高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)105年度訴字第575號

• 裁判案由: 漁港法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 08 月 24 日
• 法官: 戴見草、孫國禎、孫奇芳
• 法定代理人: 陳乾禾、陳光復
• 原告: 嘉明海運股份有限公司法人
• 被告: 澎湖縣政府法人

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第575號106年8月10日辯論終結原 告　嘉明海運股份有限公司
代　表　人　陳乾禾
訴訟代理人　郭瑋萍律師
複代 理 人 吳偉芳律師
被 告　澎湖縣政府
代　表　人　陳光復
訴訟代理人　劉豐州律師
吳典倫律師
上列當事人間漁港法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年8月16日農訴字第1050715259號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
行政院農業委員會民國105年8月16日農訴字第1050715067號訴願決定及原處分關於被告105年4月18日府工港字第10510026023號
、第00000000000號裁處書部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔百分之九十五，餘由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣被告以原告所屬「嘉明輪」（下稱系爭貨輪）未經其核准，分別於附表（即本判決附表）編號1至53所示時間擅自進
入鎖港漁港泊靠，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第七海岸巡防總隊（下稱第七海岸巡防總隊）查獲，分別移送被告處理，被告乃以原告違反漁港法第16條規定為由，依同法第22條規定，以附表編號1至53所示裁處書（
以下合稱原處分）各裁處3萬元罰鍰，原告不服，提起訴願
，經行政院農業委員會就附表編號1至3之原處分以105年8月16日農訴字第1050715259號訴願決定（下稱訴願決定一）；就附表編號4至13之原處分以同日農訴字第1050709816號訴
願決定（下稱訴願決定二）；就附表編號14至33之原處分以同日農訴字第1050711239號訴願決定（下稱訴願決定三）；就附表編號34至53之原處分以同日農訴字第1050715067號訴願決定（下稱訴願決定四）均予駁回，原告仍不服，遂合併向臺灣澎湖地方法院（下稱澎湖地院）提起行政訴訟，經澎湖地院以105年11月25日105年度簡字第4號行政訴訟（下稱
系爭澎湖地院行政訴訟）裁定移送本院審理。
貳、本件原告起訴主張：
一、原處分適用法律顯有錯誤：
(一)按司法院釋字第604號解釋意旨揭示「立法者固得以法律規
定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。」可知，行政機關就行為人違反行政法上義務之行為，若為連續處罰，應以法律有明文規定為據。
(二)原處分以原告違反漁港法第16條規定，而依同法第22條處以罰鍰，而細繹該法條規定之構成要件、法律效果析述如下：1.第22條前段規定為「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未
經核准任意進港，或進港船舶不於規定區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命
其限期離港；」可知漁船以外之船舶，若有違反同法第16條規定者，主管機關得處船舶所有人3萬元以上15萬元以下罰
鍰並勒令限期離港，依其文義並未授與行政機關可連續處罰之權限。
2.第22條後段規定為「屆期未離港者，按日處船舶所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」可知漁船以外之
船舶違反第16條規定而進港者，經主管機關限期離港仍未為之，主管機關可按日處罰船舶所有人1萬2千元以上6萬元以
下罰鍰。
3.綜上，被告若依第22條前段對原告處以罰鍰，可處3萬元以
上15萬元以下之罰鍰，但不可連續按日處罰；反之，若依後段規定處罰，雖可按日處罰，惟罰鍰金額僅限1萬2千元至6
萬元間。
(三)據被告下列函文可知其係以不可按日連續處罰的漁港法第22條前段來處罰原告，適用法律顯有錯誤：
1.依被告105年5月25日府工港字0000000000號函文揭示「……本府依漁港法第22條規定處以3萬元罰鍰，惟貴公司仍違
規持續進港，本府另以105年4月25日府工港字第1051002777號函通知於105年4月25日起將罰鍰提高至6萬元整。現貴
公司仍持續進港之情事，本府將自105年5月25日起依同法規定提高罰鍰至15萬元整……。」等語，自罰鍰之金額可知，被告裁處之依據應為漁港法第22條前段規定。
2.被告對原告處以罰鍰所適用之法規顯有錯誤：
被告以原告所屬嘉明輪，未經其同意即分別於附表所示日期，進入鎖港漁港停泊為由，以如附表所示裁處書各處3萬元
罰鍰，足見被告係依據漁港法第22條後段按日處罰原告，然罰鍰金額之核定卻係以該法條前段規定為據，足證被告機關適用法規顯有錯誤。
