高雄高等行政法院判決

民國107年7月3日辯論終結

原告

李惠貞

原告

李宜珍

原告

李國宗

原告

陳慶祥

原告

許水清

原告

許水瀛

原告

許水木

原告

鄭亞雲

原告

黃月鳳

原告

王子賓

原告

蔡郭月霞

原告

黃陳幸

原告

陳李純紅

原告

李榮茂

原告

呂呈祥

原告

蔡錦秀（鄭連益之承受訴訟人）

原告

鄭雅文（鄭連益之承受訴訟人）

原告

鄭雅丰（鄭連益之承受訴訟人）

原告

鄭景木（鄭連益之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

薛西全 律師

共同訴訟代理人

劉妍孝 律師

共同訴訟代理人

黃靜瑜 律師

被告

高雄市政府

代表人

許立明

訴訟代理人

林育詳

訴訟代理人

謝忠龍

訴訟代理人

檀成徽

參加人

高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區

參加人

重劃會

代表人

張卓文

訴訟代理人

李昌明 律師

上列當事人間土地重劃事件，原告不服中華民國106年8月24日台內訴字第1060052862號訴願決定，提起行政訴訟，關於備位聲明部分，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：原告鄭連益於本件行政訴訟起訴後，已於民國107年4月23日死亡，其繼承人蔡錦秀、鄭景木、鄭雅文、鄭雅丰聲明承受訴訟；又被告之代表人原為陳菊，於本件訴訟審理中變更為許立明，亦據被告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：參加人前經被告98年8月26日高市府地四字第0980049924號准予其重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄，嗣參加人函送工程設計圖及工程預算書請被告核定，經被告召開2次審查會議並經重劃會修正設計書圖後，以100年11月3日高市府四維地發字第1000121493號函（下稱原處分）核定在案。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，備位聲明請求確認原處分無效（關於先位聲明部分由本院另以裁定駁回）。

二、原告起訴主張及聲明︰

（一）主張要旨︰

1、土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查（最高行政法院103年度判字第57號判決參照）。準此，被告及其所屬各該工程主管機關，應就本件重劃地區之公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書圖及工程預算加以核定，並為實質審查。

2、被告固就參加人檢送之工程設計書圖及工程預算召開兩次聯合審查會議，惟觀諸兩次審查會議意見回覆表所載：

⑴高雄市水利技師公會於第1次審查會議審核意見：「（二）預算書部分：4.本工程混擬土、鋼筋單價偏高，請參考公共工程委員會營建大宗材料價格資料庫。」參加人修正意見覆以：「本工程混擬土、鋼筋單價經參考公共工程委員會營建物價資料及市場價格，已合理調整單價。」亦即，參加人仍執意以所謂「市場價格」為據，不願依審核意見調整單價，惟該公會就參加人所稱市場單價究何所指、依據為何等事項，於後續第2次審查會議並未再予以審核，最終該公會仍於100年10月7日函覆被告：「針對上次預算書圖審查本公會意見，顧問公司已修正，原則同意顧問公司修正內容及回覆辦理情形。」

⑵被告所屬交通局、水利局於兩次審查會議，僅就工程設計部分審核，始終未就工程預算表示審核意見，最終卻仍分別以交通局100年10月24日高市交運規字第1000055564號函：「所送『本市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區工程設計圖說及工程預算書（第二次修正）』案，本局無意見。」及水利局100年10月11日高市水工字第1000048876號函：「有關『本市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區工程設計圖說及工程預算書』已依本局（水利工程科）審查意見修正完成，本局另無審查意見。」

⑶被告水利局所屬污水工程科於第1次審核意見：「2.相關污水工程預算明細及單價分析，請參考高市現行之單價、工項、工程標準圖及施工說明書施作。」僅稱「請參考高市現行之單價」云云，等同未提出其審核結果；第2次審核意見：「3.有關污水工程之單價、工項及設施標準圖，請參照本局100年度統一之版本編列。」僅就編列格式提出審核意見，依舊未見其就工程預算表示審核意見；最終水利局仍以100年10月4日高市水污字第000000000號函：「有關『本市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區工程』工程設計圖說（修正版）等資料，有關污水下水道工程經審後已依審查意見修正完妥。」

