高雄高等行政法院判決

民國105年9月13日辯論終結

原告

富斌工業有限公司

代表人

陳黃麗雪

被告

臺南市政府

代表人

賴清德 市長

訴訟代理人

黃迪南

　張聰德

　魏思全

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年3月23日台內訴字第1050010621號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣門牌臺南市○○區○○街000巷00號建築物坐落於都市計畫住宅區內，民國104年7月3日經被告所屬加強矯正未登記工廠聯合小組（下稱聯合小組）赴現場勘查發現原告於該址經營家具及裝設品製造業，作業廠房樓地板面積已逾都市計畫法臺南市施行細則（下稱臺南市施行細則）第14條第1項第2款：「作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺……。」之規定，乃以104年8月25日府都管字第1040838073號函（下稱被告104年8月25日函）通知原告於文到次日起7日內陳述意見，原告於同年9月3日陳述意見，被告審認原告於都市計畫住宅區內經營家具及裝設品製造業，其作業廠房樓地板面積已違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以104年11月25日府都管字第0000000000B號函附第0000000000A號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並勒令停止違規之使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠原告自81年8月25日即核淮工廠登記，經20多年來，未曾收到被告通知有未符合臺南市施行細則第14條第1項第2款規定與要求改進，日前因某人向原告要求一定金額補償金未遂之舉報，而向原告大舉聯合稽查，動不動就裁罰，實令人難以心服。再臺南市施行細則係於103年4月頒布實施，原告是市井小民，無從得知其內容與規定，且站在被告立場應是積極輔導工廠如何去改善與改進，不是動不動就要裁罰，且原告在此已20多年，被告未來稽查前是符合規定，之後即不符合規定，實令原告不知所措，至少被告也能早日通知原告作改善使人心服口服。又由於近年經濟不景氣，加上原告係家族經營的小企業，員工皆為自己人，年年依法繳稅與合法申請工廠登記20多年，所以原告會配合政府規定，改善未符合原核准工廠登記事項及臺南市施行細則規定，也會洽詢會計師以便作工廠面積變更登記，並積極尋找工廠用地蓋工廠，以符合規定，然而尋找工廠用地蓋工廠非1-2個月可完成之事，少則半年-1年時間，多者好幾年時間，且要考慮到資金取得，資金取得對原告而言實有困難，再加上近年經濟不景氣，因此希望政府協助以便早日遷廠。

㈡被告聲稱臺南市施行細則第14條第1項第2款規定，是依據臺灣省政府於71年6月29日府法字第144269號令修正發布之「都市計畫法臺灣省施行細則」（下稱臺灣省施行細則）第16條第1項第2款規定，僅文字略作調整，但原告係於81年8月25日核准工廠登記，申請使用之面積如附件一所示，如被告所指臺南市施行細則第14條第1項第2款規定：住宅區內以建築住宅為主。但被告卻核准原告工廠登記，明顯陷原告於不法，然後再於104年7月3日來工廠現勘認為原告未符合原核准工廠登記，作業廠房樓地板面積合計超過800平方公尺。惟原告是合法登記在案之工廠，被告負有管理輔導之責，更何況多次工商普查，查核工廠使用情形，經過20多年來，被告未告知工廠有使用不符合規定之情事，經20多年來廠房逐漸擴大，但大部分皆為放置成品、半成品、料件之用，因原告係生產各種椅盤鐵腳及商品展示器材（百貨公司的櫥窗、衣架、展示櫃）之商品及機械設備製造業，所以其成品、半成品、料件才使用到較大面積之樓板，而作業之樓板面積相對較少，稽查當日無意中才將一些機具拿出放置於康樂區（如附件一所示），且皆在廠房面積44.10平方公尺合理使用範圍內，非被告所指800平方公尺範圍內，而廠房內44.10平方公尺以外大部分皆為放置成品、半成品、料件之用，並無機具拿出作業區使用之情事，現原告也願意配合改進，已將相關之加工機具集中於可使用之廠房面積內，並用隔間之隔音板加以隔間，而原告及其他家人所有之房地產，將使用鐵門加以區隔，單純作庫房使用，被告稽查人員也指稱單純作庫房使用並不違法，或將相關機具電源移除並蓋上帆布即可。原告另一作法係將大部分須要機械加工的產品委外加工，以減少在廠內加工情形，只留少部分在廠內加工，以符合在核准工廠面積內加工之規定，上述是可改善事項，原告願意配合，且當日稽查人員來查時並無作業人員在現場作業，證明原告有違反廠房面積使用之情事，實令原告不服。

㈢被告於105年8月25日來廠複測，作業廠房樓地板面積並未達處分書所指作業廠房樓地板面積合計超過800平方公尺，因此原處分書有明顯錯誤之事項，依法有違失不得依此裁處原告，且原處分書係為一公文書所以記載事項應為正確事實，而非臆測事項來裁處原告，因此被告有明顯錯誤。另查被告又加計原告隔壁不同門號存放原料、器材之庫房，也不足原處分書所指作業廠房樓地板面積合計超過80O平方公尺。再者原告隔壁不同門號存放原料、器材之庫房也非原處分書所指作業廠房，因為無人員在此作業，而且原告亦有請教被告存放原料、器材之庫房是否違反相關法規，被告也稱未違反規定，係依是否有作業機具來認定違反規定，單純作庫房使用並不違法，且當日稽查人員來查時並無作業人員在現場作業，因此無法證明原告有違反廠房面積使用之情事等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

