高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第51號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 10 月 25 日

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第51號民國105年10月11日辯論終結原 告　秀和興業股份有限公司
代　表　人　關鎮
訴訟代理人　周村來　律師
周元培　律師
洪郁婷　律師
被 告　嘉義縣政府
代　表　人　張花冠　縣長
訴訟代理人　王乃民　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年12月9日環署訴字第1040059631號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告代表人原為鄭清添，嗣於本件訴訟審理中變更為關鎮，並由其具狀聲明承受訴訟，此有行政訴訟聲明承受訴訟狀及代表人變更資料附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣坐落嘉義縣○○鄉○○段000○000○號土地（下稱系爭土地〈原告廠區〉）於民國100年9月15日經行政院環境保護署（下稱環保署）以環署土字第1000080110號公告（下稱環保署100年9月15日公告）為土壤及地下水污染整治場址（下稱系爭場址），原告為污染行為人確定。原告依此提出「嘉義縣秀和興業股份有限公司土壤及地下水污染整治計畫書」（下稱系爭整治計畫），並經被告於102年6月13日核定在案。依據系爭整治計畫，原告應自102年8月13日起至103年2月13日止完成奈米級零價鐵（Nanoscale Zero-Valent Iron，下稱NZVI）欄柵式整治牆設置、102年8月13日起至106年2月13日止每季實施污染物濃度自行驗證並依驗證結果進行NZVI結合採樣鑽機之現地分層加壓注藥工程、102年9月13日起至105年12月13日止每半年執行1次環境監測。惟被告於104年4月15日召開審查會議，審查原告所提送之系爭整治計畫執行成果報告（103年6月至103年11月），核認原告上述項目均未
依核定之整治計畫內容實施，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項（裁處書漏載條項次）規定，
被告乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款
規定，以104年6月22日府授環水字第1040110789號函（下稱被告104年6月22日函）附裁處書（字號：00-000-000000）
裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並處環境講習2小時
，及限期於104年7月31日前完成補正（下稱系爭處分一）。惟原告屆期未完成補正，被告執行按次處罰，於104年8月7
日以府授環水字第1040146782號函（下稱被告104年8月7日
函）附裁處書（字號：00-000-000000）裁處原告罰鍰60萬
元，並處環境講習4小時，及限期於104年8月20日前完成補
正（下稱系爭處分二）。然原告屆期仍未完成補正，被告再次執行按次處罰，於104年9月1日以府授環水字第1040158395號函（下稱被告104年9月1日函）附裁處書（字號：00-000-000000）裁處原告罰鍰100萬元，並處環境講習8小時，及
限期於104年9月14日前完成補正（下稱系爭處分三）。另原告於104年6月1日以秀和字第0000000-0號函，以為釐清該公司前後負責人之污染責任問題，將循司法途徑提起爭訟為保全證據為由，向被告申請暫緩執行系爭整治計畫，經被告以104年6月16日府授環水字第1040098722號函（下稱被告104
年6月16日函）復因本案涉及重大公共利益，而否准原告暫
緩執行之申請案（下稱系爭否准處分）。原告不服，先後對系爭處分一至三及系爭否准處分，提起訴願，經合併審議，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠被告作成系爭否准處分，有處分未附理由之違法，應予撤銷：
1.按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰『……二、主旨、事實、理由及其法令依據。』行政程序法第96條第1
項第2款定有明文，其規範目的在於使人民得以明瞭行政機
關作成行政處分之法規依據、事實認定及判斷理由等，而得資為提起行政救濟以行使攻擊防禦。」、「行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以同法第96條第1項第2款規定：『行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、……。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、……。』又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：㈠法令之引述與必要之解釋。㈡對案件事實之認定。㈢案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。㈣法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有『理由』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。」（最高行政法院99年度判字第590號、本