(四)綜上，被告機關錯將漁港法第22條前、後半段規定交錯適用，除造成法條適用紊亂外，亦超出法律授權之範圍而嚴重違反「依法行政」原則，是據此做成之原處分均為違法而應予撤銷，以符法制。
二、縱認被告適用法律並無錯誤，然原告停泊鎖港之行為屬營業行為之一環，亦不得恣意連續處罰：
(一)按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議略
以：「本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送
信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。」顯見係以營業行為為其決議基礎，是行為人違反行政法義務之行為屬營業行為而有反覆持續性者，縱法律規定主管機關可連續處罰，亦不得恣意為之。
(二)被告連續處罰原告，顯悖於法令規定：
原告為船舶運送業者而以貨輪載送貨物往返、停靠嘉義布袋港及澎湖鎖港提供運送服務為營業項目，故進入並停泊往返之港口如鎖港自為營業行為之一環，且有反覆繼續實施之性質，然：
1.附表編號1至3原處分即訴願決定一部分：被告以原告所屬嘉明輪於105年1月6日至8日進入鎖港為由處以罰鍰，而於此之前，被告業就原告所屬嘉明輪於同年月5日進入鎖港之行為
，以105年1月22日府工港字第1051000435號裁處書處原告3
萬元罰鍰。
2.附表編號4至13原處分即訴願決定二部分：被告以原告所屬
嘉明輪於105年1月9、10日、1月12日至17日及19、20日進入鎖港為由處以罰鍰，而於此之前，被告業就原告所屬嘉明輪於同年月5日進入鎖港之行為，以105年1月22日府工港字第1051000435號裁處書處原告3萬元罰鍰。
3.附表編號14至33原處分即訴願決定三部分：被告以原告所屬嘉明輪於105年1月21至23日、1月25日至1月31日、2月2日至6日及2月15日至19日進入鎖港為由而處以罰鍰，而於此之前，被告已以原告所屬嘉明輪於105年1月9日進入鎖港，於105年2月19日作成如附表編號4所示之原處分。
4.附表編號34至53原處分即訴願決定四部分：被告以原告所屬嘉明輪於105年2月20至23日、3月11日至14日進入鎖港為由
予以裁罰，然於此之前，被告已就原告於同年1月21日進入
鎖港之行為，於105年3月14日作成如附表編號14所示之原處分。
⒌綜上，依前揭實務見解意旨，原告停泊鎖港係屬反覆繼續而為營業行為之一環，被告作成本件原處分前之其他處分，業已切斷原告於接獲第一次處分前之違規行為單一性之效力，自不得再就原告於此期間所為之違規行為另為處分，故被告以原處分處罰已包含在第一次處分之違規行為，自不得重複為之。
三、被告未依法給予原告陳述意見之機會，即逕自作成禁止嘉明輪停靠鎖港之侵益處分，於法未合：
(一)行政機關作成侵益處分前應給予相對人陳述意見機會，旨在避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益，以符依法行政原則。
1.按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律
原則之拘束。」行政程序法第102條本文規定：「行政機關
作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」
2.另按最高行政法院99年判字第1161號判決意旨「行政程序法第102條其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過
公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。」行政機關於作成將侵害人民權益之處分前，應給予相對人陳述意見之機會。
(二)本件被告以原告違反漁港法第16條規定，進而作成如附所示原處分，對原告各處以3萬之罰鍰，屬限制或剝奪人民自由
或權利之行政處分，被告於作成原處分之前，並未依前揭法條給予陳述意見之機會，是原處分之作成明顯悖於上開法條及實務見解，更違反依法行政原則而與法律相悖。
四、被告作成原處分所據之基礎處分並非適法：
(一)本件被告對原告作成原處分，均以被告104年12月4日函為據，而該處分業經原告循序提起訴訟，且原告係基於被告82年12月21日作成同意系爭貨輪停泊鎖港之處分以及交通部核發之固定航線證書等信賴基礎，方可於鎖港經營貨輪運輸事業達15年，甚至擴大經營。再者，基礎處分即被告104年12月4日函提及以「為健全本縣海運業發展」為由遂禁止貨輪停泊鎖港，而何謂健全海運業發展，卻未見被告多加著墨，被告得否據基礎處分而限制系爭貨輪進入鎖港停泊，顯有疑義。(二)又被告以將鎖港回歸漁港功能為由，禁止貨輪停泊鎖港，卻同時計畫另同屬商船性質之客輪開闢嘉義縣布袋港至澎湖鎖港之新航線，更力拼於105年8月揚帆，此有中時電子報「布袋-澎湖新航線拚8月揚帆航程不用1小時，但軟硬體尚缺」
之報導可證，可知被告主張將鎖港回歸漁港使用根本不是事實，亦即縱使明知鎖港設備無法提供客輪使用，惟為了利益均可無視，更有違平等原則。
(三)另訴外人永發海運股份有限公司遷往商港，純因與當地漁民產生許多糾紛所致，至於寶祥海運公司之貨輪係以往返雲林縣箔子寮港至澎湖縣龍門港為航線，並非與原告同為停泊鎖港漁港之貨運業者，況且該公司早已為解散之狀態，並非訴願決定指稱各該訴外人公司於98年即遷至商港營運云云，此亦為原告於訴願過程一再強調之情事，而訴願機關置若罔聞，且放任被告張冠李戴以陳述不實資訊，進而作成不利於原告之訴願決定，實侵害原告權益甚鉅，更令原告難以甘服。五、被告禁止嘉明輪停靠鎖港之基礎處分及按日處罰之原處分均有違比例原則：
