高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度簡上字第86號

• 裁判案由: 農產品生產及驗證管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 03 月 12 日
• 當事人: 富鎂得生技有限公司

高雄高等行政法院判決
106年度簡上字第86號上 訴 人　富鎂得生技有限公司
代　表　人　賴連生
被上 訴人　嘉義縣政府
代　表　人　張花冠
上列當事人間農產品生產及驗證管理法事件，上訴人對於中華民國106年10月31日臺灣嘉義地方法院106年度簡字第6號行政訴訟
判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人執行優質水產品與有機標章查驗作業，於民國105年8月11日派員會同財團法人台灣養殖漁業發展基金會至朴子瑞仁藥局（下稱系爭地點）抽查上訴人販賣之「美國野生束絲藻+藍藻+葡萄萃取」產品（下稱系爭產品），經檢視系爭產品包裝標示「委託製造廠商：可秝生物科技股份有限公司（下稱可秝公司）（本廠設備通過有機認證）」字樣，惟未標示驗證證書字號，涉違反農產品生產及驗證管理法相關規定。案經臺南市政府農業局及被上訴人分別於105年10月5日、同年月31日分別訪談可秝公司及上訴人並製作訪談紀錄後，被上訴人認系爭產品並未經國內驗證機構加工驗證，卻於產品包裝上標示足以使人誤認為有機農產加工品之文字，以有機名義販賣，爰以上訴人違反農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定，乃依同法第23條第1項第2款規定，以105
年12月20日府農漁字第1050241348號裁處書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，向行政
院農業委員會提起訴願，經決定駁回，上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審法院106年度簡字第6號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人在原審之訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人販賣之產品從未以「有機」產品名稱販賣，此觀產品包裝可證，被上訴人及訴願決定機關亦無爭執，即無違法及欺騙社會大眾之行為。而以檢視包裝標示「委託製造廠商產品：可秝公司〔本廠設備通過有機認證〕」字樣，即認為足以使人誤認為販賣有機產品，理由更不完備。本件標示「本廠設備通過食品GMP認證、HACCP、ISO國際認
證、有機認證、HALAL認證」，係對「生產設備」通過相
關認證規定之揭示，符合法令規定，而非標示「生產產品」，此有台南市政府105年10月5日訪談紀錄及驗證書可證，上訴人並無故意或過失。且本件所據以處分之農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定及同法第23條第1項第2款規定，是以「生產產品」為規範對象。然被上訴人係以系爭產品包裝之「委託製造廠商產品：可秝生物科技股份有限公司〔本廠設備通過有機認證〕」字樣已違反相關標示規定而裁罰原處分，非對「產品標示為有機產品」為處分。
（二）系爭產品為食品，不應以農業法規來裁罰，一般農產品不用課稅，但系爭產品是食品有課稅，一般農產品如係有機，會有大標示，上面標示有機認證的標籤，消費者可知屬有機或無機，訴外人可秝公司是經有機認證公司，可生產有機及非有機之產品，本件係被上訴人認知上之問題。
（三）對被上訴人抗辯之陳述：
１、被上訴人既認定依農產品生產及驗證管理法對有機農產品及有機農產加工品之驗證管理係針對產品品項為規定，而非生產設備；卻又以上訴人包裝標示「委託製造廠商產品：可秝生物科技股份有限公司〔本廠設備通過有機認證〕」字樣之標示足以使人誤認為有機產品而購買作為處分理由，前後矛盾不足採信。
２、本件既未依有機農產品名稱對外銷售，則無產品應經有機農產認證之問題；系爭產品於朴子市瑞仁藥局販售，非於農產品市場或量販店販售，係屬食品，未標榜有機，符合我國食品法規定，並非農產品，上訴人更非農產品經營者且社會大眾不會到藥局購買農產品，符合社會生活經驗，何來誤導民眾誤買之過失或故意？
