高雄高等行政法院判決

上訴人

陳學文即國王三溫暖浴室

被上訴人

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕 局長

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對中華民國105年11月23日臺灣橋頭地方法院105年度簡字第104號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要︰緣上訴人原於高雄市○○區○○○路000號經營國王三溫暖（下稱系爭營業處所），為獨資商號，因民眾於民國105年3月8日陳情系爭營業處所煙囪排放廢氣造成空氣污染，被上訴人於翌日4時42分前往系爭營業處所稽查時，發現自加熱鍋爐煙囪排放明顯易見之粒狀污染物逸散於空氣中，造成空氣污染，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第1款之規定，被上訴人遂以105年3月14日高市環局稽字第10532194200號函予以舉發，嗣上訴人提出陳述意見後，被上訴人認舉發並無違誤，遂依空污法第60條第1項之規定，以105年3月29日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）10萬元整，並依環境教育法第23條第2款之規定，處上訴人2小時環境講習，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：伊於105年3月1日開始用清罐脫氧劑保養鍋爐，再於次日一發現異常即立即更換噴油嘴，嗣於幾天後被上訴人稽查勘查之後，亦當場要求30天改善勸導，伊再度更換噴油嘴及繼電器座，3月14日再更換高壓軟管及六角接頭，足見伊於鍋爐故障時即積極修復，並非消極因應，後因維修未見改善，即著手改為瓦斯鍋爐，伊實已善盡防止空污義務。再被上訴人稽查時值冬、春交接之際，氣候冷熱交替變化極大，氣溫高接低溫時反潮現象就趨至明顯，而依交通部中央氣象局高雄監測站資料，3月9日被上訴人稽查當日，最高溫度攝氏（下同）27.6度、最低溫度22.5度，翌日最高溫度23.4度、最低溫度14度，且當時相對濕度均高於76%，另據降雨紀錄，3月9日下午2時至翌日下午2時，共降雨7mm，因此冷熱交替之際，於較密閉狹窄之空間，水蒸氣反噬實為不可避免，被上訴人排除水蒸氣干擾，實屬武斷。再被上訴人當天並未入內查看鍋爐狀況及使用情形，目測時間未超過5分鐘，更無法排除係一開始開機產生之白煙是屬合法排放，是原處分及訴願決定顯有錯誤等情，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以︰上訴人主張系爭營業處所鍋爐使用之煙囪（下稱系爭煙囪）屬空污法第31條第2項之排放管道，顯有誤解；實則，系爭營業處所設置之鍋爐，總設計或總實際蒸汽蒸發量0.5公噸/小時，尚未達到公告第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之要件，故系爭營業處所並無固定污染源設置/操作許可證，又系爭煙囪並無設置採樣設施，且未經報請主管機關核定免設置，亦非屬依規定得免設置採樣設施之情形，自非屬排放管道。故而，系爭營業處所鍋爐燃燒所產生之粒狀污染物收集引導致大氣排放之情形，屬空污法第31條第2項所稱未經排放管道之空氣污染行為，洵堪認定，是難認上訴人之主張為有理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：上訴人之訴駁回。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）上訴人主張其自系爭煙囪排放乃屬經排放管道之排放，與空污法第31條第2項之規定不符。惟空污法第31條第2項所定之排放管道，業據空污法施行細則第28條第1項明定其條件，而系爭營業處所之鍋爐係以重油為燃料，其總設計蒸汽蒸發量為每小時0.5公噸，尚非屬須申請設置許可證或操作許可證之固定污染源；再系爭煙囪並未依規定設置採樣設施，為上訴人所自承，且未報經當地主管機關核可，亦不符合依規定得免設置排放管道者之要件，則系爭營業處所自系爭煙囪為排放，自屬未經排放管道所為之排放，而非任何經由煙囪排放者均屬經排放管道為排放，上訴人就此部分顯有誤解。（二）上訴人主張被上訴人並未排除氣候導致之水蒸氣干擾云云，惟經本院詢問上訴人是否主張當日被上訴人稽查時之「白煙」屬於水蒸氣，上訴人亦自承：並不是主張白煙是水蒸氣，但也不構成空氣污染等語（見原審卷第69頁背面），足見上訴人知悉被上訴人稽查時所見之「白煙」並非水蒸氣。再經原審勘驗被上訴人稽查當日之現場錄影光碟，由系爭營業處所鍋爐煙囪冒出大量白煙，且瀰漫至鄰近之停車場，未能迅速消散，有原審105年11月2日言詞辯論程序中之勘驗筆錄為證（見原審卷第70頁反面），是系爭煙囪所排放之白色煙霧顯非上訴人所稱因氣溫、濕度等因素所造成之水蒸氣，而係系爭營業處所鍋爐因燃燒重油而產生之粒狀污染物無訛。是被上訴人稽查人員依空污法施行細則第33條之規定，以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查，所為之目視測煙，難謂有何違法或違反行政拘束原則之情事。是系爭營業處所之鍋爐因重油燃燒不完全，而自系爭煙囪排放白色粒狀污染物，顯係從事燃燒，而非自排放管道產生明顯粒狀污染物，符合空污法第31條第1項之要件，被上訴人依同法第60條第1項裁處上訴人10萬元，並依環境教育法第23條第2款之規定，處上訴人2小時環境講習，並無違誤等語，駁回上訴人在原審之訴。。

