高雄高等行政法院判決

民國107年7月3日辯論終結

原告

台灣中油股份有限公司

代表人

戴 謙

訴訟代理人

周中臣 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

訴訟代理人

張訓嘉 律師

訴訟代理人

李元棻 律師

參加人

中殼潤滑油股份有限公司

代表人

劉晟熙

訴訟代理人

江孟貞 律師

　李志珊　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中○○○000○00○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件原告代表人原為陳金德，於本件訴訟審理中先後變更為楊偉甫、戴謙，均經新任代表人分別具狀聲明承受訴訟（本院卷2第31、45頁），核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：被告執行「中油公司高雄煉油廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」，於民國104年12月15日，在高雄市○○區○○段000○號（下稱系爭場址）的土壤採樣點（R-S9）檢測發現其總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，已超過土壤污染管制標準（1,000mg/kg）。後來經被告調查，原告所有輸送廢油、廢水等的南幹管通過系爭場址土地下方，雖原告已將系爭場址供參加人設廠使用，但是經被告審酌事實證據後，核認原告及參加人均屬系爭場址污染行為人，於是依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及同法施行細則第10條等規定，公告原告及參加人為系爭場址污染行為人、系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨土壤污染管制區。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就其遭認定為系爭場址污染行為人部分提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

1.依土污法規定，被告應就原告為系爭場址的污染行為人負舉證責任，但被告迄今均未能證明原告為系爭場址的污染行為人：依土污法第2條第15款規定，污染行為人係指以特定行為造成土壤或地下水污染之人。次依同法第6條第1項規定，主管機關就土壤之污染物達污染管制標準者，應追查污染責任。再依同法第7條第1項第1款規定，主管機關有調查土壤污染物來源的責任。復依同法第12條第1項規定，主管機關對於有土壤污染之虞的場址，應立即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源。上述規定清楚證明被告就「污染源」及「污染行為人」均負有證明之責。

2.被告援引土污法第27條及同法施行細則第8條規定，辯稱只有地下水污染要證明「污染來源明確」，而土壤污染則否，顯屬曲解法令。且退萬步言，縱依被告主張，被告仍應就原告為污染行為人負證明之責：

⑴被告曲解法令：A.土污法第2條第17款規定：「本法用詞，定義如下：……

十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」顯然不論是土壤污染或地下水污染，都必須要「來源明確」。且上述規定排除「自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌」之情形，即係要究明「污染來源」。足證無論是土壤污染或地下水污染，均應究明「污染來源」。B.環境的保護在於正本清源，而土污法第7條第1項第1款及第12條第1項，均課予主管機關調查及管制污染來源之責。故若謂土壤污染無須查明「污染來源」，顯與法律有違，亦有違正本清源之原則。C.土污法施行細則第10條第1項第1款規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。」而依土污法第2條第15款所規定污染行為人之定義，必須是造成土壤或地下水污染之人。但要確定「污染行為人」，即當然要證明污染來源。D.土污法第27條及同法施行細則第8條僅係針對地下水污染來源所為的補充規定，並非可據以解釋土污法就「土壤污染」有排除主管機關查證「污染來源」的意思。

⑵被告仍應舉證證明原告為污染行為人：依土污法施行細則第10條第1項第1款規定，由於依土污法第12條第2項及第3項公告控制場址或整治場址時，應公告「污染行為人」，則被告於認定原告為污染行為人時，自應依土污法第2條第15款所定義的污染行為人，就原告以何行為造成系爭場址污染負證明之責。

3.被告迄今未能舉證證明原告有何土污法第2條第15款各目所定的行為造成系爭場址的污染，雖其有所謂的舉證行為，但其舉證實屬臆測，而屬失敗的舉證。分述如下：

⑴被告所引R-S9採樣報告，無法有效釐清污染行為人：被告委託艾奕康工程顧問股份有限公司（下稱艾奕康公司）所作之「中油公司高雄煉油廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫工作成果報告」，依證人賴宣婷所提「中油高煉廠環境法醫指紋圖譜鑑識初步成果報告」之摘要記載：「依據前期計畫調查結果（即上述艾奕康公司所作之計畫調查結果），本場址僅進行污染查證作業，尚無法有效釐清污染行為人，……。」

⑵系爭場址的污染，乃地表垂直洩漏所致，係參加人所造成，而與原告無關：依上述指紋圖譜鑑識初步成果報告的摘要記載：「本計畫於106年4月底完成第1階段土壤採樣作業，目的為確認污染範圍及深度。調查結果顯示，除了本場址土壤範圍集中於原R-S09點位附近，污染物以TPH為主外，污染深度多位於地表下1.0～2.5公尺與前期計畫調查結果不同，且經現場篩測結果發現，多數點位於通氣層及含水層皆有篩測值較高的樣本，顯示尚無法排除地表垂直洩漏及場址西側地下水污染傳輸之可能性。為釐清污染範圍、傳輸途徑及來源，本計畫委由『106年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫』執行第2階段環境鑑識土壤採樣作業，並於106年7月底完成採樣工作。第2階段土壤檢測結果，污染範圍集中R-S09點位附近，於西南側亦有超標情形，污染深度多位於地表下2.5～5.0公尺，屬飽和層。綜整兩階段現場篩測結果及檢測數據，除無法排除地表垂直洩漏可能性外，西南側TPH超過管制標準，亦無法完全排除場址西側地下水可能之污染傳輸。」【註：被告所提中環科技事業股份有限公司（下稱中環公司）的土壤檢測報告，R-S9係以NIEA M711.02進行62個揮發性樣品利用層析儀搭配質譜儀之偵測。該方法所得結果比例上石油類化合物的訊號濃度相對低，濃度高者反為氟化物及氯化物等，而這些氟化物、氯化物之含碳數亦在C6～C9間，例如fluorobezene（C6H5F）、chlorobezene（C6H5CL）等，其濃度均非常高，且含碳數為6。且此一報告，亦與國立成功大學（下稱成大）永續環境實驗所的鑑識分析報告「油品化學指紋總碳氫組成特徵分析」所列的4類型污染物不同】。由上述摘要中所述：「無法排除地表垂直洩漏可能性」部分，顯指參加人所為的污染，與原告無關。