３、上訴人非農產品公司且依嘉義縣食品安全衛生管理自治條例第2條第4款農業處：辦理農產品生產業者與農產品批發市場之管理、監督及稽核事項。而系爭產品之標示符合食品安全衛生管理法相關規定。因此，被上訴人所屬農業處無職權為本案之稽核及處分之簽辦等情，並聲明判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人針對上訴人販賣之系爭產品包裝標示不符涉違反規定一節，已於105年9月23日以府農漁字第1050185363號函請臺南市政府查察系爭產品之委託製造商，並於105年10月13日以府農漁字第1050198596號函請上訴人於10月31
日到案陳述說明，即表示對上訴人之主張有所爭執，與上訴人所述不符。
（二）上訴人販賣之系爭產品外包裝委託製造商處標示「本廠設備有機認證」之本國文字乙節，按農產品生產及驗證管理法第5條第2項略以：「有機農產品、農產加工品之申請條件與程序、驗證基準、標示方式、有效期間及相關管理之辦法，由中央主管機關定之。」有機農產品及有機農產加工品之驗證管理係針對產品品項，而非生產設備之驗證，故上訴人之主張為無理由。
（三）對上訴人之說明如下：
１、上訴人雖主張系爭產品從未以有機商品名稱販售，僅替委託製造廠商備註為「有機認證」之工廠，況上訴人委託之製造廠商（訴外人可秝公司）確有申請多項有機農產品及有機水產品認證，上訴人並未違反農產品生產及驗證管理法相關規定一節。惟查上訴人委託之製造廠商（訴外人可秝公司）雖有向訴外人慈心有機驗證股份有限公司（下稱慈心公司）申請多項有機農產品及有機水產品驗證（有機農產品驗證證書字號：TOC-AP0003），然該公司通過有機水產品認證之產品品項計19種，並無系爭產品在列。次查上訴人身為農產品經營業者，其明知系爭產品非經有機加工驗證之農產加工品，縱於品名未標示「有機」文字，亦未貼上有機標章，然其於系爭產品包裝標示有「委託之製造廠商：可秝生物科技股份有限公司（本廠設備通過有機認證）」字樣，按一般社會通念，實足以使他人誤認系爭產品為經驗證之有機農產加工品，與以有機名義對外販賣無異。是上訴人為生產加工系爭產品之農產品經營業者，即應先取得有機農產加工相關驗證，始得以有機名義販賣。
２、上訴人於105年10月31日到案陳述說明、105年12月9日陳述
書、105年12月28訴願書及106年4月6日行政訴訟狀自稱所販售之系爭產品並非有機產品或未以「有機」商品名稱銷售，其外包裝標示不違反相關規定，惟系爭產品並未經國內驗證機構加工驗證，卻於其包裝上標示有機文字，以有機名義販賣，縱上訴人非屬故意，就其行為有義務且有能力注意，卻未注意，而有違農產品生產及驗證管理法第5條第1項之情事，亦難謂無過失，所訴尚難執為本件免責之論據。
（四）依農產品生產及驗證管理法第3條第3款規定：「本法用詞，定義如下：三、農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者。」第3條第1款規定：「農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。」另有機農產品及有機農產加工品驗證管理法第9條第2項第3款及第4項規定：產品類別及品項，包括有機水產物（藻類）之藍藻、綠藻、螺旋藻及其他藻類。據此，上訴人係屬農產品生產及驗證管理法所稱之農產品經營業者，以及系爭產品係屬同法所稱之農產品，並無認定上之疑義，且產品在市面上流通或販賣，不拘市場或藥局，均不能誤導消費者。
（五）次依農產品生產及驗證管理法第2條規定：「本法所稱主
管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」查上訴人係屬同法所稱之農產品經營業者，系爭產品亦屬同法所稱之農產品，其主管機關在縣為縣政府。
（六）所謂有機認證係針對產品的品項而非公司，如慈心公司之簡介第四點有寫，驗證列別只有：有機農糧產品、加工品、有機水產加工品，而不會針對工廠去認證。可秝公司去申請證照，是作19個的產品整個製造過程符合認證程序，而非整個工廠都是有機的工廠，上訴人所提出慈心公司之認證證書是針對產品之有機認證。
（七）綜上，依農產品生產及驗證管理法第3條第10款規定：「
本法用詞，定義如下：十、標示：指農產品及其加工品陳列販賣時，於農產品本身、裝置容器、內外包裝所為之文字、圖形或記號。」即系爭產品包裝上之「有機認證」本國文字，為同法所稱標示，該標示文字業違反同法第5條
第1項規定，同時上開標示之表示方法，已足使他人誤認