⑷被告工務局所屬新建工程處於第1次審核意見：「1.有關包商利潤及管理費，因本工程為一般道路開闢且工程費達1億元，卻高達10%以上，恐不適宜，建請再檢討。」參加人修正雖覆以：「依意見調降比例為8%。」就此調降比例適當與否及判斷依據，均未見該處提出審核意見；最終仍以該處100年10月12日高市工新土設字第1000031532號函：「有關『本市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區工程設計圖說及工程預算書』，已依本處審查意見修正完成，本處無相關意見。」

⑸被告工務局所屬養護工程處於兩次審查會議，僅就工程設計部分審核，始終未見就工程預算表示審核意見，最終卻仍以100年10月27日高市○○○市○○0000000000號函：「主旨：有關本市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區工程設計圖說及工程預算書第二次修正後之工程設計圖說、工程預算書、水理計算書及審查意見回覆表，覆如說明。說明：本處對旨揭工程設計圖說、工程預算書、水理計算書目前尚無修正意見。」

⑹被告地政局土地開發處所屬企畫科及工程科，僅在第1次審核會議就預算書對照編號名稱是否一致為形式審查，始終未見就工程預算表示審核意見。

3、理事會提出重劃區內公共設施工程設計書圖及工程預算送請主管機關核定前，除應委由合格工程技師簽證外，就該等事項並應以理事會決議行之。參加人固於100年5月4日以新庄七重字第00000000號函檢附經第2次理事會決議通過之工程設計書圖及工程預算送請被告核定，被告於100年5月31日及100年8月17日召開兩次審查會議後，參加人再分別於100年7月20日及100年9月9日檢送兩次修正後工程設計圖說及工程預算送請被告核定，惟該等修正後工程設計圖說及工程預算均未經參加人理事會決議，被告本不應予以核定，惟被告不察，逕就未經參加人理事會決議之第2次修正後工程設計圖說及工程預算以原處分予以核定，其處分應屬無效（行政程序法第111條第7款）。又被告係於100年11月3日以原處分准予核定。是以，被告提出原處分作成後之101年2月22日始召開之參加人第6次理事會決議，主張該等修正後工程設計圖說及工程預算已經理事會決議云云，即非有據。

4、綜觀上開被告所屬各局處於歷次審查會議及最終審查回覆內容所載，或僅提出審查意見，惟就後續重劃會有無調整、調整後是否合理等事項，相關數據及所憑依據均未見提出，顯未據實審核；或僅就工程設計提出意見，就工程預算則始終未予以審核。準此，被告就系爭重劃工程費用顯然未實質審查，與行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第32條規定有違；另參加人送請核定之工程設計圖說及工程預算復未經理事會決議，原處分遽以核定，自屬無效。

（二）聲明︰確認原處分無效。

三、被告答辯及聲明︰

（一）答辯要旨︰

1、被告收受參加人申請工程設計圖及工程預算書核定文後，依獎勵重劃辦法第32條規定，邀集高雄市土木技師公會、高雄市水利技師公會及被告各工程主管機關，分別於100年5月31日及8月17日召開2次審查會議，每次發出通知單時一併將設計書圖隨文寄送供各審查單位先行審閱，且各審查單位於每次開會審查時，皆就設計書圖內容有疑義處詢問重劃會而完成審查程序，填具審查意見表，提供被告彙整製作會議紀錄後，函送各審查單位及參加人，則被告就參加人依審查意見完成修正而函報之第2次修正後工程設計書圖、預算，依各審查單位函復修正完成之確認意見而原處分予以核定，於法並無不合。

2、被告分別於100年5月31日及100年8月17日召開兩次審查會議，再以100年9月27日高市府四維地發字第1000106606號函予各審查單位，就權責部分審核重劃會檢送第2次修正後之工程設計圖說、工程預算，經該等單位函復無意見，被告以原處分准予核定。則被告確有依獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項之規定，踐行法定程序。