(一)按行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一
、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政行為須以能實現該追求之目的；必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係（最高行政法院104年判字第342號判決意旨參照）。且行政行為是否符合比例原則，係就個案認定，而非經由多數行政行為作比較分析，而為決定。
(二)被告未給予原告辦理商港貨輪裝卸事宜之合理期間，即遽以被告104年12月4日函禁止嘉明輪停泊鎖港之行政處分，顯違反比例原則：
1.貨輪至龍門尖山碼頭進行裝卸作業，需委由船舶貨物裝卸公司處理始得為之。依澎湖國內商港龍門尖山碼頭區散雜貨輪裝卸作業規定「高雄港務局（以下簡稱本局）為維護澎湖國內商港龍門尖山碼頭區作業安全及散雜貨輪裝卸作業順暢，以提高裝卸效率、縮短船舶滯港時間及降低使用者營運成本，特訂定本規定。……每一船舶之貨物裝卸作業限由一家裝卸公司承攬施作，由航商自行接洽龍門尖山碼頭區之合格裝卸公司。」可知，貨輪前往龍門尖山碼頭進行貨物裝卸作業，須配合高雄港務局即現今之台灣港務股份有限公司高雄港務分公司（下稱高雄港務分公司）制定之前開裝卸作業規定，始可為之。
2.貨輪於商港申請裝卸承攬事項，依法須辦理相關前置作業，而其須花費半年甚至一年以上之準備時間。另按船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業管理規則第4條第1項規定：「申請經營船舶貨物裝卸承攬業，除符合前條規定之最低基準外，應與商港經營事業機構、航港局或行政院指定之機關（以下簡稱指定機關）合作興建或租賃經營專用碼頭，或與專用碼頭經營業者訂定船舶貨物裝卸承攬契約。」可知船舶裝卸業者若需前往特定碼頭進行貨物裝卸作業，需先與特定機關承租該專用碼頭。
3.原告歷經公司內部討論及辦理相關前置作業，亦即花費相當時間始得在澎湖商港龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業。
⑴貨輪於商港進行裝卸作業需透過裝卸公司方可為之，業如前述，而原告之嘉明輪自105年1月1日遭被告禁止停靠鎖港後
，一方面除著手準備救濟程序外，同時為考量未來經營模式可能須面臨之變化，故亦思考前往龍門尖山商港經營貨輪事業之事宜。
⑵承上，原告代表人擬定由「嘉倫船舶貨物裝卸承攬有限公司」（下稱嘉倫裝卸公司）為嘉明輪於龍門尖山碼頭進行裝卸作業之裝卸公司，然因原告與嘉倫裝卸公司之股東結構迥異，故原告之多數股東是否同意至龍門尖山碼頭續為經營貨輪事業即花費相當時間。
⑶再者，過去並未取得於龍門尖山碼頭進行裝卸作業之嘉倫裝卸公司，為遵守高雄港務公司所頒佈之前開規定，遂先與該公司簽訂「澎湖國內商港龍門尖山港區3號碼頭旁露置場」
租賃契約，嗣後再與該公司簽訂合作興建倉儲契約，而前後經過無數次洽談及高雄港務公司內部所需之作業時間，嘉倫裝卸公司於105年7月18日始收受高雄港務公司核發表示可向交通部航港局申請龍門尖山碼頭區貨物裝卸承攬業籌設作業之公文，並於同年8月26日始取得交通部航港局核發之船舶
貨物裝卸承攬營業許可證。
4.綜上，原告公司所有之嘉明輪，於嘉倫裝卸公司取得可在龍門尖山碼頭進行裝卸作業之資格前，僅能被迫停靠鎖港，此舉卻又持續遭被告裁罰，令原告陷入動輒得咎之困境中，始作俑者即為被告104年12月4日函禁止嘉明輪停靠鎖港之處分，僅給予不到1個月時間，即要求嘉明輪改停靠龍門尖山碼
頭，卻未給予合理期間俾利原告作業，足見被告捨棄對原告權益損害較少，且有助於目的達成之方式，而選擇對原告裁處罰鍰，既無助其目的之達成，反造成嚴重損害，是該處分難謂無違比例原則，於法不符。
(三)被告對原告公司按日連續處罰，亦違比例原則：
被告對原告處以罰鍰同時，應命原告限期離港，倘原告未如期離港，方可連續處罰，惟被告並未命原告限期離港，即一再開罰，故原處分具有適用法律錯誤之重大瑕疵，業如前述，細繹原處分及前述被告105年5月25日府工港字0000000000號函可知，被告之裁罰係將罰鍰之金額自最初之3萬元，按
日以倍數直線上升至6萬，到最後為5倍之15萬元，藉以達成禁止嘉明輪（規格完全符合鎖港特有地形）停靠鎖港之目的，並造成原告在短短幾日即遭受逾百萬之財產損害，遑論被告所謂欲保障之公益甚為空洞，足證被告造成原告數百萬之損害與達成之目的間嚴重失衡，顯與「狹義比例原則」相悖。
六、被告禁止嘉明輪停靠鎖港之基礎處分及原處分所為之裁罰均有違誠實信用原則：
(一)按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是以行政處分應當對當事人正當合理之信賴予以保護。
(二)被告分別於82年及83年作成同意嘉明輪停靠鎖港之授益處分，且被告之所以同意嘉明停靠鎖港，除因符合相關法規外，更有期待藉由原告發展之航運事業帶動鎖港附近之經濟發展，而原告經過數年之發展確實活絡當地之經濟，卻遭被告突如其來以空洞之公益目的禁止該貨輪停靠鎖港，造成原告經營停擺，亦即在原告充分信賴被告先前同意貨輪停靠鎖港之處分後，又以極具爭議性之處分禁止原告之嘉明輪停泊鎖港，未保護原告正當合理之信賴。