⑶系爭場址的污染，非由場外流入，亦與原告無關，而係由參加人所造成：A.上述指紋圖譜鑑識初步成果報告的摘要中，雖謂：「西南側TPH超過管制標準，亦無法完全排除場址西側地下水可能之污染傳輸」，但從該初步成果報告記載：「六、化學指紋鑑識結果：……（一）污染嚴重地區：從圖5、表7及表8中，可發現各點位間TPH濃度值差異性極大，顯示無大尺度（大面積）連續性的污染由場外流入174地號。在所有樣品中，TPH含量超過土壤管制標準計有8個，將濃度由高至低排列，分別為R-K09-6、R-K10-10、R-I07-2、R-K06-6、R-I01-3、R-K11-4、R-I03-7、R-I08-4。若以最高濃度R-K09為中心，距離其15公尺半徑內計有5個樣品超標，TPH濃度介於1,080～9,710mg/kg，污染深度自地下1公尺至5公尺皆有，顯示本區域為174地號污染最嚴重區，主要深度集中在深度2～3公尺。從現況數據分析，顯示174地號之污染以R-K09為中心，方圓15公尺為污染嚴重區。」等語，可證該指紋圖譜鑑識初步成果報告所為第1、2階段共選擇23個採樣點，所取的46個樣本所認定的8處TPH超標的採樣點之污染，皆非由場外流入系爭場址，故上述報告所稱之西南側TPH超標部分，即非由原告所造成。B.再從上述指紋圖譜鑑識初步成果報告「表9」觀之，主要污染物為第1類類煤油，包括航空燃油，而參加人即係在系爭場址進行JP-5航空燃油的摻配，故與參加人的生產活動一致。至於第4類類橡膠軟化油，包括潤滑油、基礎油，只有一處即R-I07-2，此即參加人的潤滑油、基礎油所造成。至於第3類類柴油，只有一處即R-K06-6，且濃度超標不多，參以上述報告已表示污染非由場外流入系爭場址，故亦係參加人所造成。至於第2類，則為「多量第1類型與少量第3類型」之混合型（以上參見成大永續環境實驗所鑑識分析報告「油品化學指紋總碳氫組成特徵分析」第25頁）【註：此報告亦有問題，見原告行政準備（九）狀第5-7頁】，僅2處即R-I08-4及R-K09-8。由上述指紋圖譜鑑識初步成果報告的圖5，乃集中污染嚴重區，故顯為參加人摻配航空燃油JP-5所致。蓋第2類仍係以第1類為主要成分，而第1類即包含航空燃油JP-5，亦與參加人的生產活動一致，且參以上述報告表示污染非由場外流入系爭場址，故自係參加人所造成。

⑷證人賴宣婷的證詞本質上乃臆測之詞，且與其所提供的指紋圖譜鑑識初步報告牴觸，並無可採：A.臆測之詞：證人賴宣婷於107年5月10日鈞院行準備程序時雖到庭陳述無法排除原告為污染行為人之一。惟此一證述，既僅屬可能，本質上即係「臆測」而已，尚未達到證明原告係污染行為人的程度。B.與指紋圖譜鑑識初步成果報告內容牴觸：如上述所述，指紋圖譜鑑識初步成果報告已表示系爭場址之污染傳輸途徑及來源無法排除地表垂直洩漏及場址西側地下水污染傳輸的可能性，而其中「地表垂直洩漏」即係參加人所造成，而其中「場址西側地下水傳染傳輸」的部分，則因無大尺度（大面積）連續性的污染由場外流入系爭場址，故顯亦屬參加人在系爭場址從事生產等活動所造成的污染。

⑸證人官長勝的證詞，不能證明原告有污染系爭場址：A.證人官長勝於107年5月10日鈞院行準備程序時到庭證稱：「我沒辦法判斷是不是中油造成」，亦承認有使用JP-5，且陳稱：「我不知道南幹管的洩漏」等語。B.參以上述成大永續環境實驗所的鑑識分析報告，系爭場址的污染物主要是第1類即包含JP-5的航空燃油，而第2類之多量的成分亦係第1類，即包含JP-5，而第3類，即包含潤滑油及基礎油，顯然均係與參加人有關。至於雖有第3類柴油類，但僅有1處，且濃度超標有限，並參以參加人所造成的污染嚴重區中，亦含有些微的類柴油（即第2類），足證參加人在系爭場址上，亦有使用類柴油的油品，例如卡車所用的柴油等，復參以指紋圖譜鑑識初步成果報告已表示污染非由場外流入系爭場址，故系爭場址的污染，自係由參加人所造成。