院92年度訴字第1157號判決參照）。
2.本件被告作成系爭否准處分，說明欄二僅記載：「本案涉及重大公共利益，類推訴願法第93條規定，否准暫緩執行。」然就系爭整治計畫暫緩執行涉有何重大公共利益？為何認定涉及重大公共利益？及本案何以得類推訴願法第93條規定？均附之闕如，無從使原告得以知悉被告獲致結論作成系爭否准處分之原因，系爭否准處分實有處分未附理由之明顯違法，自應予撤銷。
㈡系爭土地之土壤遭污染，係因被告未依土污法之規定，未定期檢測、進行查證之故，被告作成系爭否准處分及系爭罰鍰處分一、二、三，實有違比例原則：
1.緣原告於76年8月10日核准設立，主要股東為秀和工業株式
會社、片木製作所株式會社、凱美電機股份有限公司等，所營事業主要為生產電容器用鋁外殼，製程需大量使用四氯乙烯等作為洗淨溶劑，被告亦核發「金屬表面清洗程序」之固定污染源操作許可證予原告。然原告於97年2月29日即因違
反廢棄物清理法遭被告環境保護局裁罰，於97年10月9日又
因違反空氣污染防治法遭被告裁罰，復於98年6月24日又因
違反空氣污染防治法遭被告裁罰；且依另案證人郭夔娟、孫元邦證詞可知，原告原本長期使用四氯乙烯溶劑作為清洗劑，加總量排名全國數一數二，發生污染的機率很高，原告工廠廠址之土壤及地下水遭四氯乙烯污染係長期累積污染之結果。則依原告公司製程長期大量使用四氯乙烯溶劑，且過去即有多次因違反相關環保法規遭裁罰之情況，被告當知原告工廠廠址顯屬有土壤或地下水污染之虞之場址，被告卻未依89年2月2日公布施行之土污法第11條第1項、99年2月3日修
正施行之土污法第12條第1項立即進行查證，亦無依89年2月2日公布施行之土污法第5條第1項、99年2月3日修正施行之
土污法第6條第1項定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，致土壤及地下水早已遭受污染之原告工廠廠址並未依法公告為控制場址或整治場址，而無登載於土地登記簿。
2.因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址，致原告現任股東及法定代理人就原告工廠廠址之土壤及地下水早已遭受污染毫無所悉，而於99年2月25日與當時原告公司股東秀
和工業株式會社、凱美電機股份有限公司、片木製作所株式會社、大塚昭，簽訂股份買賣合約書，購買原告全部股份，並於同年6月間辦理移交，原告新任法定代理人鄭清添並隨
即停止使用四氯乙烯。原告工廠廠址之土壤及地下水遭受長期污染，實係因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址所致，且與原告現任經營者無關，被告卻對原告裁處20萬元、60萬元、100萬元之系爭處分一至三，且作成系爭否准
處分，實屬違反比例原則，應予撤銷。為釐清原告前後負責人之污染責任歸屬，有作成許可暫緩執行整治計畫之必要。㈢被告未依行政罰法第18條考量裁處罰鍰之法定審酌條件，單以期限為考量，一律裁處加計40萬元，乃裁量怠惰，系爭罰鍰處分部分應予撤銷：
1.按土污法第38條第2項第3款既賦予主管機關裁罰20萬元以上100萬元以下之裁量權限，被告於裁罰時，自應依行政罰法
第18條第1項及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下
稱土污法裁罰基準）第7條規定審酌法定裁量要件，再為罰
鍰之裁處，否則即有裁量怠惰之違法。又土污法裁罰基準附表項次11雖規定「未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元」，惟該規定僅係以40萬元為按次加計罰鍰之上限，並非規定按次加計罰鍰均應加計40萬元，則被告對於本件是否加計及加計數額，仍應依行政罰法第18條第1項
及審酌法定裁量要件，再為罰鍰之裁處，並非毫無審酌而一律按裁罰次數加計40萬元，否則即有裁量怠惰之違法。
2.本件係因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址，乃致原告現任股東及法定代理人就原告工廠廠址之土壤及地下水早已遭受污染毫無所悉，而於99年2月25日購買原告公司
全部股份，並於同年6月間辦理移交。則原告工廠廠址之土
壤及地下水遭受長期污染，實係因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址所致，與原告現任經營者無關，原告現任經營者實係無辜購買原告公司全部股份，為釐清原告前後負責人之污染者責任歸屬，而有暫緩整治計畫為證據保全之必要，且前已執行之部分整治計畫已控制污染情況，原告暫緩執行整治計畫之違反行政法上義務行為應受責難程度非高、所生影響不大，亦無因違反行政法上義務而受有利益，被告卻未依行政罰法第18條審酌上開情事，而一律按裁罰次數加計40萬元，實屬過高等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分（系爭處分一至三及系爭否准處分）均撤銷。⑵被告應依原告104年6月1日秀和字第0000000-0號函提出之暫緩執行整治計畫之申請，對於原告作成許可之處分。
四、被告則以︰
㈠系爭否准處分業已載明理由，縱認該處分未記明理由（被告否認），亦與行政程序法第97條規定相符；又縱認系爭否准處分有未記明理由之瑕疵（被告否認），被告業已於訴願程序終結前補正理由，瑕疵亦已治癒：