3、原告指摘高雄市水利技師公會第1次審查會議意見部分，參加人就第1次審查會議之意見，既已修正，就工程混凝土、鋼筋單價，參考行政院公共工程委員會（下稱工程會）營造物價資料及市場價格，予以合理調整，自非無據，且參加人提出之修正意見，乃委由工程顧問公司根據工程會營造物價資料及市場價格，作出修正之意見，則該公會回覆表示同意顧問公司修正內容及回覆辦理情形，焉能謂未予以審查。又依被告所屬交通局及水利局，就2次審查會議之回覆意見以觀，既表示「本局無意見」及「已依本局（水利工程科）審查意見修正完成，本局另無審查意見」，自屬就該審查修正意見案，提出無補充意見之表示，焉能謂未就工程預算表示審查意見甚明。另被告水利局所屬污水工程科既已分別表達就污水工程預算明細及單價分析，應參考相關施工說明及該局100年度統一之版本編列，自可認已就工程預算，表示相當具體之意見，原告卻指摘未就工程預算表示審查意見，要無理由。

4、被告工務局所屬新建工程處既針對有關包商利潤及管理費，高達工程費之10%以上，表示恐有不宜，足徵已有就該審查事項表示具體之意見，而參加人亦依前開修正意見，將包商利潤及管理費調降為工程費之8%比例，且新建工程處亦認為參加人所調降之比例，符合其修正之意見，並表示無補充意見，此乃該單位行政裁量之範疇，自合於審查程序，要難憑以質疑裁量之依據。又被告工務局所屬養護工程處於兩次審查會議，就工程預算無補充意見，係屬該處審查後認尚無須檢討修正所提出之審查意見，原告指摘該工程處未提出審查意見，自無理由。另被告地政局土地開發處所屬企劃科及工程科審查後認尚無須檢討修正所提，無補充意見核屬該單位審查後之審查結論，與未經該單位審查有別，原告主張，容有誤會。

5、被告依審查單位確認設計書圖業依審查意見修正完成而無其他意見之函復，准予核定，合於獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，要難憑原告指摘部分權責單位，僅提出無補充意見，遽認定被告准予核定有違獎勵重劃辦法第32條第1項及第2項規定，故其請求撤銷原處分，要無理由。

6、有關參加人就系爭重劃工程之工程設計圖說、預算書擬定及送審，依被告101年3月3日高市府地發字第10170253100號函核備參加人第6次理事會決議紀錄，其議案二略以：「本重劃區重劃工程發包、施工、監造、驗收及移管案。說明：1.依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第14、32條規定辦理。2.本重劃區工程規劃設計書圖及工程預算委託『巍宏工程技術顧問有限公司』負責規劃設計，並經高雄市政府民國100年10○0○○市○○○○○○0000000000號函予以核定。3.本重劃區重劃工程擬發包予『俊宗興營造有限公司』，並委由『巍宏工程技術顧問有限公司』負責監造。4.本重劃區發包資料送請主管機關備查後，重劃工程開工日期授權由理事長決定後，另行報請高雄市政府備查。5.本重劃區重劃工程完竣後之驗收及移管，另行依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第44條規定辦理。決議：經出席理事9人同意（出席理事之100.00%），已符合『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第14、32條之規定，依說明3、4通過本重劃區重劃工程發包、施工、監造、驗收及移管案，本重劃區發包資料送請主管機關備查後，重劃工程開工日期授權由理事長決定後，另行報請高雄市政府備查」。足徵有關參加人就系爭重劃工程之工程設計圖說、預算書擬定及送審，既經前揭第6次理事會決議在案，則有關系爭工程設計圖說、預算書之送審，及嗣後依被告回覆所提之送審修正意見，均應屬前開理事會決議事項範圍，因此，原告指摘參加人檢送第2次修正後之工程設計圖說、工程預算書，未經理事會決議通過，即提出由被告審查，自屬無效云云，顯無理由。

