高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度簡上字第21號

• 裁判案由: 菸害防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 04 月 20 日
• 當事人: 浮士德有限公司

高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第21號上 訴 人　浮士德有限公司
代　表　人　魏煌展
送達代收人　林庭安
被上訴人 　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　彭麗玲
黃琬淇
曾文利
上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國106年1月24日臺灣臺南地方法院105年度簡字第56號行政訴訟判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於民國104年11月19日委由美商優比速有限公司
臺灣分公司報運進口快遞貨物1批（申報單號碼：CU/04/570/VK362），原申報貨名「ELIQUID」、數量「1EAC」，經財
政部關務署臺北關（下稱臺北關）查驗發現實到貨物內容為品名「SACRED」之電子煙油、數量110瓶，涉及違反菸害防
制法，乃依職權移請被上訴人所屬衛生局卓處。嗣經被上訴人調查後認定上開貨物為具有可用工具加熱後產生煙霧供吸食使用之「電子煙零件」（下稱系爭物品），上訴人輸入系爭物品之行為，違反菸害防制法第14條規定，爰依同法第30條第1項規定，以105年2月26日府衛國健字第1050147904號
裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）4
萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰
㈠上訴人進口系爭物品之主要成分為Clycerin（該成分用途廣泛，包含食品工業、化妝品及保養製作、抗凍劑等），建議使用產品方式如同一般坊間市售之芳香精油產品，可透過蒸發器產生煙霧，非僅供食用。且該貨品外觀為單瓶裝（容量不超過50ml），包裝與一般市售薰香精油無異，依各不同香味設定加入不同添加物（比例約溶液20%）。又系爭物品品
項縱有部分組成成分為甘油等溶劑，惟該產品之使用導向是否有菸害防制法管制要旨之「類似吸菸行為」，應視購買端之運用態樣而論，且系爭物品亦不符合衛生福利部（下稱衛福部）國民健康署（下稱國健署）104年12月31日國健教字
第1040701857號函釋（下稱國健署104年12月31日函釋）所
謂「無法離去電子煙載具而單獨使用」之情形，縱有購買者可能私下使用於電子煙載具中，僅係因其「可加熱產生煙霧」之性質，該作為係購買者之個人行為，而非產品本身成分溶液有違菸害防制法。衛福部並未針對電子煙制定相關法律，卻以前揭逾越母法擴大解釋之函令內容為依據，遽認上訴人違反菸害防制法第14條規定，裁處罰鍰，即嫌疏率，更違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，而有撤銷理由。
㈡按司法院釋字第574號解釋理由書提及：「法治國原則為憲
法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」上訴人於104年11月間進口系爭物品，卻以國健署104年12月31日函釋處罰，已違背安定性原則及信賴保護原則。又參酌臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）104年度簡字第71
號判決所示：「臺灣『菸害防制法』自民國96年通過、98年開始執行，歷經8年，時代變化過鉅，早已不敷現實需求。
為了國民健康，行政院應有擔當，衛生福利部更不該持續規避責任，宜依照世界衛生組織（WHO）的『菸草控制框架公
約』（FCTC）規範，儘速全面修訂『菸害防制法』，對於本案產品『不含尼古丁』也『未宣稱有戒菸療效』，但外型難認類似紙菸之所謂電子菸，如何控管，如何依菸害防制法規定處理，而非便宜行事，逕以行政函釋超越母法，侵害立法權，擴張行政權，致違『法律保留原則』，本判決並非鼓勵吸菸或認為菸品值得鼓勵，而是認為主管機關為防制菸害卻未積極立法或修法之行政怠惰，致人民無所從之。本案中，電子蒸汽機或電子霧化器（或稱為未含尼古丁之電子菸）既屬一新興商品，於法規範尚未明確以前，立法者自負有積極修訂法規之義務。然在法規並未制定明確之規範禁止相關物品之輸入、販賣或需經核准後始得輸入以前，本案原告販賣系爭電子蒸汽機及其他相關物品之行為，應不受限制，更遑論加以處罰。」本件被上訴人認上訴人違反菸害防制法，並裁處罰鍰4萬元，實有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定
及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