1.系爭否准處分之說明二部分業已明載，因本案涉及重大公共利益，故否准暫緩執行系爭整治計畫等語，並載明倘原告未依系爭整治計畫執行，所產生之法律效果（即土污法第38條第2項），是被告業於該處分載明理由，與法無違。且本件
原告無待被告說明本即知悉作成處分之理由，是縱認系爭否准處分未記明理由（被告否認），亦與行政程序法第97條規定相符：
⑴按行政程序法第97條明定：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。……。」經查，系爭否准處分之說明二、業已明載因本件污染涉及重大公共利益之理由，否准暫緩整治案之執行，業如前述。更況，被告早於100年5月3日即命原告
就工廠所在場址之土壤及地下水污染提送污染整治計畫書，環保署並於同年9月公告系爭土地為土壤及地下水污染
整治場址，又系爭整治計畫書於102年6月13日經被告核定通過，且原告業已依系爭整治計畫執行多年。
⑵原告雖曾於104年3月提出變更工法之整治計畫書，並將整治計畫期程自4年延長為10年，後經被告與專家暨相關單
位等人組成之審查會議審查後否准，且上開審查會議並有原告委託到場簡報之睿元奈米環境科技股份有限公司（下稱睿元公司）出席參加，復經被告於104年4月15日將上開審查會議紀錄寄送原告。甚且，上開會議紀錄多處明載系爭場址經定期監測，顯示污染物確有過高之情，更有污染擴散至場址外之情，對公共利益確有重大影響。綜上，原告難謂不知系爭整治計畫涉及之重大公共利益為何。
⑶更何況被告否准原告將4年執行期間延長為10年之請求，
與被告作成系爭否准處分時間，不過短短1個月之時間，
原告難謂不知悉系爭否准處分否准原告暫緩執行系爭整治計畫之理由，或不知悉系爭否准處分所謂重大公共利益所指為何。故而，縱認系爭否准處分未記明理由（被告否認），亦未與行政程序法第97條規定相悖。
2.按行政程序法第114條明定：「違反程序或方式規定之行政
處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰
……二、必須記明之理由已於事後記明者。……前項第2款
至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經
訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」經查，縱認系爭否准處分有未記明理由之瑕疵（被告否認），被告於原告提起訴願救濟中，業已補記理由，此有被告104年8月19日之答辯書及104年9月23日之補充答辯書可徵。而被告於訴願程序中業已詳述何以系爭整治計畫與重大公共利益相關等理由，故而，縱認系爭否准處分有未載理由之瑕疵（被告否認），該瑕疵亦業於訴願程序終結前補正。
㈡土污法第38條第2項賦予被告裁罰之裁量權限甚明，且被告
依法裁罰之金額亦在法律明文規範之範圍內，是以，被告對原告之裁罰處分與法並無不合：
1.經查，原告未確實執行系爭整治計畫，而違反土污法第38條第2項之情甚明。又土污法第38條第2項明定被告裁罰金額之裁量權限在20萬元至100萬元間，是以，本件原告因未確實
執行污染整治計畫而遭被告分別以系爭處分一裁罰20萬元、系爭處分二裁罰60萬元、及系爭處分三裁罰100萬元等情，
均在土污法第38條第2項明定之裁罰裁量權限之內，與法相
符。再者，被告對原告首次裁處金額為20萬元，為土污法第38條第2項規範罰鍰之最輕額，顯見被告確實審酌原告之違
法情形輕重及比例原則等情，且與土污法裁罰基準附表、項次11「首犯以最輕額裁處」規定相合。
2.再查，細繹土污法裁罰基準附表、項次11之規定，可知該裁罰基準僅賦予行政機關是否予以裁罰之權限，然就裁罰金額多寡，並未賦予行政機關裁量權限，亦即依該裁罰基準附表、項次11，被告僅有是否予以裁罰之裁量權限，惟倘行政法上行為義務人係未依整治計畫實施，則被告僅得依前次裁罰金額加計40萬元，而不得以其他數額予以裁罰，倘否，反與該裁罰基準規範未合，顯見被告依土污法裁罰基準每次對原告加計40萬元並無違誤。原告指稱被告單以期限為考量，一律裁處加計40萬元，有裁量怠惰之情云云，顯屬誤解。甚且，被告於進行本件裁處時，對原告之裁罰金額不僅與土污法第38條第2項規定之裁量範圍相符，且首次裁處係以土污法
第38條第2項所規範之最輕額進行裁罰，顯見被告確已審酌
本件之污染程度、污染危害程度、原告應受責難程度、所生影響、所涉及社會公共利益，併考量原告係資本總額高達5,700萬元之資力等情後，始依法予以裁罰。
㈢現行土污法第6條及第12條規範各級主管機關應定期檢測轄
區內土壤及地下水品質狀況，及發現土壤及地下水污染場址後之行政措施；據此，被告每年度均依法就轄區內有土壤及地下水污染之虞之地點進行定期檢測；更何況原告所在廠址之所以成為土壤及地下水污染控制場址，即係99年10月環保署就原告所在工廠廠址進行土壤及地下水污染調查，故發現原告造成本件土壤及地下水污染等情，且被告於前開污染檢測結果做出後，隨即依法將原告所在廠址公告為土壤及地下水污染控制場址，並命原告提出土壤及地下水污染整治計畫，且據以執行，環保署及被告均確實依法辦理。再查，被告多年來均依法就轄區內之土壤及地下水品質狀況進行監測，此自嘉義縣環境保護局之土壤及地下水監測網官方網站資料（http://wwwa.cyepb.gov.tw/cyepb3/sgw/index.html）即知，上開網站所公布之之土壤及地下水檢測資訊，至少可回溯至97年，且被告進行土壤及地下水監測之區域，平均分布被告轄區內，如被告轄區內場置性監測井及區域性監測井即至少有30處，其中諸多監測井設置之日期至少可回溯至83年，且原告工廠廠址所在之民雄工業處至少設置有3處監測井