五、上訴人上訴意旨略以︰

（一）按人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而政府安排其生活或處置其財產時，不能因為嗣後行政行為之變更而影響人民之既得權益、使其遭受不可預見之損害。行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」經查，「上訴人於營業處所所設置之鍋爐，總設計或總實際蒸發量0.5公噸/小時，尚未達到公告第一批至第八批公私場所應申請設置，變更及操作許可之固定汙染源之要件，故系爭營業處所並無固定汙染源設置/操作許可證。」為兩造所不爭執。然依行政院環境保護署空氣品質保護及噪音管制處（下稱噪音管制處），於99年6月所出版「固定污染源設置與操作許可證管理問題集」手冊第10頁所述：「Q5：公私場所固定污染源非屬公告應申請許可之製程，可否逕辦理操作許可申請？Ans:公私場所固定污染源若非屬本署公告第一至第八批應申請設置變更及操作許可之製程行業，毋需依規定提出設置及操作許可之申請，惟倘公私場所有意願提出許可申請，則得比照公告前已設立固定污染源操作許可證之申請程序，逕辦理操作許可申請，並應於取得操作許可證後依操作許可內容進行操作。（88年6月2日，環署空字第35394號函）。」循此，上訴人於營業處所所設置之鍋爐係屬依規定免設置採樣設施實於法有據。

（二）再查，依行政院環境保護署（下稱環保署）104年7月13日環署檢字第1040055302號公告「排放管道中粒狀污染物採樣及其濃度之測定方法」中提及「欲採取排放管道（包括管道、煙函、排氣管路）排氣……」即明確定義煙囪屬排放管道之一。被上訴人明知上訴人於營業處所所設置之鍋爐，總設計或總實際蒸發量0.5公噸/小時，尚未達到公告第一批至第八批公私場所應申請設置，變更及操作許可之固定汙染源之要件，故系爭營業處所並無固定污染源設置/操作許可證。應屬依規定得免設置採樣設施者，而經由煙囪排放亦隸屬排放管道無誤。被上訴人卻仍執意以違反空汙法第31條第2項所稱未經排放管道之空氣污染行為逕行對上訴人開罰，此不僅不符憲法要求之正當行政程序。更有違憲法保障人民財產權之意旨。原審不加詳查而逕予認定上訴人違反空污法第31條第1項第1款、第2項難謂無違誤，判決悖於法令。