㈠本件進口之系爭物品或有上訴人主張之薰香功能，然經查證上述物品之原廠網站說明文字「Sacred EnlightenedE-Liquids' goal is to shift the perspective in the vape community and raise cloud consciousness.」可知，該物品之使用目的係供電子煙吸食使用，況且該「Sacred Enlightened E-Liquids」電子煙油商品，可從網頁選擇尼古丁濃度、容量訂購；又於臺北關來函檢附照片中，可見商品外包裝及瓶身均有標示「This product contains nicotine.」。
縱使本件進口之系爭物品為「尼古丁零檢出」，就該電子煙油之屬性實為「可組成電子煙任何部分」，原處分於法有據。
㈡有關原審法院104年度簡字第71號判決部分，依法條文義而
言，菸害防制法第14條所規範者乃菸品形狀之「任何物品」，立法者似無特別限縮該其他任何物品範圍之意思，縱然依本條立法理由：「2、菸草控制框架公約第16條規定締約國
應禁止生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」，至多僅可推知系爭物品除需於外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」特性之要件。而菸草控制框架公約第16條原文「Prohibiting the manufacture and sale of sweets, snacks, toys or any other objects in the form of tabacco products whichappeal to minors.」，亦未見有相關予以限制之意旨。申言之，原審法院104年度簡字第71號判決審認本件係列於「
兒童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，而將本條規範目的性限縮解釋為除外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，已足以調整或緩和菸害防制法第14條範圍稍嫌過廣之疑慮，將該「其他任何物品」限縮於類似糖果、點心、玩具等「未成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法規所欲禁止之『其他任何物品』性質」之解釋，顯已違背條文文義與立法目的，且有違反禁止重複評價原則之違法。菸害防制法之立法精神為防制菸害、維護國民健康，上訴人販售電子煙相關零組件商品，其違規事實洵堪認定。另上訴人數次輸入電子煙相關零組件商品，經依菸害防制法裁罰4次在案，本件加重裁處罰鍰4萬元，業已兼顧法、理、情，比例原則及行政目的之達成，原處分並無違法或不當之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠上訴人所輸入之系爭物品，經被上訴人上網至之原廠網站查證，其原廠網站說明文字「Sacred Enlightened E-Liquids' goal is
to shift the perspective in the vape community and raise cloud consciousness.」可知，該物品之使用目的係
供電子煙吸食使用。又臺北關來函檢附照片中，可見商品外包裝及瓶身均有標示「This pro duct contains nicotine.」，已足認含有尼古丁之成分。縱使系爭物品經衛福部食器藥物管理署檢驗為「尼古丁零檢出」，就該電子煙油之屬性實為「可組成電子煙任何部分」而言，仍該當菸害防制法第14條菸品形狀之物品。衡諸菸害防制法第14條之管制目的，旨在防杜心智尚未完全成熟之未成年人有接觸形同菸品之可食用性或玩賞使用性物品之機會，任何人只要輸入菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，不論其輸入後販賣或使用對象是否包括未成年人，均屬違反菸害防制法第14條之規定。㈡綜此以論，審視卷附「SACRED」之電子煙油即E-LIQUID之商品外包裝照片（原審卷第39頁），均載明為電子煙液（ELIGHTENED E-LIQUID）。依此圖像，益足認上訴人所
輸入之系爭物品，符合菸害防制法第14條規定「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」之要件，應無疑義，故應負違章責任。原處分依菸害防制法第14條及第30條第1項
之規定，對上訴人裁處4萬元罰鍰尚無違誤，而判決駁回上
訴人於原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
㈠按原判決依據之菸害防制法第14條及衛福部104年12月31日
國健教字第1040701857號函釋，所認上訴人輸入之系爭物品，核屬足以吸引20歲以下年齡層之未成年人之物品，且該物品除形同菸品形狀外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵，且謂之既能供作含尼古丁成分之煙液使用，不能解免其輸入系爭物品之行為云云之語，與本件調查證據及判決引用法規之內容，實有不當之處。因系爭物品業經衛福部食品藥物管理署（下稱食藥署）檢驗為「尼古丁零檢出」，惟原判決遽依臺北關之商品外裝標示語，認有供作煙液使用之嫌，即有對於該等證據未經客觀審酌而驟下判斷之情。
㈡按我國商品標示法第6條規定：「商品標示，不得有下列情