。據上，足徵環保署及被告多年來確實依法就轄區內有土壤及地下水污染之虞之地點進行檢測，渠等均已依法辦理，與法相符。更何況，原告本負有遵守法律不污染土壤及地下水之義務，且被告是否依法就有土壤及地下水污染之虞等地點進行檢測之情，與本件污染是否發生，抑或與原告是否應就伊所致之本件污染負責等情，乃屬二事。
㈣又查，原告縱有經營者之變動，原告仍屬同一法人主體，本應就本件土壤及地下水污染負清除責任。且原告現任法定代理人及股東是否就原告工廠廠址之土壤及地下水受污染毫無所悉，並於99年2月25日與原告前任法定代理人簽訂股份買
賣合約書，倘受有損害，乃係原告現任法定代理人及股東為私人商業交易行為時未善盡謹慎性調查責任所致。更何況，倘原告現任法定代理人及股東認原告前任股東及法定代理人有隱瞞重大交易事實致渠等受有損害，原告現任法定代理人及股東，應向原告前任法定代理人股東提起民事訴訟請求損害賠償或提起刑事告訴以追究相關責任，而非提起本件行政訴訟，且毫無理由地將上開責任轉嫁被告負擔。又據原告現任法定代理人及股東與原告前任法定代理人及股東簽訂之股份買賣合約書第6條規定，可知原告之現任法定代理人繼受
與原告之一切權利義務，俱徵縱然原告之法定代理人及股東有所變動，原告仍需就其所致之土壤及地下水污染負責。再者，被告核發固定污染源操作許可證予原告，與原告不當處理廢棄物致原告所在之工廠廠址成為土壤及地下水污染場址間並無必然之因果關係，更與原告應就本件土壤及地下水污染結果負責一事無干。
㈤綜上，原處分之相對人係原告，而與原告之代表人究為何人無涉，又原告之代表人與第三人間之民事糾紛實與本件無關，更與原處分之目的在於命原告履行系爭整治計畫分屬二事；又被告對原告裁處20萬元、60萬元、100萬元之罰鍰處分
，實屬有據，亦未違反比例原則；甚且，本件涉及不可恢復或難以恢復之土壤及地下水污染等重大公共利益，並已有證據顯示原告場址之污染已擴散至場址外之情，然原告基於個人私益請求暫時停止執行系爭整治計畫，實屬無理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有環保署100年9月15日公告（本院卷第51-53頁）、系爭整治計
畫（外放）、原告104年6月1日申請函（本院卷第65頁）、
系爭否准處分（本院卷第165頁）、被告104年6月22日函附
系爭處分一裁處書（本院卷第167-169頁）、104年8月7日函附系爭處分二裁處書（本院卷第171-173頁）、104年9月1日函附系爭處分三裁處書（本院卷第175-177頁）及訴願決定
書（本院卷第97-113頁）附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠系爭處分一至三，是否有裁量怠惰及違反比例原則之違法情形？㈡系爭否准處分，是否有未附理由及違反比例原則之違法情事？㈢原告負責人之變動，是否影響原處分之適法性？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，
確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第22條第1項、第4項規定：「（第1
項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月
內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）
土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」第38條第2項規定：「有下列情形之一者，
處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，
屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管
機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」
㈡次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又環保署為使主管機關對違反土污法之案件，裁處罰鍰符合比例原則，特訂定土污法裁罰基準，其第2點規定：「違反本法規定
之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。……。」第7點第1項規定：「主管機關對違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第2點至第5點規定辦理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以裁處。」附表項次11規定：「違反條款：第38條第2項第3款：控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關
核定之控制計畫或整治計畫內容實施。依據及罰鍰額：第38條第2項：新臺幣20萬元以上100萬元以下。裁罰基準：行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處。未依控制計畫實施者，經直轄