(三)另依行政程序法第126條第1項規定可知，行政機關廢止合法授益處分，應對受益人予以補償，以保障其因合理之信賴，而為法治國原則之體現。本件被告僅單純禁止原告所有之嘉明輪停靠鎖港，而未見其予以任何補償，且該廢止處分之作成，已逾2年除斥期間等語。並聲明求為判決：訴願決定一
、二、三、四及如附表所示原處分均撤銷。
參、被告則以：
一、原告收受被告104年12月4日函，明知其所屬之嘉明輪依法已不得停靠鎖港漁港，竟仍於105年1月至3月間，數度執意將
嘉明輪停靠於鎖港漁港，其違反漁港法第16條第2項規定之
情事至為明確，是被告裁處原告之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規
定，實無必要給予原告陳述意見之機會。
二、系爭貨輪未經被告核准擅自進入鎖港漁港裝卸貨物後出港，之後再行擅自進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物，故有明顯分隔進出鎖港之事實，是其各次進入漁港靠泊之行為客觀上即屬各自獨立之自然一行為，換言之，其於不同日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，因此被告就其各次進入鎖港靠泊之行為，分別予以處罰，並無違誤。又最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議係就行為人違反行
政法上義務之行為，如持續不曾間斷，因客觀上無法切割，故此時為達法律上連續處罰之目的，乃以處分送達相對人之方式，將其行為加以切割(例如：違規停車橫跨數日之情形)。然本件原處分53件裁處書雖係分別於105年2月2日、2月19日、3月14日及4月18日作成並送達，然因各該原處分實際上是針對原告自然意義上之數行為，即分別於不同日期進出靠泊鎖港漁港之行為予以裁罰，故原處分並無違背上開決議之問題。
三、原告於104年12月4日收受被告通知鎖港漁港不再接受貨輪泊靠後，仍於105年1月至5月間多次進出鎖港漁港，甚至於被
告105年1月22日府工港字第1051000435號函裁處後，仍無改善跡象，遭到被告多次裁罰3萬元罰鍰，直到105年5月31日
仍有進出鎖港漁港之違反漁港法行為，足見原告並無改善意願，具備主觀上高度之可歸責性。又客觀上僅有原告之嘉明輪繼續違法靠泊鎖港漁港，實為覬覦免費使用利益，拒不改泊商港龍門尖山碼頭，此行為對於主管機關推動漁業發展及對被告縣內港口之管理造成重大影響，長期排擠當地漁民使用漁港之權益，違法情節應屬重大。衡諸前述原告之主觀責任程度、違法靠泊之情節及違法行為所生影響等，為回復行政秩序及預防再犯，原處分各處以原告3萬元罰鍰，實無違
比例原則。
四、高雄港務局前於99年10月27日曾以高港馬公字第0000000000函通知被告略謂：「依行政院核定之『澎湖港整理規劃及未來發展計畫(96-100年)澎湖港包括馬公及龍門尖山二碼頭區，馬公碼頭區為滿足澎湖地區旅客運輸需求，發展定位為客運碼頭專區；龍門尖山碼頭區為滿足澎湖地區海上貨物運輸需求，發展定位為貨運碼頭專區。』為落實澎湖港馬公碼頭區發展為客運碼頭專區，除辦理完成延建1號碼頭供國
內、國際線客輪靠泊外，亦正積極鼓勵馬公碼頭區貨運業者能夠移龍門尖山碼頭區作業，原貨運碼頭可提供客船靠泊，並已陸續完成擴建旅客服務中心及充分改善現有馬公碼頭區候船室設施，對進出澎湖海運之旅客提供完善之旅客服務及便捷。碼頭之開發為百年大計，必須有一定規模之運量來作基礎，否則不但形成投資浪費，同時後續之港埠經營管理維護將會增加政府財政與人力上龐大之負擔，建議仍將鎖港漁港回歸漁港功能。」基此，被告決定儘速將貨輪一律移至龍門尖山碼頭靠泊，使鎖港漁港回歸單純之「漁港」用途。依漁港法第15條第2項本文規定：「主管機關得依漁港區域
實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入港停泊。」可知，被告本得依漁港區域之使用狀況，限制原告之貨輪停放於鎖港漁港，此乃法律授予被告之裁量權限，原告長期進出鎖港漁港，對上開漁港法之規定自無不知之理。是對原告而言，其利用鎖港漁港，實無任何「得以永久使用」之信賴基礎存在。
五、因早年馬公商港港區建設尚未完備，但澎湖縣有對外海運需求之歷史背景，故鎖港漁港自70年代起，即兼供客、貨輪泊靠使用，惟後續並未獲得交通事業部門持續開發規劃，又按行政院核定之「澎湖港整體規劃及未來發展計畫(96-100年)」將馬公碼頭區發展定位為客運碼頭專區，龍門尖山碼頭區發展定位為貨運碼頭專區。且被告83年4月2日澎府建觀字第13318號函復原則同意原告所屬貨輪停靠鎖港碼頭，請原告
依據商港法及船舶運送業管理規則規定逕向高雄港務局申辦，可見原告使用鎖港漁港，係依據商港法及船舶運送業管理規則申辦經營船舶運送業，主管機關為高雄港務局，而非被告，核與漁港之經營、管理應依漁港法之規定不同，故上開被告准予原告所屬貨輪停靠鎖港漁港之授益處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船使用之公益目的相違背，鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權宜措施，被告並無永久將鎖港漁港兼供客、貨輪泊靠使用之意思。原告應可預知將來因情勢變更，澎湖商港港區建設完備後，即有改泊商港作業之可能，原告於停靠鎖港漁港之始，即無信賴其得永久使用鎖港碼頭之基礎。尤其，被告早於95年7月間即已函告當時