事：一、虛偽不實或引人錯誤。二、違反法律強制或禁止規定。三、有背公共秩序或善良風俗。」第10條規定：「商品有下列情形之一者，應標示其用途、使用與保存方法及其他應注意事項：一、有危險性。二、與衛生安全有關。三、具有特殊性質或需特別處理。」若依本案受裁處之理由，除為有未成年人提早接觸菸品風險之隱憂外，尚有該商品之成分組成屬菸害防制法第2條及第14條所定義之菸品。惟本件進
口之系爭物品，其外觀與一般商場展售之精油無異，其受原判決引據之警語，並非屬商品標示法所不許之內容，且倘該標示內容不符該相關法規，主管機關應依商品標示法第15條規定限期通知改善，而非僅以「標示內容涉有疑慮輸入菸品疑慮」，認上訴人有違章之情，更不當引用菸害防制法第30條規定加重裁罰。
㈢本件上訴人進口貨物時間為104年11月19日，於104年8月13
日FDA北字第1047003490號、104年9月21日FDA北字第1047004043號、104年10月23日FDA北字第1047004659號、104年11
月11日FDA北字第1047004965號，多次取得食藥署同意許可
輸入函，卻經原判決以國健署104年12月31日函釋處罰，自
有法規適用違反法律安定性及對人民之信賴保護原則等情。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院查：
㈠按菸害防制法第1條規定：「為防制菸害，維護國民健康，
特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2
條第1款、第2款規定：「本法用詞定義如下：一、菸品：指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。二、吸菸：指吸食、咀嚼菸品或攜帶點燃之菸品之行為。」第14條規定：「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」第30條第1項
規定：「製造或輸入業者，違反第14條規定者，處新臺幣1
萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，
按次連續處罰。」揆諸國人諸多疾病（如癌症、慢性肺部疾病等）與吸菸有關，對於國家整體醫療照護費用與生產力將產生排擠效應及不良影響，依96年7月11日增訂菸害防制法
第14條所揭櫫：「菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引力之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。」之立法理由，足知立法者為避免心智尚未完全成熟之未成年人接觸形同菸品之可近性物品，受到該形同菸品物品形象吸引之滲透影響，增加嘗試吸菸之危險性，斟酌未成年人健康成長為國家競爭力及永續發展之基礎，雖其與商業經濟活動發生利益衡突之情況，惟兩相權衡結果，基於保護未成年人最佳利益之風險預防原則，乃決定採取嚴格之管制措施，以杜絕未成年人有接觸菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之機會，有效排除影響未成年人有關菸品認知及吸菸態度之不利因素，俾維護國民健康，並落實菸害防制法之立法目的與規範功能。從而，依據菸害防制法第14條及第30條第1項之規定，任
何人如有製造或輸入菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之情事，始得因其違反行政法上義務而受行政罰之處罰。
㈡經查，本件上訴人於104年11月19日委由美商優比速有限公
司臺灣分公司向臺北關報運進口快遞系爭物品（進口報單號碼：CU/04/570/VK362），實到貨物內容為品名「SACRED」
之電子煙油（多以1,2-丙二醇與甘油混合而成）、數量110
瓶，經食藥署鑑定結果，系爭物品並未含有尼古丁。經被上訴人參酌國健署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋（下稱國健署104年8月13日函釋）及104年12月31日函釋：
輸入電子煙之零件或可組成電子煙之任何部分，均屬菸害防制法第14條之規範範圍；電子煙溶液，為電子煙重要組成部分之意旨，審認上訴人輸入系爭物品（電子煙油），係供電子煙吸食使用，違反該法第14條之規定，而依同法第30條第1項規定，裁處上訴人罰鍰4萬元等情，有臺北關105年1月25日北普遞字第1051002908號函檢附個案委任書、進口快遞貨物簡易申報單、食藥署檢驗報告書、系爭物品照片及原處分等附於原審卷可稽，而為原審依法確定之事實，自得執為本院判決之基礎。
㈢本件衡諸國健署104年8月13日函釋及104年12月31日函釋，
雖略以：菸害防制法第14條之適用，包括「完整電子煙」及「電子煙零件」，而電子煙液無法離去電子煙載具而單獨使用，應為電子煙之重要組成部分，故屬菸害防制法第14條之規範範圍。惟查，國健署上開函釋，係屬上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，性質上應屬行政規則（行政程序法第159條參照）。而