⑹至於被告所稱原告地下管線或油槽洩漏的說法，均屬臆測，被告並不能舉證以實其說。

4.參加人亦未能證明原告有污染系爭土地：

⑴參加人與原告利益相反，且其主張又無具體證據，僅屬臆測而已，自無足採。

⑵參加人的主張亦係以原告地下管線或油槽洩漏造成系爭場址污染，但並無證據。另其引用證人官長勝及賴宣婷證詞部分，亦不足採。至於參加人主張原告在48年間即在高雄煉油廠興建摻配工場，但時間甚短，於51年即已成立參加人之前身中國海灣油品股份有限公司，且亦無證據證明當時摻配之地點有洩漏，且與現在污染地點有關聯。另參加人謂原告不提出地下管線圖，應認參加人的主張為真實，亦無理由。蓋依行政訴訟法第163條，原告有義務提出的文書限於該條各款所規定的文書。但原告並無此等地下管線圖，而參加人亦無法證明原告有此等文書，則原告自無行政訴訟法第163條及第165條的適用。

（二）聲明：訴願決定及原處分關於認定原告為污染行為人部分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

1.依照土污法第2條第15款規定，只要客觀上有洩漏或棄置污染物行為的事實，不論其行為合法或非法，即該當土污法第2條第15款第1目所規定的污染行為人。而系爭場址的土壤污染超過管制標準，其中TPH（C6～C9）之含量為4,500mg/kg，與原告之產品製程直接相關，且系爭場址所在地為原告的煉油廠廠區，其廠區管線複雜，參加人亦稱系爭場址地下有原告的管線通過，顯見系爭場址的污染物與原告有直接相關，被告以原處分公告系爭場址為土壤污染控制場址暨管制區，並認定原告為污染行為人，自為適法有據。

2.土污法第2條第17款及第12條第2項中關於「土壤」污染控制場址的認定，並不以「污染來源明確」為要件，此觀最高行政法院103年度判字第271號判決意旨即可明證。系爭場址的土壤污染超過管制標準，被告依法公告為土壤污染控制場址暨管制區，自為適法有據。

3.原告高雄煉油廠廠區早期係採地下管線的布管方式，其於79年起，因高雄煉油廠油管長期洩漏，造成廠區嚴重污染，方逐步進行管線地上化工程，且原告所有的輸送輕油質管線經過系爭場址，所輸送的油品性質屬於輕質油，亦與系爭場址上所檢測出為C20以下的總石油碳氫化合物污染物特徵相符。且原告曾實施的改善措施，依其煉製事業部高雄煉油廠工廠區土壤及地下水污染控制計畫（定稿版）第4-13頁記載：「歷年來之污染源調查及查漏紀錄顯示，導致高廠工廠區內土壤及地下水污染之洩漏源主要係來自廠區的油槽、雨污水排放口、廠區周界大排水溝、區內排水溝渠、南北污水幹管及廢水處理廠周遭等。」等語，足證原告自承高廠區全廠區的污染情形係肇因於油槽以及其他輸油途徑的洩漏所導致。再者，原告於40年代即於系爭場址所在之高雄市楠梓區設置高雄煉油廠，廠區面積廣達262公頃，雖於50年代將系爭場址即油廠段174地號土地交由參加人使用，然原告所有的油管仍通過系爭場址，此由原告所提的「注油工場輕質油管線流程圖」可證，原告有多條輸油管線經過系爭場址。且由管線圖上的油管路徑亦可知「F13、F14、JP-5→潤滑油摻配工場」、「潤滑油摻配工場←F13、JP-5」及「潤滑油摻配工場←F14、JP-5」等油管路徑由管線圖右下角的F13、F14儲油槽運輸至系爭場址上編號7797、7794的儲油槽，其餘管線係位在此二儲油槽之間而通過系爭174地號土地。可知原告至少有8條油管貫穿系爭174地號土地，2條油管輸油至參加人位於系爭174地號土地上的儲油槽，且此僅為輸送輕質油的管線。被告認定原告為系爭場址的污染行為人，自屬合法有據。

4.依照證人官長勝的證詞，參加人於系爭174地號土地上並無使用或生產任何屬性為低分子（即低碳數）的原料、添加劑或溶劑，參加人於系爭174地號土地僅進行基礎油與添加劑的加工摻配行為，且摻配操作及維護皆委由原告進行；早期參加人曾用於摻配二行程的JP-5，亦為原告所有且由原告管線輸送，足證於系爭174地號土地上生產、運送、使用輕質油皆與原告有關，與造成系爭174地號土地的污染結果具有關連，原告自為系爭174地號土地的污染行為人之一。

5.依照證人賴宣婷的證詞，系爭174地號土地污染物質總石油碳氫化合物的碳數分布主要從C8到C16，而總石油碳氫化合物經降解後會變成酸類而非烷類，且污染途徑判斷有可能自油槽洩漏，亦有可能自輸油管線洩漏，綜合種種歷史及現場事證皆無法排除原告為污染行為人之一，故被告認定原告為污染行為人，係符合經驗法則且於法有據。