靠泊鎖港漁港之三家貨運業者(包含原告)，說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將「不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，原告自斯時起應即已預見其在龍門尖山碼頭啟用後，被告即可能依漁港法第15條第2項規定，限制鎖港漁
港靠泊貨輪，足徵原告並無任何其可永久靠泊鎖港漁港之信賴基礎存在，且亦不可能專為停泊鎖港漁港而添購新船。況龍門碼頭於98年11月啟用後，原告以103年5月12日嘉明字第1030512001號函請被告支持其添購新船計畫停泊於鎖港漁港云云，被告以103年5月28日府工港字第1031003283號函覆原告略謂：「本縣之國內商港龍門尖山碼頭區已由港務公司正式營運，該主管機關業已擬定完整擴建、整建計畫執行中，為健全本縣航運整體性發展定位方針之推動，且考量鎖港漁港尚無收費機制疑對貴業形成不公平競爭情形，貴公司宜允思考改泊龍門尖山碼頭區。基於上述情形之考慮，貴公司函詢嘉明倫2號停泊鎖港漁港乙案，本府礙難同意。」可
知被告已明確拒絕原告添購新船泊靠鎖港漁港之要求，原告主張實屬無據。
六、鎖港漁港之功能本即為「漁港」，而非應付貨運之用(按鎖
港漁港原僅有一77公尺長之突堤碼頭暫時撥用供貨輪泊靠，而無其他貨運所需之服務、管理設施及組織，以往亦因腹地不足，致使貨運業者彼此間因爭用碼頭席位，而發生諸多紛爭衝突)，相對的，龍門尖山碼頭才是專業之貨運碼頭，故
原告所添購之新貨船，在龍門尖山碼頭靠泊，因可搭配周邊裝、卸載設備，實際上才更能夠充分發揮其新船之效用。何況，原告經營貨運業卻佔用鎖港漁港席位泊靠，亦排擠當地漁民之使用權益，不利當地漁業之發展，不僅損人而且有害於公益。又原告以104年9月30日嘉明字第1040930001號函就「鎖港碼頭旅客服務中心－委託經營管理合約」申請換約，被告則以104年10月27日府旅交字第1040057309號函覆略謂
：「為配合本縣海陸貨運遷至龍門尖山碼頭區政策，本案已不符實際需要，依現況礙難同意貴公司申請續營。」且原告業於104年11月11日參與「鎖港貨輪遷移龍門案協商會議
」，針對鎖港漁港將回歸漁港正常功能使用，不再提供貨輪泊靠乙節，與被告進行協商。被告於該會議中明確揭示：「為健全本縣航運整體性發展，且考量鎖港尚無收費機制對本縣海運業形成不公平競爭情形，鎖港漁港應回歸漁港正常功能使用，不再提供貨輪泊靠，請嘉明公司遷移龍門港」。綜上可知，被告一再輔導要求原告配合縣政府航運整體政策，明揭鎖港漁港不再提供貨輪泊靠之意旨，並請其將貨輪改泊龍門尖山碼頭區，實無任何信賴基礎可言。
七、原告先前固曾於90年間依當時有效施行之航業法規定，申請經營往返嘉義布袋及澎湖鎖港兩地之國內定期行駛航線，並經交通部核發90年3月1日國內固定航線證書。惟該固定航線證書係以被告83年4月2日函為依據，無法單獨作為信賴基礎，此業經另案本院105年度訴字第401號判決認定在案，且因航業法於102年1月30日修正後第13條第1項規定：「船舶運
送業申請經營固定航線，應檢附營運計畫及相關文件，於船舶配置完成後，向航政機關辦理航線登記。」以及103年1月29日修正發布之船舶運送業管理規則第12條第1項規定：「
經營固定航線之船舶運送業，應於營運前填具申請書（如附件十）並檢附營運計畫、船舶國籍證書及船期表等向航政機關辦理航線登記。」船舶運送業者經營國內固定航線已由許可證制改為登記制，業者不須再如以往向航政機關申請核發航線證書。依此，交通部港務局亦於105年5月16日以航南字第1050055404號函通知原告略以：「有關貴公司於航業法102年1月30日修正公告施行前，經營國內固定航線由許可制改為登記制，請於105年6月30日前將國內固定航線證書繳回本局註銷；若於期限內未繳銷者，由本局逕予廢止，並改以登記制建置於MTNet系統。另貴公司已登記營運之固定航
線，如港口管理機關因時空背景不同，不再同意靠泊該港口，請依港口管理機關規定辦理，並於航線登記內容有變更時，向本局辦理變更登記。」可知因上開修法之緣故，原告所提國內固定航線證書早已遭到註銷或廢止，故本件原告自不得以不存在之該證書主張為其信賴基礎。
八、被告早於95年7月間即已函告當時靠泊鎖港漁港之三家貨運
業者(含原告)，說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將「不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，業如前述，可見原告早於95年起即可著手進行遷移準備作業，至遲於103
年5月間被告否准原告嘉明輪2號停泊鎖港漁港時，亦應著手準備遷移作業，其他貨運業者亦已於95年至98年間陸續遷移，被告確已給予原告等之貨運業者辦理商港貨輪裝卸事宜之合理期間。原告主張貨輪於商港進行裝卸作業需透過裝卸公司始得為之，縱令屬實，惟得合法於龍門尖山碼頭區進行貨輪裝卸作業之裝卸公司並非僅有嘉倫裝卸公司一家，經被告查詢，目前尚有永發倉儲股份有限公司、力安船舶貨物裝卸承攬股份有限公司以及長奕航運股份有限公司等船舶貨物裝卸承攬業者可於龍門尖山碼頭進行貨輪裝卸作業。原告委託原先未在龍門尖山碼頭取得進行裝卸作業資格之嘉倫裝卸公司，而需等待該公司取得於龍門尖山碼頭之裝卸資格，此實為原告公司之內部決策，其後果理應由其自行承擔，原告以此率謂其因此僅能被迫停靠鎖港而遭受開罰云云，純屬欲脫免罰責之推拖之詞。