系爭產品為有機水產品及有機加工品，爰依同法第23條第1項第2款裁罰原處分等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
１、系爭產品為食品，同時亦屬農產品生產及驗證管理法所稱之農產品：
(1)、按稱食品者，指供人飲食或咀嚼之產品及其原料；稱農產
品者，指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森
林、水產、畜牧等產製銷所生產之物，食品安全衛生管理
法第3條第1款及農產品生產及驗證管理法第3條第1款分別
定有明文。
(2)、系爭產品名稱為「美國野生束絲藻+藍藻+葡萄萃取」，且
於包裝上標明「蛋白質、醣類、脂類、礦物質」、「用法
用量：每日2次，每次6-8錠」，有上訴人提供之照片2張及上訴人提供之系爭產品經原審當庭拍攝之照片7張附卷可查，且為兩造所不爭執，足認系爭產品可供人飲食或咀嚼之
物，係屬食品安全衛生管理法所稱之食品一節，堪可認定
。
(3)、依上開系爭產品名稱可知，束絲藻、藍藻、葡萄萃取均屬
利用自然資源、農用資源及科技，從事農作、森林、水產
、畜牧等產製銷所生產之物，且上訴人負責人賴連生於105年10月31日在被上訴人訪談時亦自陳：本案產品中的束絲
藻及藍藻確為有機原料等語，並檢附該有機原料證明影本2份，而所謂有機，係指栽種農產品之過程中符合有機標準
之農產品，可知所謂之有機，係以農產品之栽種為規範對
象，故系爭產品既然屬農產品，自為農產品生產及驗證管
理法所指之農產品。
(4)、至上訴人稱系爭產品已符合上開食品衛生管理法，理應為
食品，並非農產品云云，惟如上所述，系爭產品同時兼具
食品及農產品之性質，且此兩樣性質於系爭產品上並不相
斥，自不能謂系爭產品符合食品，便排除其為農產品之性
質，且若上訴人此部分主張可採，則於一般超市所購得之
麵條，係為小麥所製成，則謂該麵條為食品而非農產品一
節，亦與常情不符，是上訴人此部分主張並非可採。
２、被上訴人有作成原處分之管轄權：
(1)、按農產品生產及驗證管理法所稱之主管機關，在中央為行
政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為
縣（市）政府，該法第2條定有明文。
(2)、本件原處分之作成機關為被上訴人，且該原處分作成之依
據為農產品生產及驗證管理法第5條第1項、第23條第1項第2款，其事實為：富鎂得公司銷售之「美國野生束絲藻+藍
藻+葡萄萃取」產品外包裝標示其委託製造廠商通過有機認證文字與規定不符等語，有原處分裁處書1份在卷可參，是本件係由農產品生產及驗證管理法之嘉義縣主管機關即被
上訴人所作成，符合上開管轄之規定。
(3)、至上訴人稱系爭產品為食品，被上訴人所屬之農業處不能
對其為處分云云。然本件原處分之作成機關為被上訴人，
並非被上訴人所屬之農業處，上訴人以農業處不得稽核與
查辦為其主張，自非可採。況系爭產品同時兼具食品及農
產品之性質，業如前述，被上訴人所屬之農業處依據權責
本可為稽核與查辦，亦徵上訴人所述難以採信。
(4)、又上訴人主張依據嘉義縣食品安全衛生管理自治條例第2條第4款規定農業處：辦理農產品生產業者與農產品批發市場之管理、監督及稽查事項，上訴人非農產品公司，農業處
自不得為本件之稽核及處分云云。但上訴人所舉之自治條
例，係嘉義縣政府為確保食品安全及維護消費者權益而制
訂，此觀諸該條例第1條可知，而該條例所規範者為食品安全，系爭產品為食品，自為該自治條例所規範，殆無疑義
。然該自治條例並未針對農產品而為規定，系爭產品另具
有農產品之性質，當不能認規範食品安全衛生相關法令中
被告所屬之農業處所掌管之內容直接認定被上訴人所屬之
農業處對於具有農產品性質之物不得管轄，是上訴人此部
分主張，自非可採。
３、農產品生產及驗證管理法第23條第1項第2款、第5條第1項於本案之解釋及適用：
(1)、按農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第5條第1項規定驗證，或未依第6條第1項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法；農
產品、農產加工品在國內生產、加工、分裝及流通等過程
，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經驗證者，始得
以有機名義販賣，農產品驗證及管理法第23條第1項第2款
、第5條第1項分別定有明文。