市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」上揭裁罰基準及其附表係環保署為協助下級機關或屬官行使裁量權，根據行政目的之考量而訂頒之裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，且其內容符合法規授權之目的，並未逾越法定之裁量範圍，自得予以援用。另按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代
表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元
以上罰鍰。」
㈢經查，原告廠區之系爭土地經環保署公告為土壤及地下水污染整治場址，原告為污染行為人確定後，嗣經原告依法提出系爭整治計畫，並經被告於102年6月13日核定在案。依系爭整治計畫，原告應自102年8月13日起至103年2月13日止完成奈米級零價鐵（Nanoscale Zero-Valent Iron，下稱NZVI）欄柵式整治牆設置；自102年8月13日起至106年2月13日止每季實施污染物濃度自行驗證，並依驗證結果進行NZVI結合採樣鑽機之現地分層加壓注藥工程；自整治計畫核定後每半年執行1次環境監測。惟依原告所提送之系爭整治計畫執行成
果報告（103年6月至103年11月），載明NZVI欄柵式整治牆
設置（執行期程：102年8月13日起至103年2月13日止）、鑽機執行NZVI現地分層加壓注藥工程（執行期程：102年8月13日起至106年2月13日止）及環境監測（執行期程：102年11
月13日起至105年12月13日止每半年1次），因原告營運情況不如預期，經費支出拮据，故暫時無法發包施作，均逾執行期程，其預定進度與累計進度之執行期程進度差異分別為-100%、-25%及-14.3%，經被告召開104年4月15日審查會議審
查後，核認原告未依核定進行整治改善及每季環境監測等情，為兩造所不爭執，且有環保署100年9月15日公告（本院卷第51-53頁）、系爭整治計畫（本院卷第397-401頁）、原告103年6月至103年11月執行成果報告（本院卷第403-407頁）及被告104年4月15日審查會議紀錄（本院卷第161-164頁）
在卷足憑，堪信為真實。準此，原告未依被告核定之系爭整治計畫內容實施整治計畫，違反土污法第22條第1項規定，
被告依同法第38條第2項第3款規定，以系爭處分一裁處原告罰鍰20萬元，並限於104年7月31日前完成NZVI欄柵式整治牆設置及依照原核定整治計晝書改善進度執行，屆期未補正者，按次處罰，暨依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時。嗣因原告逾期未予補正改善，被告乃以系爭處分二按次處罰原告罰鍰60萬元，並限於104年8月20日前完成NZVI欄柵式整治牆設置及依照原核定整治計晝書改善進度執行，屆期未補正者，按次處罰，暨依環境教育法第23條第2款規定
處環境講習4小時。惟原告逾期仍未補正改善，被告爰以系
爭處分三再按次處罰原告罰鍰100萬元，並限於104年9月14
日前完成NZVI欄柵式整治牆設置及依照原核定整治計晝書改善進度執行，屆期未補正者，按次處罰，暨依環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時。揆諸前揭規定，被告所為之系爭處分一至三，並無違誤。
㈣次查，原告於104年6月1日以秀和字第0000000-0號函，略以：系爭場址之污染，係發生於95年之前，即原告前代表人任內，原告現代表人並不知情，且現代表人上任後即進行變更製程，並斷絕會造成污染之使用。又依廠區內設井調查，顯示整治計畫自102年2月4日執行迄今，污染範圍及濃度並未
擴大增加，防治效果已在可控制情況，原告現代表人已就前任代表人所涉及刑事詐欺行為，採取刑事訴訟及民事求償，為保全污染行為證據以供司法判斷，將先行暫停整治行為，以免擾動土壤造成證據滅失云云為由，而請求被告同意原告暫緩執行系爭整治計畫（本院卷第65-67頁）；嗣於本院審
理中並陳明其係依土污法第22條第4項規定，請求被告同意
原告暫緩實施系爭整治計畫，以變更整治計畫之執行期程等語（本院卷第369頁）。惟查，揆諸土污法第22條第4項：「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；……。」之規定可知，整治計畫實施者雖得依法提出整治計畫變更之申請，然考諸整治場址係因土壤或地下水污染程度較為嚴重，而有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，為確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，故有實施整治計畫之必要。而整治計畫之目的，既係為使整治場址之土壤及地下水污染物濃度得因整治計畫之實施而低於污染管制標準，則整治計畫變更之申請，自亦無從逸脫該整治目的而為之。是以，被告對原告暫緩實施整治計畫之申請，以「本案涉及重大公共利益，類推訴願法第93條規定」為理由，而以104
年6月16日函（本院卷第165頁）否准原告前揭暫緩執行系爭整治計畫之申請，亦無不合。
㈤原告雖主張被告未附理由，即以系爭否准處分否准原告暫緩執行系爭整治計畫之申請，顯有瑕疵。又原告無法依整治計畫內容實施，係因原告前後負責人為釐清污染者之責任歸屬問題，已提起民事求償等訴訟，為證據保全供為判決依據，乃暫無法執行整治計畫，且原告工廠廠址之土壤及地下水遭污染，係原告前任法定代理人鄭清添於99年6月接手原告公