6.行政訴訟與民事訴訟均採優勢證據原則，本件依據卷內其他各項證據資料，應已形成優勢的證據，足認本件系爭場址之污染，實不能謂與原告無涉。本件污染在客觀上係輕質油品洩漏至系爭場址的土壤造成，系爭場址即油廠段174地號土地為原告輕質油輸送管線路徑經過地點，而原告高雄煉油廠的污染均係管線老舊年久失修油品洩漏所致，此為歷年來各項污染調查報告一致指出的事實，並為原告所不否認。因之，依照優勢證據原則及土污法99年修正意旨，原告至少應為本件系爭場址的污染行為人之一。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述要旨：

（一）系爭場址RS-9點位土壤超過管制標準，其中TPH（C6～C9）濃度4,500mg/kg的污染物，本與參加人的摻配活動無關。復根據參加人所委託國內外油污染鑑識權威的意見，該點位所發現的TPH污染物，其油指紋特徵與參加人生產的基礎油不符，而為與參加人無關的煤油與柴油混合的污染物，且污染物的樣本與原告的JP-8航空燃油比對，發現兩者源於相同的原油，更證系爭污染與參加人無關，而應為原告所致：

1.參加人的經濟活動單純，於系爭場址上使用的原料及產品原則上均為含碳量C20以上的重油，非TPH C20以上的污染物本即難認與參加人相關，更遑論系爭場址未曾使用輕碳數（C6～C9）的物質，雖原告曾一度爭執參加人製程中使用甲苯、糠醛、丁酮等輕碳數（C6～C9）的物質而應為污染行為人，惟此說業經參加人澄清製程區的相對地理位置係位於地下水下游方，該等物質不會出現於系爭場址，復與證人官長勝到庭證稱參加人於系爭場址並無使用或生產任何低碳數原料、添加劑或溶劑等語吻合。是以，被告於系爭場址的RS-9點位採樣樣本中測得TPH（C6～C9）含量高達4,500mg/kg的檢測結果，顯不可能源自於參加人的摻配作業。

2.為進一步確認污染物的來源，參加人復委請工業技術研究院（下稱工研院）綠能與環境研究所，針對RS-9點位旁土壤進行採樣及鑑識分析。依據工研院檢測報告第21/50頁內容略以：「綜合不同類型油品（汽油、柴油、煤油、基礎油）圖譜特徵及烷基萘同系物、雙環類倍半烷、類烷圖譜比對結果，調查點位BR-S9-1之油污染土壤具有煤、柴油餾分油品的油指紋特徵，且油污染樣品的類烷指紋特徵與中殼公司成品（基礎油）油指紋特徵不相符，調查點位之油污染來源應非來自中殼公司。」等語。鑑識報告業已明確指明油污染樣品的類烷指紋特徵與基礎油的油指紋特徵不相符，縱土壤樣本存有較重質的污染物，該污染亦與參加人無關。原告雖一再主張參加人曾使用過低碳數之JP-5航空燃油而應為本件污染行為人，惟迄今並無任何具體事證有關參加人使用的JP-5航空燃油曾存有外洩之情事，亦無法說明污染物為何存有柴油之餾分（參加人未使用柴油）。更何況參加人出於安全考量，並不貯存JP-5航空燃油，而係於需要時向原告下單，待JP-5航空燃油到場後隨即與基礎油於油槽內進行混合（原告負責原廠區操作工作，對此知之甚詳），故即便參加人曾發生洩漏事件（參加人否認之），只要污染物有JP-5航空燃油存在，應即有基礎油伴隨存在。既然工研院鑑識結果已明確指明油污染樣品與參加人的基礎油無涉，則所發現煤油相關的污染，即難歸責於參加人的營業活動。

3.再者，美國匹茲堡大學應用研究中心PACE分析實驗室盧軍博士所出具的鑑識報告分析結果同樣顯示，於AR6-03地點（即RS-09附近）採樣的樣本中所發現的污染物以煤油為主，並含有少量的輕質柴油混合物（Based on the carbon range and shape of UCM, the hydrocarbons in thesample are likely from a mixture of predominantlykerosene product and minor diesel fuel）。以該土壤樣本與原告生產的航空燃油（JP-8）的樣本進行比對，由油指紋圖譜（詳見Figure 44）可知，AR-06樣本中的碳氫化合物係混合了與原告之航空燃油（JP-8）樣本來源相同的產物、柴油以及其他不同來源的產物（It is likely that the hydrocarbons in the sample were either derived from a mixture of the products similarly sourced as those of the reference JP8 and Diesel fuelsand other sources or products of different sources）。該報告不僅指出系爭場址的污染物係參加人所不曾使用的煤油柴油混合物，且更進一步指明該污染物的樣本與原告JP-8航空燃油源於相同的原油。參照原告先於參加人使用系爭場址、與系爭場址的相對位置、過往高雄煉油廠污染的紀錄（包含參加人原廠區），且本件污染物顯與參加人於系爭場址的活動無關，原告為系爭場址污染行為人一事，已足確立。