九、依行政程序法第126條、第120條第2項、第3項及第121條第2項規定可知，依同法第123條第4款規定廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理補償，而此補償之性質，依同法第126條之立法
理由『……合法之授益處分，雖得於一定之要件下被廢止，但基於信賴保護原則，應賦與受益人信賴利益之補償請求權……』，將該項補償定性為請求權，並定有短期消滅時效，足見相對人縱應為補償，亦應由受有損失之人提出申請後辦理核定之（另參陳敏著行政法總論第5版第475頁亦認『行政處分受益人提出補償之申請』為給予損失補償要件之一），由此可知，損失補償並非行政機關為廢止合法授益處分之前提要件；於訴訟上亦應由聲請人就其受有損失請求補償之有利於己之事實，負主張及舉證責任。故縱聲請人等有信賴損失，相對人作成原處分時，未同時為補償處分，亦不影響原處分之合法性。」可知行政機關廢止合法授益處分之合法性與廢止時是否給予受益人合理之補償毫無關連等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
肆、本件如事實概要欄所載之事實，除有關系爭貨輪分別於105
年2月22日及同年3月14日進入鎖港漁港部分外，其餘業據兩造分別陳明在卷，復有第七海岸巡防總隊舉發函（本院卷一第177-187頁）、其他船舶進出港紀錄查詢資料（本院卷二
第221、237、245、253、255、257、273-274頁）、系爭貨
輪進港照片（本院卷二第231-235、238-240、242-244、247-252、259-272、275-283頁）、如附表所示原處分（系爭澎湖地院行政訴訟卷第29-81頁）、訴願決定一（系爭澎湖地
院行政訴訟卷第82-87頁）、訴願決定二（系爭澎湖地院行
政訴訟卷第88-93頁）、訴願決定三（系爭澎湖地院行政訴
訟卷第94-100頁）、訴願決定四（系爭澎湖地院行政訴訟卷第101-107頁）等件影本可稽，均可信實。
伍、本件兩造之爭點為：被告以原告所屬系爭貨輪未經其核准，分別於附表所示時間共有53次擅自進入鎖港漁港泊靠之行為，經其以原告違反漁港法第16條規定而依同法第22條按次各裁處3萬元罰鍰，是否適法？茲就本院判斷結果說明如下：
一、認定原處分違法部分（即有關系爭貨輪分別於105年2月22日及同年3月14日進入鎖港漁港部分）：
(一)依漁港法第16條規定：「（第1項）船舶進出漁港，除應依
有關法令規定實施檢查外，本籍漁船以外船舶應先經主管機關之核准。（第2項）船舶未經核准任意進港或進港船舶不
依規定區域停泊者，主管機關得逕予移泊；其費用，由船舶所有人或船長負擔。」及第22條規定：「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港，或進港船舶不於規定
區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15
萬元以下罰鍰，並命其限期離港；屆期未離港者，按日處船舶所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」可
知，本籍漁船以外之船舶，應先經主管機關之核准，始得進入漁港於規定區域停泊，未經核准任意進港者，即該當處罰之要件，應按次處罰，其是否出於營業之目的，自非所問；至其受有限期離港之命令，屆期未離港者，則按日處罰。
(二)本件被告雖以原告所屬系爭貨輪未經其核准，分別於105年2月22日及同年3月14日，兩次擅自進入鎖港漁港為由，而依
漁港法第16條、第22條規定，分別以105年4月18日府工港字第10510026023號、第00000000000號裁處書（即附表所示編號36及編號42原處分）各裁處原告3萬元罰鍰，有各該裁處
書附系爭澎湖地院行政訴訟卷（第64、70頁）可稽。然查，原告所屬系爭貨輪於105年2月22日及同年3月14日雖有泊靠
鎖港漁港及出港之事實，惟均係於前一日即進入鎖港漁港泊靠至次日，並非於105年2月22日及同年3月14日另有進港之
行為等情，有被告所提船舶進出港紀錄查詢資料附本院卷二（第257頁）可稽，被告亦自陳其係誤認原告有於105年2月
22日、同年3月14日擅自進入鎖港漁港之事實（詳本院106年8月10日言詞辯論筆錄），足證原告並無各該日期違規擅自
進港之情，原告既無該當於處罰要件之進港事實，從而，被告就此所為裁罰處分即屬違法甚明，自應予以撤銷。至於系爭貨輪於105年2月22日及同年3月14日泊靠鎖港漁港之事實
，核屬前一日進港行為之一部分，其適法性之論斷詳如後述，附此敘明。
二、認定其餘原處分適法部分：
(一)原告提起本訴無非以其前經被告同意停泊鎖港漁港在案，被告不應違反誠實信用及信賴保護原則，未給予陳述意見之機會，即遽予廢止同意；且被告就原告單一營業行為，恣意按日連續處罰，有違漁業法第22條規定；又被告廢止同意及按日連續處罰另均違反比例原則為據。然查：
１、原告在籌備期間曾於82年及83年申經被告同意停靠所轄鎖港漁港在案，惟當時係緣於馬公商港港區初期建設尚未完備，澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，始以鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，嗣因澎湖縣內之商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，被告爰依漁港法第15條第2項規定，以104年12月4日府工港字第1041008663號函（下稱被告104年12月4日函）告以鎖港漁港自105年1