司經營前之長期累積污染，該污染與原告前任法定代理人鄭清添及現任法定代理人關鎮無關，被告未依行政罰法第18條第1項、土污法裁罰基準第7點衡酌原告應受責難程度，僅機械式操作裁罰基準，單以期限為考量，一律按次處罰加計40萬元，顯屬裁量怠惰。況系爭場址之土壤遭污染，係因被告未依土污法之規定，定期檢測、進行查證之故，被告作成系爭處分一至三及系爭否准處分，有違比例原則，而予以爭執原處分之適法性云云；惟查：
1.按行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而為此等記載之主要目的，係為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。茲查：
⑴本件原告自承系爭土地之土壤及地下水遭四氯乙烯污染，係長期累積污染之結果。又系爭土地及原告分別經環保署於100年9月15日公告為整治場址及污染行為人，原告依法提出系爭整治計畫並經被告核定後，原告依據土污法第22條第1項規定，即有據以實施系爭整治計畫之公法上義務
。而依系爭整治計畫內容所載：系爭場址土壤中順-1,2-
二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯及總石油碳氫化合物濃度超過土壤污染管制標準；地下水中順-1,2-二氯乙烯、三
氯乙烯、四氯乙烯及氯乙烯濃度超過地下水污管制標準。而該土壤中四氯乙烯最大濃度達11,000mg/kg，為土壤污
染管制標準之1,100倍；地下水中四氯乙烯最大濃度37.6mg/L，為水污染管制標準之752倍。根據系爭場址地質水文及污染擴散之特徵問題，整治方法以結合土壤氣體抽除法、雙相抽除法及奈米零價鐵（NZVI）之整治序列工法進行。在15公尺以下之深層污染將設置NZVI欄柵式整治牆進行污染阻截，必要時亦將進行NZVI現地注藥工法以立即清除污染源（或熱區）及擴散污染團，以達成整治目標（系爭整治計畫第2-1～2-2頁〈外放〉）。
⑵次依原告提送之系爭整治計畫執行成果報告（103年6月-103年11月）顯示，系爭場址內外地下水位調查及高層量測結果，明顯呈現地下水流向朝東南西北走向，整體與區域地下水流向具有一致性。其場址內設置DW02及EW01二監測井，於103年6月及9月所測得之污染數據，污染物質主要
為「順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯及氯乙烯」
，且該2口井於103年6月及103年9月之監測結果，均呈現
污染物濃度增加情形（本院卷第409-414頁）。對照系爭
場址鄰近之地下水監測井，即嘉義縣環保局設置之簡易井EW01（位於場址東南側圍牆外，約距30m）及經濟部工業
局民雄（兼頭橋）工業區服務中心設置之監測井MH03，該簡易井EW01檢出之污染物與場址內監測井DW02檢出項目相似，為「順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯」、「
順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯」，有國立成功
大學水工試驗所水質檢驗室樣品檢測報告書（本院卷第415-422頁）及工業技術研究院105年3月22日研擬計畫（本
院卷第423-431頁），足認系爭場址之污染物已有擴散至
場址外之情形。
⑶參諸設置NZVI欄柵式整治牆及實施NZVI現地注藥工法，係為阻截污染，分解清除污染源及擴散污染團之目的，而被告於104年4月15日召開審查系爭整治計晝執行成果報告（103年6月-103年11月）（修訂版）（變更工法）審查會議時（原告委託睿元公司到場），該會議中已討論：「……依定期監測結果，東北側DW02的PCE濃度高達8.25mg/L、TCE濃度達1.89mg/L，這似乎更嚴重……」等情，且最後亦達成「半年報未依規定進行整治改善及每季環境監測，後續依土污法相關規定辦理」之會議結論，被告並於同年月29日將該審查會會議紀錄檢送原告（本院卷第161-164頁
），可見原告業已知悉因其未依規定進行整治改善計畫，而使系爭場址污染物呈現濃度增加，並發生污染危害加劇擴大之情形。再者，系爭場址已據環保署公告為土壤及地下水污染整治場址，且經被告核定原告提出之系爭整治計畫，可知相關環境污染狀況及其原因之調查已然明確，此從另案證人鄭夔娟、孫元邦於該案原告（即本件原告）與被告（即訴外人凱美電機股份有限公司等）間損害賠償民事事件審理中所為之證言亦可佐證（本院卷第453-469頁
），顯見亦無系爭場址污染形成原因及來源不明之疑慮。⑷是原告於104年6月1日函請被告同意暫緩實施系爭整治計
畫，雖未具體援引請求暫緩實施之實定法明文依據，惟依其理由敘及其現代表人已就前任代表人所涉及刑事詐欺行為，採取刑事訴訟及民事求償，為保全污染行為證據以供司法判斷，將先行暫停整治行為，以免擾動土壤造成證據滅失云云，案經被告審酌後，而以104年6月16日函否准其所請，揆其理由已明確載明：「……說明：……二、本案涉及重大公共利益，類推訴願法第93條規定，否准暫緩執行。三、依土壤及地下水污染整治法第38條第2項規定：
『有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下
罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1
項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。』仍請貴公司確實依『嘉義縣秀和興業股份有限公司土壤及地下水污染整治計畫』執行。」等語（本院卷第165頁），且綜上情以觀，原告亦已知悉因其未