(2)、依上開條文內容觀之，於國內生產、加工、分裝及流通之
農產品若未符合中央主管機關訂定之有機規範且驗證通過
，於產品包裝上標示有機等字樣，且該有機字樣足使他人
誤認，即可以上開條項裁處。故可知構成該法第23條第1項第2款之違反同法第5條第1項而為裁處者，需符合：①裁處標的為農產品、②需於國內生產、加工、分裝及流通、③
該產品未經驗證為有機產品、④Ａ：標示「有機」文字、
Ｂ：或產品上未標示「有機」文字，但其他標示足使他人
誤認係有機產品。茲就本案情形分述如下：
①、本件所裁處之系爭產品為農產品，已如前述，是本件系爭產品自屬農產品生產及驗證管理法23條第1項第2款所稱之農產品。
②、又系爭產品雖原料來自美國，然其分裝及流通均於臺灣，此為兩造所不爭執，且觀之產品包裝上所記載之：委託製造：可秝公司；地址：臺南市○里區○○里00號及本件被上訴人發現該產品之嘉義縣朴子市瑞仁藥局，有被上訴人所提供之產品包裝照片2張附卷可佐、上訴人所提供之產品經本院當
庭拍照附卷之照片7張，及就此部分而言，亦符合前揭條文
中所規範之於國內生產、加工、分裝及流通。
③、本件系爭產品未經驗證為有機產品，為兩造所不爭執，且上訴人代表人於105年10月31日在被上訴人訪談時陳明：本產
品當初銷售設定即非針對有機產品，所以本公司並沒有申請國內有機相關認證等語，是可知系爭產品未經驗證為有機產品。
④、系爭產品之包裝上記載「（本廠設備通過食品GMP認證、HACCP、ISO國際認證、有機認證、HALAL認證）」，為兩造所不爭執，且有前揭照片在卷可查，足認該產品上確係有記載「有機」字樣。
⑤、另主張上開「有機」記載並非針對產品本身，而僅係告知消費者生產及分裝工廠係有生產其他有機產品，而裁處所依據之條文需針對產品本身云云：
Ａ、按為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益，特制定農產品生產及驗證管理法，農產品生產及驗證管理法第1條定有明文；復按有下列行為之一者，
處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、
農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法。二、農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第5條第1項規定驗證，或未依第6條第1項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法。農產品生產及驗證管理法第23條第1項第1、2款定有明文
，又該條項於96年1月5日經立法院通過，其立法理由為：一、第1項規定驗證機構驗證紀錄或相關資料文件有登載不實
之情事，農產品經營業者未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法違反本法規定，未依第5條第1項規定驗證或未依第6條第1項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法之處罰。
Ｂ、由上開條文及立法目的可知，農產品生產及驗證管理法之主要目的除提升農產品與其加工品之品質及安全外，尚有包含維護國民健康及消費者權益之目的，故就該法第1條觀之，
就本法之解釋，需由此2個面向綜合解釋，方符合本法之意
旨。
Ｃ、再由該法第23條第1項第1款觀之，第1款係指未經優良驗證
或產銷履歷驗證而標示，此處應指於產品包裝或說明上有標示優良驗證或產銷履歷驗證即屬本款之規範對象，倘若限縮解釋為需在產品名稱上標示上開文字，方才受到該條項之規範，則對於政府欲提升農產品與加工品之品質及安全上，可能會有所阻礙，亦會產生對國民健康及消費者權益保障不周之情，蓋因此主張若為可採，則生產者在非名稱之地方標示，將使此條文形成具文，且依社會通念，優良驗證與產銷履歷，並不會標示在產品名稱上，是可得知第23條第1項第1款之規範範圍除產品名稱外，尚包含產品標示及包裝本身。而觀之第1款及第2款之規範主體，均為農產品經營業者，復參以上開所述之立法目的，就解釋上而言，該法第23條第1項
第2款無法推論出僅規範對於產品名稱有標示「有機」文字
方才違反，應解釋為於產品標示或包裝上標示「有機」文字即符合該條之裁處要件。
Ｄ、綜上所述，上訴人主張其僅係告知消費者本產品係由有機認證之工廠生產，並未告知消費者本產品係為有機產品一節，實非可採。