月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業等情，有被告82年12月21日澎府建觀字第64684號函（本院卷一第501頁）、83年4月2日函（訴願卷一第40頁）、國內固定航線證書（訴願卷一第60頁）及104年12月4日函（系爭澎湖地院行政訴訟卷第28頁）可稽；而觀諸被告104年12月4日函文義明載鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，原告所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，實即廢止被告82年12月21日澎府建觀字第64684號函及被告83年4月2日函核准原告所屬貨輪
停泊鎖港漁港之授益處分，核係被告基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分。按諸行政程序法第110條第1項、第3項規
定：「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利
害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事
由而失效者，其效力繼續存在。……。」可知，行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。
２、本件原告就被告104年12月4日函雖有不服，提起訴願，經遭決定駁回，所提行政訴訟，亦經本院105年度訴字第401號判決以：
⑴鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬權宜措施，原告在申請泊靠鎖港漁港時即可得而知，被告並無永久將鎖港漁港兼供客、貨輪之泊靠使用之意思；
⑵被告早於95年7月12日以府工港字第0950031929號函通知停
靠鎖港漁港之船舶運送業者即原告公司等3家業者，該函載
明：「澎湖國內商港龍門尖山碼頭區，近期內將由交通部高雄港務局正式接管啟用營運，貴公司所屬目前停泊於鎖港及龍門漁港裝卸貨物之貨輪，請預做遷移準備，屆時應移往龍門尖山碼頭區泊靠作業，……。」等語；
⑶原告嗣於103年5月12日向被告函詢其所添購之運輸設備「嘉明輪2號」是否得以停泊鎖港漁港，經被告以103年5月28日
府工港字第1031003283號函復原告稱：「……本縣之國內商港龍門尖山碼頭區已由港務公司正式營運，該主管機關業已擬定完整擴建、整建計畫執行中，為健全本縣航運整體性發展定位方針之推動，且考量鎖港漁港尚無收費機制疑對貴業形成不公平競爭情形，貴公司宜允思考改泊龍門尖山碼頭區。基於上述情形之考慮，貴公司函詢嘉明輪2號停泊鎖
港漁港乙案，本府礙難同意。」等語；
⑷被告83年4月2日函同意原告所屬貨輪泊靠鎖港漁港之授益行政處分，與漁港之規劃、建設主要係供漁船使用之公益目的乃處於相悖之狀態，被告為健全澎湖縣航運整體發展規劃，考量其他停泊鎖港漁港之船舶運送業者，均已遷往龍門尖山商港營運，鎖港漁港僅剩原告所屬之嘉明輪1艘貨輪停靠，
且經被告屢次勸導原告所屬系爭貨輪應遷移至龍門尖山商港營運，原告均置之不理，若繼續任由原告所屬系爭貨輪停靠鎖港漁港，不僅鎖港漁港無法專供漁船停泊使用，且尚須為原告所屬之嘉明輪1艘貨輪，另設一套管理制度，不僅不具
營運規模形成投資浪費，同時後續之港埠經營管理維護將會增加政府財政與人力上龐大之負擔，對公益之危害甚鉅；
⑸原告所屬之貨輪未停泊鎖港漁港，則可遷移至龍門尖山之專業商港繼續營運，對原告之利益並無損失，且國內商港之主管機關亦可統一管理，不至造成人力及財力之浪費，為維護公益及保護鎖港漁港漁船停泊之權利，暨避免因鎖港漁港無收費之機制，而造成原告與其他船舶運送業者不公平之競爭，且因廢止上開被告83年4月2日函之授益行政處分之原因具有「未來性」與「延續性」，與除斥期間制度所欲維繫之「既有法律狀態」，並不相容。又按漁港法第15條第2項前段
規定「主管機關得依漁港區域實際使用狀況，限制設籍漁船以外船舶入港停泊。」並無除斥期間之限制等情由，駁回原告之訴在案，此有該判決附本院卷一（第241-317頁）可稽
。從而，依前揭行政程序法之規定及說明，在被告104年12
月4日函所為廢止授益處分之行政處分未經撤銷或變更前，
原告除非再依漁港法第16條第1項規定先經主管機關核准，
否則所屬系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港漁港泊
靠，甚為明確。原告主張因被告未給予陳述意見之機會，即遽予廢止同意，復未予以補償，亦未酌給足夠時間遷移至龍門尖山商港碼頭作業，有違誠實信用、信賴保護及比例原則等等諸多法律原則，故被告基於該廢止處分所為之裁罰處分亦違法云云，要無可採。
３、次按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」為行政罰法第25條所明定。而依前述漁港法第16條第2項、第22條規定，本籍漁船以外之船舶，應先經主管