㈠本案係104年7月3日被告聯合小組稽查時，原告於案地都市計畫住宅區內從事「家具及裝設品製造」，廠房面積約800平方公尺，其當時現地行為顯已違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定。再原告前於81年7月14日經被告核准申請工廠設立（申請設廠地點臺南市○○區○○街000巷00號，外塭段88地號），經被告核准使用動力總數3馬力、電熱總數12千瓦，廠房總面積44.1平方公尺，產業類別：32家具製造業。惟原告經被告聯合小組分別於104年7月3日查獲於前揭案地從事「家具及裝設品製造」，廠房面積約800平方公尺，且依現場稽查照片所示，現地使用機器設備及作業廠房面積核與申請核准顯有不同，皆已逾當初申請範圍，顯已違反工廠管理輔導法及都市計畫法等相關規定，被告爰依都市計畫法第79條規定，裁處6萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀。

㈡次查，臺灣省政府於71年6月29日府法字第144269號令修正發布之臺灣省施行細則第16條第1項第2款規定：住宅區內以建築住宅為主，不得為左列建築物及土地之使用：二、使用電力及氣體燃料超過3匹馬力，電熱超過30瓩，作業廠房之樓地板面積合計在100平方公尺以上，或其地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積7分之1）者。故依當時之法令，住宅區已有不得超過該面積限制之規定。此款規定之立法精神，於臺南市升格為直轄市後，由臺南市施行細則第14條加以繼受，僅法規文字略作調整而已。又受處分人（即原告）擅自變更擴大使用，且未依規定向被告申請變更，致被告無法據以告知相關法條之規定限制，原告亦應自行查證是否得於住宅區設置該營業項目及使用限制後，始得為之。是原告於104年7月3日被告稽查當時之使用行為，確已違反現行有效之臺南市施行細則第14條第1項第2款之規定，爰依法裁罰。

㈢本案原告違規具體事實符合都市計畫法第79條之處罰構成要件，則其違規樣態於104年7月3日稽查時已存在，自應依該條規定裁處，容無選擇不予處罰之裁量權。被告依都市計畫法第79條規定以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告加強矯正未登記工廠聯合稽查現場紀錄表（本院卷第71頁）、被告104年8月25日函（本院卷第73-74頁）、原處分（本院卷第77-78頁）及訴願決定書（本院卷第21-25頁）等附卷可稽，堪以認定。兩造之爭點為：㈠原告是否有違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定之行為？㈡被告依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：

㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」被告依據上揭都市計畫法第85條規定之授權，遂訂定發布臺南市施行細則，該施行細則第14條第1項第2款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…二、作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺或其地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積7分之1）者。」

㈡經查，本件原告於81年7月8日在門牌臺南市○○區○○街000巷00號建築物設立工廠，而該建築物係坐落於都市計畫住宅區內，經核准登記廠房總面積為44.10平方公尺。被告聯合小組於104年7月3日赴現場勘查，發現原告於該址經營家具及裝設品製造業，粗估作業廠房樓地板面積約800平方公尺。嗣該作業面積經被告於105年8月25日再次會同原告在現場實測結果，確認為486.89平方公尺（坐落臺南市○○區○○段00○00○0○號土地上之廠房）等情，已據兩造分別陳明在卷，且有工廠登記抄本（本院卷第102-104頁）、104年7月3日聯合稽查現場紀錄表（本院卷第71頁）、稽查照片16張（本院卷第119、121頁）、105年8月25日聯合會勘紀錄表（本院卷第209頁）、都市計畫套繪地形圖（本院卷第211頁）、作業位置照片（本院卷第213頁）、建物測量成果、建築平面圖及面積計算表（本院卷第215、217、219頁）、土地電子謄本（本院卷第221-222頁）及現場會勘照片（本院卷第223-225頁）等在卷足憑，洵堪認定。準此，被告核認原告作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺，違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定，而依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，並無違誤。

㈢原告雖主張其於81年7月8日業經核准設立工廠，臺南市施行細則係於103年4月頒布實施，被告多次工商普查，未告知工廠有不合規定之處，亦未曾依臺南市施行細則第14條第1項第2款規定要求改進，被告未通知改善前，動輒裁罰，難令人心服。又原告廠房大部分係放置成品、半成品、料件，作業樓板面積相對較少，稽查當日無意中將一些機具拿出來放置於康樂區，且無作業人員在現場作業，並無違反前揭規定，而爭執原處分之適法性云云；然查：