（二）被告委託進行「臺塑仁武廠暨中油高煉廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」對系爭場址的土壤進行兩階段採樣並為污染物鑑識工作，其結果同樣顯示原告所使用的物料與系爭場址所發現的污染物基本上相吻合，而原告管線通過系爭174地號土地，所曾輸送的物料涵蓋C4到C25，包含石腦油（石油腦）、柴油、煤油，盡與本件污染物相符，卻與參加人所使用的物料不符，足證原告應為本件的污染行為人。原告空言指摘兩階段採樣所發現的污染分布非呈現連續或面狀分布，故非原告油槽或油管所致，僅為原告臆測之詞，並無實據，卻忽略系爭場址地表下0～1公尺的深度均未測得任何超過管制標準TPH污染物的事實，系爭場址的污染應非肇因於地表垂直向下的污染物：

1.中油高煉廠環境法醫指紋圖譜鑑識初步成果報告中共有8組樣本發現TPH含量超過土壤管制標準，其中有4組的主要含碳數為C8～C16，屬於類似煤油含碳數範圍、2組的主要含碳數為C8～C21，屬於類似煤油及柴油的混合污染、1組的主要含碳數為C12～C25，為類似柴油含碳數範圍、另1組主要含碳數為C20～C36，為類似橡膠軟化油含碳數範圍。雖對於類似橡膠軟化油含碳數範圍的樣本仍待進一步比對是否與參加人的基礎油油指紋相符，但至少其中3組樣品涉有柴油污染物，非參加人曾於系爭場址使用過的原料或產品，可知其污染應為原告行為所致。且柴油非基礎油亦非添加劑，從未用於參加人的製程，此亦經證人官長勝於107年5月10日鈞院行準備程序時所確認。

2.原告污染物傳輸途徑依「中油高煉廠環境法醫指紋圖譜鑑識初步成果報告」顯示系爭174地號土地上的污染物傳輸包含地表（包含地上及接近地表的地下管線）垂直洩漏及場址西側地下水污染傳輸的可能性，此參見上述初步成果報告摘要記載：「綜整兩階段現場篩測結果及檢測數據，除無法排除地表垂直洩漏可能性外，西南側TPH超過管制標準，亦無法完全排除場址西側地下水可能之污染傳輸。」證人賴宣婷復於107年5月10日鈞院行準備程序時到庭強調：「……後來我們發現的結果是中油公司現在是明管沒有錯，但在97年之前其實是分批次從地下管線改為地上管線，所以在97年之前，有可能是地下管線洩漏的關係導致土壤的污染。」

3.綜上，依據證人賴宣婷所引專業污染鑑定及污染行為人之認定要件，亦即：⑴確認污染物與附近工廠使用物質相符，⑵污染途徑存在。本件原告工廠圍繞系爭174地號土地，並有地上及地下管線穿越該筆土地具有地緣關係，所發現之污染物原則上均與原告使用的物料相符（卻多與參加人所用者相異）；其污染傳輸途徑則包含場址西側地下水污染傳輸，以及原告所有穿越系爭174地號土地的管線洩漏。是故，原告應為本件的污染行為人。

4.原告空言指摘系爭場址的TPH污染係以RS-9為集中區，深度多位於地表下1.0～2.5公尺（此深度僅係第1階段採樣調查結果，第2階段深度即多位於更深的地表下2.5～5.0公尺），顯示系爭場址的污染乃係自地表垂直洩漏，而非原告的地下管線所造成，且倘若是原告的油槽或地下管線洩漏所造成的污染，必會呈現連續或面狀的污染，與系爭場址的污染呈現零星點狀污染不同等語。然而，「油槽或地下管線之污染必定呈現面狀，而不會呈現點狀污染」一事僅為原告臆測之詞，並無實據，復未說明為何污染深度位於地表下1.0～2.5公尺，即可排除地下管線及油槽為污染來源的可能，反之，中油高煉廠環境法醫指紋圖譜鑑識初步成果報告的23個採樣點位所測得的污染物數據顯示，系爭場址地表下0～1公尺的深度均未測得任何超過管制標準的TPH污染物，顯見原告所稱系爭場址的污染是肇因於地表垂直向下的污染物，並非事實。

（三）依原告所屬煉製事業部高雄煉油廠94年6月15日高環改字第0940001793號函附件二的說明，原告自承早年確實於高雄煉油廠廠區埋設地下水泥管線以及污油水南北幹管，且該等地下管線曾發生過洩漏事件而造成土壤及地下水污染，故原告於79年起開始進行管線地上化工程，核與證人官長勝的證言相符，故原告主張其於系爭場址所架設的管線均為明管顯非事實。而原告自行鋪設地下管線並進行維護、保養，且後續又花費約新臺幣270億元的鉅額費用進行地下管線地上化，凡此種種，均必須持有高雄煉油廠地下管線線路圖始得為之。鈞院雖屢次命原告提出地下管線線路圖，但原告卻一再諉稱其未持有而拒不提出，是依行政訴訟法第165條第1項規定，應認被告及參加人的主張即「原告所有的地下管線與南幹管確實通過系爭場址」一事為真，且因系爭場址的污染物與原告所使用者相符，故原告應為系爭場址的污染行為人。