依規定進行整治改善計畫，而使系爭場址之污染實際狀況有加重擴散之情形。則被告於行政程序中，對於原告依土污法第22條第1項規定應實施系爭整治計畫之公法上義務
，參酌訴願法第93條規定：「……（第2項）原行政處分
之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。……。」之規範意旨，而作成系爭否准處分，顯已足使原告瞭解被告作成該處分之原因事實及其依據之法令，而得據以判斷該處分是否合法，以及決定是否對之提起行政救濟。
⑸復徵諸原告因不服系爭否准處分，而提起訴願，被告於訴願程序中，先後以104年8月19日答辯書略以：「……3.訴願人所提『……在本公司已完成初步控制污染工程，而無擴散之虞情況下，陳情原處分機關同意暫緩執行土壤及地下水污染整治計畫。……』，依據訴願人所提送之『秀和興業股份有限公司土壤及地下水污染整治計畫執行成果報告（103年6月～103年11月）（修訂版）』，內容中其地
下水檢測數據，廠區內地下水監測井（DW02）於103年6月10日檢出四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯，及103年9月2日檢出四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、
氯乙烯；區外地下水簡易井（EW01）於103年6月10日有四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯檢出，及103年9月2日有四氯乙烯、三氯乙烯檢出；且經濟部工業局民雄（兼頭橋）工業區服務中心於訴願人公司區外（位於秀和公司西北方向）執行地下水採樣檢測分別於地下水監測井（MH03）於103年1月6日有四氯乙烯檢出，103年8月25日檢出
四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、氯乙烯檢出，104年1月26日有四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯檢出；地下水監測井（MH10）於103年1月7日檢出四氯乙烯
，103年8月25日有四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙
烯、氯乙烯檢出，104年1月26日有四氯乙烯、三氯乙烯、順-1,2-二氯乙烯、氯乙烯檢出，以上檢測數據顯示，秀
和公司區內地下水監測井（DW02）濃度有突增之情事，區外監測井仍有污染物持續檢出，且濃度有持續上升之趨勢，且由訴願人自行調查之地下水流方向為東南朝西北流，顯示已有污染物擴散至區外之虞，絕無訴願人所稱『已完成初步控制污染工程，而無擴散之虞情況』，故本府於104年6月16日府授環水字第1040098722號函，函覆訴願人因本案涉及重大公共利益……否准訴願人聲請暫緩執行土壤及地下水污染整治計畫……」等語（本院卷第189-194頁
）；及以104年9月23日補充答辯書略以：「……4.訴願人所提『……在本公司已完成初步控制污染工程，而無擴散之虞情況……』。場址鄰近的地下水監測井包含環保局設置之簡易井EW01及經濟部工業局民雄（兼頭橋）工業區服務中心（以下簡稱服務中心）設置之監測井MH03，簡易井EW01位於場址東南側圍牆外，距離場址廠房5m以內，簡易井MH03則位於場址之西北側，距離場址30m內。依據訴願
人提送之『秀和興業股份有限公司土壤及地下水污染整治計畫執行成果報告（103年6月～103年11月）』中地下水
定期檢測數據，簡易井EW01檢出之污染物與場址內監測井DW02檢出項目相似，且2口井於103年6月及103年9月之監
測結果，均呈現污染物濃度增加情形，顯見污染物恐已擴散至場外（詳地下水檢測數據彙整表）。依服務中心提供之秀和公司周遭產業資料並無相關類型之產業，另訴願人自行評估之地下水流向為自東南向西北流動，當溶解態的污染物隨地下水流動時，則於地下水流向下游的監測井地下水中容易檢出與場址相同的污染物，而參考服務中心定期申報的監測資料，監測井MH03自103年1月起均持續檢出與場址內相似的污染物種類，亦顯示污染物有隨地下水流動向場址外移動的疑慮。訴願人所提出之整治計畫內容中，NZVI欄柵式整治牆設置目的為防止污染物隨地下水傳輸而擴散，然訴願人因故未依原核定計畫執行本項工作，即無預防擴散及控制作為，又場址外2口監測井結果亦顯示
持續檢出且確有污染濃度上升趨勢，絕無訴願人所稱『……在本公司已完成初步控制污染工程，而無擴散之虞……』。故本府於104年6月16日府授環水字第1040098722號函，函復訴願人因本案涉及重大公共利益……否准訴願人聲請暫緩執行土壤及地下水污染整治計畫……」等語（本院卷第195-198頁）為答辯；是被告於訴願程序中重申本案
涉及重大公共利益之具體情事及理由，亦已足使原告更加清楚明瞭被告作成系爭否准處分之原因事實及其依據之法令。則原告以前揭情詞指摘系爭否准處分有未附理由之違法情事云云，委難憑採。
2.次按土污法第6條：「各級主管機關應定期檢測轄區土壤及