1.臺灣省政府依都市計畫法第85條規定之授權，前於71年6月29日以府法字第144269號令修正發布之都市計畫法臺灣省施行細則（下稱臺灣省施行細則）第16條第1項第2款已規定：「住宅區內以建築住宅為主，不得為左列建築物及土地之使用：……二、使用電力及氣體燃料（使用動力不包括空氣調節、抽水機及其附屬設備）超過3匹馬力，電熱超過30瓩（附屬設備與電熱不得流用於作業動力），作業廠房之樓地板面積合計在100平方公尺以上，或地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積7分之1）者。」而臺南縣、市自99年12月25日合併改制升格為直轄市之後，臺南市政府所訂定發布之臺南市施行細則14條第1項第2款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……二、作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺或其地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積7分之1）者。」除與上揭臺灣省施行細則第16條第1項第2款之規範意旨相同外，更放寬限制規定，於作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺時，始須受都市計畫法第79條第1項規定之裁罰。本件觀諸原告工廠登記抄本（現況資料，本院卷第102頁）業已載明其經核准之廠房總面積為44.10平方公尺，準此可認原告應知其得作業廠房總面積僅限於44.10平方公尺範圍內，而原告於都市計畫住宅區內設立工廠，本負有遵守相關行政管制規定之公法上義務，並不得以其不知行為時有效施行之臺南市施行細則14條第1項第2款規定，而諉卸免除其行政違章責任。是被告依行為時都市計畫法規作成原處分，於法並無不合。

2.其次，揆諸前引都市計畫法第79條第1項之規定，並未課予被告於裁罰前應限期令原告改善，若原告不為改善，被告始得加以處罰之先行義務。又行政罰，係處罰行為人違反行政法上義務之行為，故被告基於主管機關之職權，審認原告有違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定之行為，而依都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰，核屬有據。且徵諸原告獲准使用之廠房總面積僅為44.10平方公尺，惟被告稽查時，原告作業廠房樓地板面積已擴增至486.89平方公尺，顯逾臺南市施行細則第14條第1項第2款允許使用之150平方公尺甚多，況原告亦自承其廠房係逐漸擴大，足認其係為經營事業之需要而有意為之。則被告依都市計畫法第79條第1項及行政罰法第18條第1項等規定，考量原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益及受處罰者之資力等相關因素，而裁處原告法定罰鍰之最低額6萬元，難認有違法之情事。原告主張其未獲告知工廠有不合規定之處，被告未依規定要求改進，動輒裁罰，難令人心服云云，並非可採。

3.又查，依被告於104年7月3日至原告工廠現場稽查照片（本院卷第119、121頁）顯示，原告廠房擺放機器、材料與半成品，以及堆高機，且現場並有作業人員正在從事工作，機器設備亦設有電力，足認該作業廠房確與原告經營（金屬）家具製造業之產製活動密切相關。則被告認定該空間係原告之作業廠房，並非單純之倉庫用途，難謂有誤。次依原告於104年9月3日提出申覆意見理由書記載：「……本廠早係於81年8月25日核准工廠登記而廠房面積44.10平方公尺，並經過20多年來廠房遂漸擴大，但大部分皆為放置成品、半成品、料件之用，因本廠係生產各種椅盤鐵腳及商品展示器材（百貨公司的櫥窗、衣架、展示櫃）之商品及機械設備製造業，所以其成品、半成品、料件才使用到較大面積之樓板，而作業之樓板面積相對較少，而當日無意中才將一些機具拿出作業區使用……」等語（本院卷第111-112頁），參以上述被告於104年7月3日至現場稽查所拍攝照片，益可徵原告實際作業廠房樓地板面積確已擴增為486.89平方公尺無誤。從而，原告主張其並無違反臺南市施行細則第14條第1項第2款之規定云云，要難採信。

4.復按行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而為此等記載之主要目的，係為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。本件被告於104年7月3日至原告工廠實施聯合稽查時，以目測方式及參酌現場行為人之陳述，粗估作業廠房面積約800平方公尺，已據被告陳明在卷（本院卷第150頁），而該作業廠房面積經被告於105年8月25日再次會同原告在現場實測結果，確認為486.89平方公尺，兩者相較結果，雖可認被告就該作業廠房樓地板面積之粗估值並不精確。惟衡酌被告於原處分業已詳載原告應受裁罰之違規事實為：「案址經104年7月3日本府各機關聯合稽查結果，查獲於都市計畫住宅區內從事家具及裝設品製造使用，作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺，顯已違反都市計畫法臺南市施行細則第14條第1項第2款」（本院卷第78頁），足見被告認定之違章事實乃原告作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺，顯已足使原告瞭解被告作成原處分之原因事實及其依據之法令，而得據以判斷原處分是否合法，以及決定是否對之提起行政救濟，自不因被告於104年7月3日至原告工廠實施聯合稽查時，粗估作業廠房面積約800平方公尺，並將之記錄於聯合稽查現場紀錄表（本院卷第71頁），而影響原處分之適法性。從而，被告核認原告作業廠房樓地板面積合計超過150平方公尺，違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定，而依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，於法核無不合。原告以前揭情詞指摘原處分違法云云，難謂可採。

㈣綜上所述，原告主張並無足採。被告認定原告有違反臺南市施行細則第14條第1項第2款規定之行為，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後認均與判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