五、爭點︰被告執行「中油公司高雄煉油廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」，於104年12月15日在系爭場址的土壤採樣點（R-S9）檢測發現其總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，已超過土壤污染管制標準（1,000mg/kg），是否為原告的產品所造成？原告是否為污染行為人之一？

六、本院的判斷︰

（一）前提事實︰被告執行「中油公司高雄煉油廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」，於104年12月15日在系爭場址的土壤採樣點（R-S9）檢測發現其總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，已超過土壤污染管制標準（1,000mg/kg）。經被告審酌事實證據後，核認原告及參加人均屬系爭場址污染行為人，於是依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定，公告原告及參加人為系爭場址污染行為人、系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨土壤污染管制區等情況，此有中環公司土壤分析結果表（本院卷1第189頁）、被告105年6月29日高市環局土字第10535837903號公告（本院卷1第25-26頁）等附卷可以證明。

（二）系爭場址為參加人向原告租用，原告有輸油管從該場址經過，參加人在該場址從事基礎油及添加劑摻配，生產潤滑油，所使用的原料均為高碳數的原料，系爭場址的土壤採樣點（R-S9）檢測發現其總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，其中輕質油部分即碳數在C6～C9部分即高達4,500mg/kg，顯然為原告所製造的輕質油所造成，所以原告為系爭場址污染行為人之一。

1.應適用的法令︰

⑴土壤及地下水污染整治法第12條第1項、第2項：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

⑵土壤及地下水污染整治法施行細則第10條第1項：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。

四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。」

2.得心證理由：

⑴原告早於37年間，即已生產部分潤滑油，復於40年興工建造滑脂工場，生產俗稱之黃油，製造各種杯脂，供應國內各界需要。48年間原告與美國海灣公司簽約，自海灣公司進口摻配油料，並由其提供配方及技術指導，在原告高雄煉油廠興建摻配工場，摻配各種潤滑油。51年間海灣公司與原告籌劃合作建廠，成立中國海灣油品公司，製造滑油摻配原料，54年間竣工。73年間海灣公司併入雪佛龍石油公司，美國海灣公司將所持有的中國海灣油品公司股權，價讓給新成立的葛特公司。79年殼牌公司集團再自葛特公司購得51%的股權，而原告代表我國政府擁有其餘49%股權，為符合新股東的參加，將公司名稱更改為中殼潤滑油股份有限公司即參加人（本院卷3第18頁「60年來之中國石油公司」）。足見系爭場址在54年間即已由原告提供作為生產潤滑油使用。

⑵被告執行「中油公司高雄煉油廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」，104年針對高雄煉油廠加輕裂解等3座工場拆除工廠的地下污染查證結果顯示，工廠下方可能經長期使用及操作，洩漏或破損機率相對較高，污染較為嚴重，而參加人製程區目前尚非土壤管制區，有必要針對拆除工場製程區內進行土壤查證，乃於104年12月15日採樣分析結果，系爭場址的土壤採樣點（R-S9）檢測發現其總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，其中碳數在C6～C9部分為4,500mg/kg，C10～C40部分為1,330mg/kg等情況，此有工作成果報告附卷（本院卷1第168、173頁）足以證明。被告委託美商傑明工程顧問股份有限公司臺灣分公司（下稱美商傑明公司臺灣分公司）辦理「台塑仁武廠暨中油高煉廠污染後續調查及污染改善監督工作計畫」，進行土壤油品化學指紋分析，以判定油品種類與製程關係，本計畫針對系爭場址進行土壤補充調查，共計完成23個點位採樣，每個點位進行垂直土壤採樣，採樣深度至少至地表下6.5公尺，現場實施FID篩測後，選取2個深度樣本檢送實驗室進行分析，總計完成46個樣品TPH分析，為釐清污染油品種類，於上述樣本中再擇選其中26個樣品，進行GC/MS的碳氫化合物分析，分析結果發現各點位間TPH濃度值差異極大，顯示無大尺度（大面積）連續性的污染由場外流入系爭場址，在所有樣品中TPH含量超過土壤管制標準計有8個，將濃度由高至低排列，分別為R-K09-6（9,170mg/kg）、R-K10-10（3,190mg/kg）、R-I07-2（3,110mg/kg）、R-K06-6（1,740mg/kg）、R-I01-3（1,730mg/kg）、R-K11-4（1,380mg/kg）、R-I03-7（1,330mg/kg）、R-I08-4（1,080mg/kg），若以最高濃度R-K09為中心，距離其15公尺半徑內計有5個樣品超標，TPH濃度介於1,080～9,170mg/kg，污染深度自地下1公尺至5公尺皆有，顯示本區域為系爭場址污染最嚴重區，主要污染集中在深度2～3公尺；本計畫共挑選26個樣品進行GC/MS分析，以市售煤油、航空燃油JP-5、航空燃油JP-8、市售柴油及橡膠軟化油的標準圖譜作為比較依據，並進行系爭場址8個超標點位油品總碳氫指紋圖譜比對分類，鑑識結果，總計8個超標樣品分析出4種不同類型的含碳數分布，其中I08-4、K09-6（C8～C21）屬混合污染外，主要有3種型態的油品污染分布：1.類煤油，碳數C8～C16，例如R-K10-10、R- K11-4、R-I03-7、R-I01-3。2.類柴油，碳數C12～25，例如R-K06-6。3.類橡膠軟化油，碳數C20～C36，例如R-I07-2等情況，亦有中油高煉廠環境法醫指紋圖譜鑑識初步成果報告附卷（本院卷3第247、267、268-271頁）足以證明。