地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任，直轄市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水污染監測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。下列區域之目的事業主管機關，應視區內污染潛勢，定期檢測土壤及地下水品質狀況，作成資料送直轄市、縣（市）主管機關備查：一、工業區。二、加工出口區。三、科學工業園區。四、環保科技園區。五、農業科技園區。六、其他經中央主管機關公告之特定區域。……。」第12條：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及
土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。……」等規定，係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康之客觀法秩序，而賦予主管機關之法定職權，此與原告依土污法相關規定，不得有造成土壤及地下水污染之違法行為，係屬二事，故原告自無從援引土污法主管機關之法定權限，作為卸免其違反土污法相關規定所應負行政責任之正當事由。
3.又按民法第26條規定：「法人於法令限制內，有享受權利負擔義務之能力。但專屬於自然人之權利義務，不在此限。」可知法人係自然人以外，由法律所創設，具有獨立人格之權利義務主體，且法人本質通說係採法人實在說，法人有權利能力、行為能力及侵權行為能力，法人之董事僅為法人執行事務之機關，董事長僅為法人之代表人，其與法人為二個不同之權利主體。是原告因經營事業活動，造成土壤及地下水污染，致系爭土地被公告為整治場址，原告為污染行為人，依土污法第22條第1項規定，即負有依系爭整治計畫實施整
治之行為義務，此與原告公司負責人或股東有無更易，並無關係。且私經濟活動之股權買賣，應由締約人自行查證及承擔交易風險，如因交易行為而造成損失，應由契約當事人負相關法律責任，庶免權利義務失衡，尚難將此契約風險之不利益（污染行為人責任）轉嫁由全民負擔。是以，原告既已知悉因其未依規定進行整治改善計畫，致使系爭場址污染物呈現濃度增加，並發生污染危害加重擴大之情形，惟仍一再違反依系爭整治計畫實施整治之行為義務，則其所為顯係出於故意。被告鑑於法人同一性及系爭場址之污染實際狀況，否准原告暫緩執行整治計畫之申請，並為制裁原告違反行政法上義務之行為，督促原告依系爭整治計畫實施整治，以減輕污染危害及避免污染擴大，而作成系爭處分一至三，經核上開處分，均與土污法之規範目的及比例原則無違。原告徒以系爭場址遭受長期污染，係因被告未盡調查職責，致原告新任法定代理人及股東均不知系爭場址已遭污染，而購買全部股份。系爭場址之污染與原告現任經營者無關，被告卻作成上開處分，而指摘原處分違反比例原則云云，顯係錯置應歸責之行為主體，並非可採。
4.復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反
行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而前引土污法裁罰基準第7點第1項亦係重申行政罰法第18條第1項規
定之規範意旨。考量罰鍰具有制裁、預防（特別預防及一般預防）及剝奪所得之功能，以維護行政法秩序之管制目的，故罰鍰額度應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，使行為人違反行政法上義務之程度與裁罰目的間符合比例原則，並發揮制裁及預防之功能。是以，本件被告斟酌系爭場址之污染情況已經擴散，亟待原告確實執行系爭整治計畫，始能減輕污染危害及避免污染擴大，且原告已知系爭場址之污染情形，卻未依法實施系爭整治計畫，顯係出於故意而有違反土污法第22條第1項規定之違章行為（本院
卷第364頁）。衡諸原告經被告第1次以法定罰鍰最低額20萬元裁處後，仍未能促使其遵期履行系爭整治計畫之公法上義務，及原告資本總額為57,000,000元（本院卷第245頁），
確係資本財力雄厚之公司組織，經綜合本件具體個案情節，審酌前揭規定相關因素，於法定罰鍰額度內，參酌土污法裁罰基準附表項次11按次得加重40萬元之規定，而作成系爭處分二、三關於罰鍰部分之決定。經核被告該按次處罰部分所為之裁量決定，亦難謂有違反比例原則及裁量怠惰之違法情形。
㈥綜上所述，原告未按系爭整治計畫內容執行，造成系爭場址改善時程延宕，使該場址污染情形已加重並擴散污染物分布範圍，為有效預防及整治土壤及地下水污染，維護國民健康，自無依原告主張之土污法第22條第4項規定而暫緩執行系
爭整治計畫之法律上理由。是故，被告以本案涉及重大公共利益，而否准原告暫緩執行之申請，於法並無不合。又被告對於原告未依法實施系爭整治計畫，綜合本件具體個案情節，第1次依土污法第38條第2項規定裁處最低額罰鍰20萬元，第2次、第3次參酌土污法裁罰基準規定，按次遞加40萬元，而作成系爭處分一至三關於罰鍰部分之決定，亦難謂有違反比例原則及裁量怠惰之違法情事。從而，被告所為之原處分，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分（系爭處分一至三及系爭否准處分），並請求被告應依原告104年6月1日秀和字第0000000-0號函提出之暫緩執行整治計畫之申請，對於原告作成許可之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　10　　月　　25　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官　李 協 明
法官　張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　10　　月　　25　　日
書記官 周 良 駿