（三）續查，「空氣污染行為管制執行準則」（下稱管制執行準則）第6條明訂：「主管機關執行本法第31條第1項第1款行為管制時……並應確認其符合下列情形之一：……三、由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」而第3項：由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。係指雖排煙管道冒出黑煙或白煙懸浮微粒等排放，但囿於氣候條件（如：颱風、豪雨、低溫、低氣壓等）或暖爐、試車等使得鍋爐的燃燒無法達到一定溫度，或造成無法完全燃燒的現象而言。而排除水蒸氣影響是鍋爐內水蒸氣外洩循排放管道排出。二者迥然不同，上訴人提出氣候條件導至鍋爐因氣候因素而排放白煙，被據以認定為非排放水蒸氣並已排除，如此不管有無氣候因素皆要受罰，實難謂不與判決違背法令相繩等語，為此請求：1.廢棄原判決。2.訴願決定及原處分部分均撤銷。

六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：

（一）按空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條第1、2款規定：「本法專用名詞定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。」第20條第1項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第23條第1項規定：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」第31條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。……。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」第60條規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」第85條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

（二）次按行政院衛生署（102年7月23日改為衛生福利部）依空氣污染防制法第85條授權規定訂定發布，嗣由環保署予以修正空污法施行細則，該施行細則第3條規定：「本法第2條第2款所定污染源之類別如下：一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」第19條規定：「（第1項）本法所定空氣污染防制設施，包括設備及措施。（第2項）前項設備種類如下：一、固定污染源：集塵設備、脫硫設備、脫硝設備、焚化設備、洗滌設備、吸收設備、吸附設備、冷凝設備、生物處理設備或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。二、交通工具：觸媒轉化器、蒸發排放控制設備、濾煙器或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。（第3項）第1項之措施，指採用製程改善、低污染性原（物）料、燃料、操作維護管理、或其他可抑制或減少空氣污染物排放之處置方式。」第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」環保署亦依空污法第31條第3項授權規定，訂定發布管制執行準則，該準則第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」第6條規定：「主管機關執行本法第31條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。二、雖裝置粒狀污染物收集及處理設備，但廢氣未完全有效收集及處理。三、由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」

（三）綜觀上揭條文，即知空污法之立法目的在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，而空氣污染防制之最終目的，即在於維護空氣品質，空污法乃於第2章訂定有關空氣品質之規範，並於第3章訂定防制措施，其鎖定空氣污染之管制規定有2種方式，其一為第31條規定之行為管制；其二為第20條之排放標準。前者乃係禁止因燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致造成明顯之粒狀污染物、塵土飛揚、惡臭逸散或有毒氣體產生之空氣污染行為，此管制亦為最早使用之策略工具，稽查人員利用官能檢查方式如目視及嗅覺，直接判定是否有該類空氣污染行為，而毋須予以量測定量。而後者係為限制污染源之污染排放不得超過規定之限值，在排放管道及周界採用以定量方式量測其排放濃度，透過儀器檢查可確實獲得污染源排放空氣污染物濃度，並藉由與排放標準比對後，確認污染源是否違反規定。二者之管制方式既異，所應適用處罰之規範自屬有別。在各級防制區及總量管制區，因從事燃燒，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物，未設排放管道或排放管道未符合法定要件，均屬非經排放管道排放空氣污染之行為，應依空污法第60條第1項規定處罰；而公私場所固定污染源排放空氣污染物，逾法定排放標準之空氣污染行為者，則應依空污法第56條第1項規定處罰。

（四）經查，上訴人於系爭營業處所經營國王三溫暖，因系爭營業處所設置之鍋爐，總設計或總實際蒸汽蒸發量0.5公噸/小時，雖非屬環保署公告第一批至第八批公私場所應申請設置及操作許可證之固定污染源，惟依空污法第23條第1項前段「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作」之規定，上訴人有收集各種空氣污染物之行為義務。而被上訴人於105年3月9日4時42分至系爭營業處所稽查時，發現上訴人系爭營業處所之鍋爐，以重油為燃料從事燃燒發熱作業，現場可見廢氣由系爭煙囪排放，且未設置粒狀污染物蒐集及處理設備，於周界外明顯可見粒狀污染物散布於空氣中，顯有空污法第31條第1項第1款之空氣污染行為等情，乃原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果所確認之事實，核與卷證相符，則原判決基此認定被上訴人對上訴人違反空污法第31條第1項第1款規定之行為，依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元，及環境講習2小時，於法有據，經核並無不合。

