原處分違法失職云云，要屬無據。

（五）再查，原告103年5月30日之申請書，除表明申請系爭土地變更編定外，另有依據非都市土地使用管制規則第28、30條規定提出原告之興辦事業計畫、說明書等文件（見訴願卷第106、119至120頁）。然觀其製作之興辦事業計畫理由及內容係表明因系爭土地為原告工廠所包圍或夾雜，而原告營業項目包含交通器材、千斤頂、機械五金、汽車車體等加工及製造，故爰依非都市土地使用管制規則第32條規定申請系爭土地變更編定及合併使用等語；至於說明書則表示系爭土地從未作農業使用，如變更編定將促進土地使用效益，使原告工廠用地整體管理便利，以取得合理完整區塊，有利原告將來工廠發展擴建之需要等語，均僅再次復述系爭土地地理位置與原告工廠土地間之密切關係及原告固有之營業項目，但並未具體表明系爭土地如何與原告廠房整體合併使用之方式。則被告於收受原告前揭103年5月30日之申請後，除書面審查外，另於103年6月16日派員至現場會勘，查明原告本廠及四廠均無從事製造加工、無機械配置，其中原告四廠並已辦妥工廠廢止登記等情，並審酌被告自101年8月15日以來屢次會勘情形，足認原告本廠及四廠已有多年未作工業使用之事實，則系爭土地顯然欠缺得與原告上開二廠合併供工業使用之可能，而以原處分否准原告前揭申請，自屬合法之處置。雖原告主張被告應僅得審查原告興辦事業計畫之合理性，而不得令原告證明周圍丁種建築用地有作工業使用之事實，否則即是增加法規命令所無之限制，且原告係因102年9月間欲辦理本廠及四廠合併變更登記，有環境影響評估之要求，遂辦理工廠歇業登記，然經濟部103年4月28日經訴字第10306103950號訴願決定書既已表明工廠變更登記與系爭土地變更編定係屬二事，被告自不得援前揭工廠歇業登記，認定原告所有丁種建築用地即無供工業使用之事實云云，惟查，被告基於非都市土地變更編定主管機關之資格，依據非都市土地使用管制規則第32條規定，非僅審認系爭土地是否該當「工業區以外位於依法核准設廠用地範圍內，為丁種建築用地所包圍或夾雜土地」之要件，尚得基於前揭法規授予之權限進一步審認系爭土地是否適當與其周圍丁種用地合併以供工業使用之可能性及必要性乙節，已如前述，當無原告指稱增加法令所無之限制情事；況原告所屬之本廠及四廠自101年8月15日以前即因其製造生產線遷移至大陸地區而已停止其製造加工業務乙節，復如前述，姑不論原告遲至102年底辦理工廠歇業登記是否基於被告環境影響評估之要求，原告本廠及四廠未能正常營運實與原告辦理本廠及四廠之合併變更登記事項無涉，乃原告主張被告否准其變更編定申請有前揭違法情事云云，要屬無據。

六、綜上所述，原告前揭主張，均無足取；被告以原處分否准原告103年5月30日對系爭土地變更編定之申請，與非都市土地使用管制規則第32條規定意旨相符，自屬適法，訴願決定遞與維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，且被告應依原告103年5月30日之申請書，依據非都市土地管制規則第32條、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點第9款等規定，作成准予將系爭土地使用地類別從農牧用地變更為丁種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