⑶證人即艾奕康公司高級計畫經理林耿立到庭證稱：「（問：提示中環科技事業股份有限公司土壤分析結果表，能否看出是何種類型的油品所造成？）只能說它這個油品的組成輕的東西比較多，就是6個碳到9個碳的成份比較多。」、「（問：輕質油比較多？）對，因為6到9是屬於比較輕一點的成份，類型的話，因為他們分析應該都還有層析圖，如果可以去比對的話，可能可以再看一下是不是比較偏向於何種類型。」、「（問：一般的潤滑油跟機油是否含有輕質油？）一般來說都是比較偏重的東西。」等語（本院卷2第146-147頁）。證人即中環公司實驗室主任潘樹德到庭證稱：「（問：潤滑油與機油是否含有輕質油？）輕質看怎麼定義，機油應該是不會有C6～C9，因這些都是揮發性比較強的化合物，機油主要是它在引擎裡面都是比較高溫，通常要用的油都是比較重一點的。潤滑油有很多種，看是用在甚麼地方的潤滑油，不過一般來說潤滑油大概也不會有C6～C9，以汽油來講它揮發性很強，所以放久了就通通跑掉了，但潤滑油要能夠做潤滑作用，所以揮發性強的東西就不適合做潤滑油。」等語（本院卷2第152頁）。證人即原參加人總經理官長勝到庭證稱：「（問：提示原證7此為中殼公司位置套繪圖，系爭油廠段174地號土地上之油槽設備用途為何？）這是中殼公司的摻配場，是把基礎油跟添加劑攪拌，基本上有2個目的，一個是我們基礎油放在那個地方，還有一個是攪拌的地方，所以他有一個貯存槽跟一個攪拌槽，小的都是攪拌槽，大的是基礎油槽。」、「（問：你們摻配的原料有哪些？）除了基礎油之外，就是添加劑。」、「（問：添加劑有什麼東西？）添加劑裡面基本上都是高分子，像一般潤滑油會用到比如說在機器裡面壓大比較大，我們就要用一些高分子進去；然後潤滑油有一個需要就是它的粘度指數要比較穩定，一般潤滑油會遇到的就是溫度高粘度會很低，會降下來，我們要加聚合物進去，讓它粘度比較不會掉得那麼快，所以基本上都是高分子的東西。」、「（問：所謂高分子其碳數是多少？）通常都在5、60以上。」等語（本院卷2第404-405頁）。證人即美商傑明公司臺灣分公司土壤地下水部門協理賴宣婷到庭證稱：「（問：能否判斷這個污染是何人造成？）目前為止真的沒有排除中殼或中油，這是污染傳輸途徑示意圖，基本上在這個地號有相關設備，所謂設備是貯槽或管線，基本上中殼、中油都有，現在知道污染物是油品，知道它的特徵大概是8至16個碳，我們就想是中油有用，還是中殼有用，還是大家都有用，後來我們發現的結果是中油公司現在是明管沒有錯，但在97年之前其實是分批次從地下管線改為地上管線，所以在97年之前，有可能是地下管線洩漏的關係導致土壤的污染，我們再去看管線裡面是不是有C8到C16特徵，從中油這邊提供的東西，他輸送的管線裡面有石油腦碳數是C4到C7、柴油C10到C25、航空燃油C10到C14，中油所使用通過的管線從碳4到碳25都有，中油從輕質油到重質油通通都有。……。我們非常努力蒐集資料及調查結果，以現有技術及資料沒有辦法排除中油跟中殼為污染行為人之可能。在這個地方的污染物的特徵就是8到16，兩家公司都有用，所以兩家公司都有可能，……。」等語（本院卷2第421頁）。