機關之核准，始得進入漁港於規定區域停泊，未經核准任意進港者，即該當處罰之要件，其有數次進港之事實者，即係以數個違反行政法上義務之行為，違反同一規定，自應按次處罰，至其進港是否出於營業之目的，自非所問，業如前述，自無違司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨，
為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。經查，原告所屬系爭貨輪於105年1月1日以後，未再經被告核准，即
於如附表所示時間（105年2月22日及同年3月14日除外），
分別擅自進入鎖港漁港泊靠，共計51次，經第七海岸巡防總隊查獲，移送被告處理，此有前述第七海岸巡防總隊舉發函（本院卷一第177-187頁）、其他船舶進出港紀錄查詢資料
（本院卷二第221、237、245、253、255、257、273-274頁
）、系爭貨輪之進港照片（本院卷二第231-235、238-240、242-244、247-252、259-272、275-283頁）為憑，除其中於105年2月21日及3月13日進入鎖港漁港泊靠，均延長1日始離港外，其餘各次核均係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再另行擅自進入鎖港漁港泊靠，是被告就原告於不同日期擅入鎖港漁港之各次違法行為，予以分別處罰，依首揭規定之說明，並無不合。
４、再者，本件被告係以原告之系爭貨輪多次未經核准即任意進港之數行為，違反同一行政法上義務之規定（即漁業法第16條），而依漁港法第22條前段規定，予以按次分別處罰，並非就經其命令限期離港而未遵從者所為之按日連續處罰，此觀諸附表所示各次裁處書均毫無命原告限期離港之記載即可證明，是原告主張被告係誤依漁港法第22條後段按日連續處罰原告，然罰鍰金額之核定卻以該法條前段規定為據，適用法規顯有錯誤，更違反比例原則云云，容有誤解而不足採。至原告所舉最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會
議，係就違反郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」所禁止之「營業行為」如何處罰所作成之決議，核與本件係就違反漁港法第16條規定之「未經核准任意進港行為」所為之處罰，並非禁止營業，二者顯有不同，並無比附援引之餘地，是以原告主張其各次進港停泊乃營業行為之反覆繼續實施，被告自不得於原告接獲第一次（前）處分前之營業行為予以處罰，否則有違連續處罰之本旨云云，亦無可採。
５、再按「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」行政罰法第42條第6款定有明
文。經查，本件原告所屬系爭貨輪未經被告核准，分別於如附表所示時間（105年2月22日及同年3月14日除外），分別
擅自進入鎖港漁港泊靠，共計51次，經第七海岸巡防總隊查獲，此有前述第七海岸巡防總隊舉發函、其他船舶進出港紀錄查詢資料、系爭貨輪進港照片為憑，足認本件被告所為51次裁罰之原處分，其裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認，依前揭行政罰法第42條第6款規定，自無於裁處前，給
予原告陳述意見之必要。原告主張被告以其違反漁港法第16條規定，進而作成前揭51次裁罰之原處分，限制或剝奪人民自由或權利，然於作成原處分前，並未予原告陳述意見之機會，明顯悖於上開法條規定云云，亦不足採。
三、綜上所述，被告以105年4月18日府工港字第10510026023號
、第00000000000號裁處書各裁處原告3萬元罰鍰部分，均有違誤，訴願決定四就此部分未予糾正，尚有未洽，原告起訴請求予以撤銷，為有理由，本院爰將訴願決定四及原處分關於被告105年4月18日府工港字第10510026023號、第00000000000號裁處書部分均予以撤銷；至被告以原告違反漁港法第16條規定而依同法第22條各裁處原告3萬元罰鍰之其餘原處
分，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列。至原告以其已就廢止授益處分之被告104年12月4日函訴請撤銷在案，聲請本院裁定停止訴訟程序一節，按「……有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條第2項定有明文。準此，有其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政訴訟應否暫停，行政法院有斟酌之權。本件原告就被告104年12月4日函所提撤銷訴訟，業經本院105年度訴字第401號判決駁回原告之訴在案，業如前述，故本院認尚無裁定停止本件訴訟程序之必要，附此敘明。
陸、結論，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　 106 　 年　　8　　月　　24 　日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　戴　見　草
法官　孫 國 禎
法官　孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘
中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　24　　日
書記官 楊　曜　嘉