⑥、另上訴人主張其標示「有機工廠」並不會使人誤解，並提出市面上所販售之有機產品及其所生產銷售之有機產品照片，認系爭產品並不會使人誤會為有機產品，不符合該條足使他人誤認之要件云云。惟姑不論本件裁處適用之法條本身係將「標示有機文字」與「未標示有機文字，然以其他方法足使他人誤認」兩構成要件僅需符合一個即可以本條裁處，縱認該條項之「標示有機文字」與「足使他人誤認」兩構成要件均需符合，本件上訴人於系爭產品上標示「（本廠設備通過食品GMP認證、HACCP、ISO國際認證、有機認證、HALAL認證）」，就一般消費者之立場，誤認該產品為有機產品之可能性亦非常大，如若將兩件相同之產品，僅以是否有標示上開文字中之「有機認證」擺於相同貨架上，仍足以使消費者誤認系爭產品為有機產品，是上訴人此部分主張，亦非可採。上訴人之主張並不能作為對其有利認定或解免其罰責之佐憑。被上訴人以上訴人違反農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定，乃依同法第23條第1項第2款規定，裁處6萬元罰鍰
，尚難認有何違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）本案爭執之本公司產品，原料經加工製造後產品為顆粒狀，從外觀性質上就是食品，被上訴人及原判決又認定是農產品即有違誤。又既認定是農產品而對上訴人為不利判決，復對上訴人106年6月9日補提證物狀就委託製造商可秝
公司與慈心公司委託之農產品驗證契約書未能詳盡調查該驗證內本公司之系爭產品業經驗證通過事實，有違行政程序法第9條，注意當事人有利及不利原則。原判決洵有違
誤。
（二）上訴人提證證明委託製造商可秝公司生產設備通過有機認證，原判決既認定事實，復查被上訴人105年12月20日府
農漁字第1050241348號裁處書事實欄謂：「富鎂得生技有限公司銷售之『美國野生束絲藻＋藍藻＋葡萄萃取』產品外包裝標示其委託製造商通過有機認證之字與規定不符，爰以罰鍰新台幣6萬元。」原審既認定本案生產設備有機
認證為事實，對被上訴人裁處書事實欄錯誤卻未詳究，違反行政程序法第96條第1項第2款明確性原則。
（三）「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第7條定有明文，綜就上述本案不論就產
品或包裝標示均符合系爭法令規定。上訴人無故意或過失之違法行為等語，並聲明求為原判決廢棄、訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
（一）系爭產品同時兼具食品及農產品之性質，且此二性質於系爭產品上並不相斥，自不能謂系爭產品符合食品性質即排除其為農產品一節，業據原判決闡述綦詳，上訴意旨仍執己見主張其認定有所違誤，已非可採；又上訴人於原審106年6月12日（上訴意旨誤載為106年6月9日）所提出之農
產品驗證契約書，係慈心公司於本件查獲後之105年11月4日通知可秝公司關於可秝公司已通過有機水產加工品驗證「重新評鑑查驗」之品項，對系爭產品於查獲當時並非有機產品之事實不生影響，是上訴人主張原判決有未注意對其有利之情形，有所違誤一節，亦有誤會。
（二）原處分事實欄所載：「富鎂得生技有限公司銷售之美國野生束絲藻＋藍藻＋葡萄萃取產品外包裝標示其委託製造商通過有機認證之字與規定不符，……」其所謂「與規定不符」，係指其標示之情形違反農產品生產及驗證管理法之相關規定，此與「可秝公司之生產設備通過有機認證」無涉，是原處分上開記載並無違誤，因此上訴人主張原判決既認定本案生產設備有機認證為事實，對被上訴人裁處書事實欄錯誤卻未詳究，違反行政程序法第96條第1項第2款明確性原則一節，亦不足採。
（三）上訴人明知系爭產品並非有機產品，而於產品上標示足以使他人誤認之表示方法，縱非故意，亦難辭過失之責，被上訴人依法予以裁處，且處以最低度之6萬元罰鍰，於法
並無違誤，是上訴人之主張不可採，原判決維持訴願決定及原處分而駁回上訴人於原審之訴，並無不合。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　 月　　12　　日高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚
法官 吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　3　　 月　　12　　日
書記官 陳 嬿 如