⑷原告注油工場輕質油管線確有經過系爭場址，所輸送的油品有石腦油（石油腦）、萃餘油、高級柴油及航空燃油等，另有管線輸送JP-5燃油到系爭場址的貯油槽等情況，此有原告提出的注油工場輕質油管線流程圖附卷（本院卷1證物袋原證12）可以證明。原告雖提出空拍照（本院卷2第65頁）證明其經過系爭場址的管線為明管，不會造成該場址土壤的污染云云。但是依據原告高雄煉油廠94年6月15日高環改字第0940001793號函所附「有關高雄煉油廠區地下水污染案」說明（本院卷2第111-112頁）所記載：「高雄煉油廠背景資料：㈠高廠早期因污油水地下管線材質不全是鋼管，設備防漏設計標準也較差，以致長期滲漏才造成地下水之污染。……。㈡自79年起在環保改善方面共花費270億，共計有50項環保工程，其中與地下水有關者共16項。如：地下管地上化、廠內及週界設立地下水監測系統，完成地下污油水幹管地上化工程等防漏工程，……，目前尚持續進行地下油管地上化工程（已完成40%）……。」等語。足見原告早期因管線地下化，且因材質不佳，防漏設計不足，以致長期滲漏造成土壤及地下水污染，自79年起，才開始進行地下管地上化。故原告提出上述空拍照僅能證明其通過系爭場址的輸油管線，在79年之後已由地下油管改為地上化。綜上，系爭場址的土壤採樣點檢驗結果，其中（R-S9）總石油碳氫化合物（TPH）濃度達5,830mg/kg，其中碳數在C6～C9部分為4,500mg/kg，輕質油的成分明顯偏高；後續在系爭場址的土壤採樣，其中8個超標點位油品總碳氫指紋圖譜比對分類，鑑識結果，其中I08-4、K09-6（C8～C21）屬混合污染外，另有類煤油，碳數C8～C16（R-K10-10、R-K11-4、R-I03-7、R-I01-3），類柴油，碳數C12～25（R-K06-6），都屬於輕質油，且煤油及柴油類油品為原告所生產，參加人生產的潤滑油，除二行程的機油有摻配原告生產的JP-5航空燃油外，並沒有其他輕質油的成分；而上述證人亦證述參加人生產的潤滑油屬於重質油，不會有（R-S9）採樣點總石油碳氫化合物碳數在C6～C9輕質油的成分。參以系爭場址就在原告高雄煉油廠內，原告的輸油管線也有經過系爭場址，該場址污染深度自地下1公尺至5公尺皆有，而參加人生產的潤滑油為重質油不含C6～C9輕質油的成分，足認系爭場址確有因原告生產的輕質油滲漏由上往下垂直而遭污染。被告依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定，公告原告為系爭場址污染行為人、系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨土壤污染管制區，並無違誤。

⑸原告主張參加人製程中有使用甲苯、糠醛、丁酮等輕碳數的物質，所以（R-S9）採樣點總石油碳氫化合物（TPH）輕質油部分，應是參加人污染所致云云，並提出滑油一場、二場生產流程圖為證。查，甲苯、糠醛、丁酮的分子式分別為C5H4O2、C7H8、CH3COCH2CH3（本院卷3第363-367頁），雖然是屬於低分子溶劑，但是證人官長勝到庭證稱：「（問：有無添加劑是低分子的，例如甲苯、糠醛、丁酮等？）那不在這裡用，是在油廠段172地號土地上製作基礎油時使用，製作基礎油時有幾個不同的製程，一開始要用到糠醛，後面會用到甲苯跟丁酮，那都是溶劑用，但是都會回收，不是放到裡面的，是進去把我不要的東西萃取出來，然後再把它分離。」、「（問：會跟萃取物一起出來？）對，那是要回收，所以它不是原料，是溶劑。不過在174地號土地沒有使用糠醛、甲苯、丁酮。」、「（問：提示原證7，請證人指出滑油一場跟滑油二場之位置？）在172地號土地上面這裡，一場在上面，二場在比較下面，一場跟二場唯一的差別就是真空蒸餾這塊。」等語（本院卷2第405-406頁），復有參加人工場拆除前的空拍照附卷（本院卷3第21頁）可以證明，證人所述滑油一場跟滑油二場之位置在172地號土地，而不是在系爭場址，可以採信。參以系爭場址及172地號土地的相關位置，172地號土地在系爭場址東側，而該地的地下水整體水流方向大致為由西向東流出，此有地下水文資料附卷（本院卷1第409-410頁）足以證明。所以參加人滑油一場跟滑油二場縱使有使用低分子（碳數）的糠醛、甲苯、丁酮作為溶劑，造成洩漏的話，亦不會經由土壤或地下水往回流至系爭場址。是原告上開主張，自不可採。

⑹原告主張石油在自然界能被細菌分解，縱認原告在40年代在系爭場址有設廠並有污染，也早經自然分解而不存在，與被告所指的污染無關云云，並提出「柴油分解數-細菌分解法」的文章為證。雖然石油碳氫化合物在自然界會被生物降解，但是依據證人賴宣婷到庭證稱：「（問：總石油碳氫化合物TPH的碳數是否會因細菌乳化或降解而減少？還是只會降低濃度，化學分子不會改變？）油品在化學叫做烷類，烷類基本上會降解，所謂降解就是碳數會減少，的確會，但它一旦降解它不會是油品，基本上它降解會變成醇類、會變醛類、會變酸類，最後會變成都是酸，所以說這會降解，碳數會減少，但它不會是油品，因為它的特徵已經從油品變成酸，就像我們家裡的東西放久了會臭酸，所以油久了之後會酸掉，基本上它的本質已經變。碳數會不會變，會，碳20會變碳19、會變18、會變17，可是它是酸，不會是油。」、「（問：所以只要驗出來是烷類，就表示這個東西還沒有被降解或乳化？）可以這麼說，這是2014年發表的期刊文獻，是油品降解的途徑。」等語（本院卷2第422頁），並提出油品微生物降解途徑文獻為證（本院卷3第214-246頁），堪予採信。所以上述在系爭場址所驗出的碳數，均為總石油碳氫化合物的碳數，也就是尚未經降解的石油（烷類）碳數，因此上述檢驗結果，自得做為原告所生產輕質油污染土壤的依據。原告上開主張，亦不可採。

（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

七、結論︰原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

高雄高等行政法院第二庭