（五）雖上訴人以其設有系爭煙囪，為空污法第31條第2項之排放管道。惟參諸檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範（下稱採樣設施規範）第1條規定：「公私場所排放管道應設置便於各級主管機關檢查及鑑定其空氣污染物排放狀況之安全採樣設施。」第2條規定：「排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。」及空污法施行細則第28條之規定。可知排放管道態樣雖包括煙道、煙囪及排氣管線，但須依法設置合乎法定標準之採樣設施，若採樣設施未設置或設置不符合法定標準，依施行細則第28條第2項之規定，其空氣污染行為，均屬空污法第31條第2項未經排放管道排放之空氣污染行為。上訴人於原審自承系爭營業處所之煙囪，未設置採樣設施，亦未經主管機關核可免予設置，則上訴人系爭營業處所之煙囪，所為之空氣污染行為，自屬空污法第31條第2項未經排放管道排放之空氣污染行為。

（六）上訴人雖又以噪音管制處，於99年6月所出版「固定污染源設置與操作許可證管理問題集」：「Q5：公私場所固定污染源非屬公告應申請許可之製程，可否逕辦理操作許可申請？Ans:公私場所固定污染源若非屬本署公告第一至第八批應申請設置變更及操作許可之製程行業，毋需依規定提出設置及操作許可之申請，惟倘公私場所有意願提出許可申請，則得比照公告前已設立固定污染源操作許可證之申請程序，逕辦理操作許可申請，並應於取得操作許可證後依操作許可內容進行操作。（88年6月2日，環署空字第35394號函）。」（本院卷第32頁）為由，主張其系爭營業處所之鍋爐係屬免於設置採樣設施，予以爭執。惟，上揭噪音管制處所擬定之問題與回答，係對非屬環保署公告第一至第八批應申請設置變更及操作許可之製程行業，但可比照公告前已設立固定污染源操作許可證之申請程序，逕辦理操作許可申請，惟應於取得操作許可證後依操作許可內容進行操作，並未免除排放管道應設置採樣設施之義務。再按上訴人系爭營業處所，雖非屬環保署公告第一批至第八批公私場所應申請設置及操作許可證之固定污染源，上訴人僅係免除空污染第21條監測及檢測、第24條向主管機關申請核發許置、操作許可證等相關法定義務，其排放管道仍須符合採樣設施規範及空污法施行細則第28條之規定，亦未免除排放管道應設置採樣設施之義務。

（七）再按，原處分卷第2頁之稽查記錄工作單，關於稽查情形概述載明：「污染源：煙囪排放明顯粒狀物。防制設備及措施：1.經查業者設置鍋爐乙座，以重油為燃料從事燃燒作業，現場可見廢氣由煙囪排放，其未裝置粒狀污染物收集及處理設備，稽查當時於該處發現明顯粒狀污染物散布於空氣中，亦未發現逸散廢氣含存水蒸氣」等語，並經上訴人於稽查記錄工作單事業代表人簽名處蓋章，並有現場稽查照片附原處分卷為證。足見，被上訴人已於稽查現場確認系爭營業處所之煙囪，因鍋爐重油燃燒，有排放粒狀污染物，並排除水蒸氣影響因素。原審亦當庭勘驗被上訴人稽查當日之現場錄影光碟，見系爭營業場所鍋爐煙囪冒出大量白煙濔漫後側停車場（見原審卷第70頁背面）。若白色煙霧是水蒸氣，冒至空氣後應會迅速消散，不會有白色煙霧停留於空氣中。是被上訴人之稽查行為，完全符合管制行為準則之規定。上訴人再以此爭執原判決違背法令，自不足為採。

（八）綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