主管機關本於法定職權就相關法律所為之闡釋，應遵守憲法原則及相關法律之立法意旨，依據一般法律解釋方法而為，如逾越法律解釋之範圍，增加法律所無之禁止規範，自與憲法第23條之法律保留原則有違。考諸菸害防制法第14條所謂「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」，以其所例示「菸品形狀之糖果、點心、玩具」之物品種類，係包括可吸引未成年人食用或賞玩使用之物品類型，且觀其保護對象包含兒童及尚未成年之青少年，是探究其條文文義所及範圍、立法目的及規範意旨以論，可認其所稱之「其他任何物品」，係指其他所有足以吸引20歲以下年齡層之未成年人之物品，且該物品除形同菸品形狀外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵而言。倘若非為菸品形狀且非可為食用或賞玩之物品，即難認係前揭規定所禁止製造、輸入或販賣之標的。準此，上訴人進口之系爭物品，係屬液體形狀之電子煙油，稽其外觀形狀，核與菸害防制法第2條第1款所稱之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品之菸品形狀，明顯不同，要難認係同法第14條規定之管制標的。
㈣再者，審酌憲法上之法律保留原則，乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。國家對人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾必要程度，乃憲法第23條所明定。菸害防制法第14條之管制目的，旨在防杜心智尚未完全成熟之未成年人有接觸形同菸品之可食用性或玩賞使用性物品之機會（風險預防原則），並不以實害結果作為其處罰要件。任何人只要販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，雖均屬違反菸害防制法第14條之規定。惟立法者對於未成年人健康風險與第三人營業自由之利益衡突，兩相權衡結果，係選擇管制「製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」之行為及標的，並未及於風險程度更為輕微、干預營業自由程度更為嚴重之「製造、輸入或販賣可能構成菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之部分成分或零組件」之行為及標的，基於權力分立原則，執法機關自應尊重立法機關之立法形成自由及價值選擇，以符合法治國原則。因此，國健署就菸害防制法第14條所規範「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」，擴張解釋及於與菸品形狀不同之電子煙油，依上所述，業已逾越法律解釋之範圍，增加法律規範原意所無之禁止規定，違反法律保留原則，自不生法之拘束力。
㈤其次，基於行政罰法第4條之處罰法定主義，行政罰之處罰
，必須以行為時之法律（含明確授權之法規命令）或自治條例有明文規定為限。揆諸現行菸害防制法第14條明定「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」之內容為禁止規範，自不得以法無明文禁止之非菸品形狀之電子煙油，作為處罰標的。至於製造、輸入或販賣非菸品形狀之電子煙（不含尼古丁）或其重要成分或零件之新型態商品，是否應立法管制及如何管制（管制方式及強度），涉及人民營業自由，應屬法律保留事項，亦屬立法政策問題，自應尊重立法機關之決定權限。是以，被上訴人參酌國健署104年8月13日函釋及104年12月31日函釋，審
認上訴人輸入系爭物品（電子煙油）之行為，違反菸害防制法第14條之規定，乃依同法第30條第1項規定，裁處上訴人
罰鍰4萬元，以及原判決以上訴人所輸入之系爭物品，其屬
性為「可組成電子煙任何部分」，符合菸害防制法第14條規定「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」之要件，而審認上訴人依同法第30條第1項規定，應負違章責任，
容有適用法規不當之違背法令情形。
㈥綜上所述，原處分於法既有未合，訴願決定及原判決未予以糾正，遞予維持，即有未洽。原判決上述違背法令情形，已影響判決結論，上訴人執以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。又因本件依原審確定及本院依法得斟酌之事實已臻明確，爰依行政訴訟法第236條之2第3項準
用同法第259條第1款規定，由本院自為判決，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
七、據上論結，本件上訴有理由，依行政訴訟法第236條之2第3
項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判
決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　4　　 月　　20　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　林 彥 君
法官　張　季　芬
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　4　　 月　　20　　日
書記官 周 良 駿