（二）聲明︰原告之訴駁回。

四、參加人陳述要旨︰

（一）參加人就系爭重劃工程之工程設計圖說、預算書擬定及送審，依參加人第6次理事會決議紀錄，其議案二載：「本重劃區重劃工程發包、施工、監造、驗收及移管案。說明：1.依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第14、32條規定辦理。2.本重劃區工程規劃設計書圖及工程預算委託『巍宏工程技術顧問有限公司』負責規劃設計，並經高雄市政○○○000○00○0○○市○○○○○○0000000000號函予以核定。3.本重劃區重劃工程擬發包予『俊宗興營造有限公司』，並委由『巍宏工程技術顧問有限公司』負責監造。4.本重劃區發包資料送請主管機關備查後，重劃工程開工日期授權由理事長決定後，另行報請高雄市政府備查。5.本重劃區重劃工程完竣後之驗收及移管，另行依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第44條規定辦理。決議：經出席理事9人同意（出席理事之100.00%），已符合『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第14、32條之規定，依說明3、4通過本重劃區重劃工程發包、施工、監造、驗收及移管案，本重劃區發包資料送請主管機關備查後，重劃工程開工日期授權由理事長決定後，另行報請高雄市政府備查」。足徵有關參加人就系爭重劃工程之工程設計圖說、預算書擬定及送審，既經前揭第6次理事會決議在案，則有關系爭工程設計圖說、預算書之送審，及嗣後依被告回覆所提之送審修正意見，均應屬前開理事會決議事項範圍，因此，原告指摘參加人檢送第2次修正後之工程設計圖說、工程預算書，未經該理事會決議通過，即提出由被告審查，自屬無效云云，顯無理由。

（二）本件參加重劃之其他土地所有權人出具同意書人數共73人，土地面積共計34,029.78平方公尺，約佔全部重劃土地60.66%比例，此乃過半數多數人之意見，藉以表達希望早日完成本件土地重劃分配，及不樂見類此訴訟之發生，造成重劃分配土地程序之延宕等心聲。

五、爭點︰原處分有無無效事由？

六、本院的判斷︰

（一）應適用的法令︰

1、獎勵重劃辦法第14條第1項：「理事會之權責如下：……

四、工程設計、發包、施工、監造、驗收及移管。」

2、獎勵重劃辦法第14條第2項：「理事會對於前項各款事項之決議，應有理事4分之3以上之出席，出席理事3分之2以上同意行之。」

3、獎勵重劃辦法第32條第1項：「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。」

4、行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

（二）所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。（最高行政法院104年度判字第646號、106年度判字第47號判決意旨參照）。

（三）經查，參加人前經被告98年8月26日高市府地四字第0980049924號准予其重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄，嗣後參加人依行為時獎勵重劃辦法第32條第1項規定，先後以100年5月4日新庄七重字第00000000號函、100年9月9日新庄七重字第00000000號（第二次修正）函檢送經參加人理事會審議通過之該重劃區工程設計書圖及工程預算書請被告核定，經被告召開2次審查會議後以原處分予以核定在案（原處分主旨為：有關「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃工程」第二次修正後之工程設計書圖、預算及審查意見回覆表，經本府各工程主管機關審查無意見，予以核定，請查照。並說明依據該府地政局所陳前揭參加人100年9月9日函辦理等語）乙節，為兩造及參加人所是認，並有被告及參加人前揭函文附卷可稽（見原處分卷第5至22、26至37、49至50頁），則被告原處分純係就參加人所陳第二次修正工程設計書圖、工程預算書所為之審查回覆，並告以上開資料業經核定而准其重劃區內公共設施工程得依行為時獎勵重劃辦法第32條第1項規定予以發包施工。是依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。雖原告主張被告所屬各局處於歷次審查會議及最終審查回覆內容，或僅提出審查意見，但就後續重劃會有無調整、調整後是否合理等事項，相關數據及所憑依據均未見提出，顯未據實審核；且參加人就第二次修正後工程設計書圖及工程預算書並未事先經參加人理事會決議即逕自提送被告審查及核定等情，或屬原處分作成以前之程序爭議，或屬須經事實調查始能查知之瑕疵事由，均顯非一般人就行政處分之書面一望即可得知之重大明顯瑕疵。此部分瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖原處分之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，非屬行政程序法第111條第7款無效之事由。是原告執此主張原處分有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤解，要無可採。

（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

七、結論：原處分無原告所主張之無效事由。原告備位聲明訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。

高雄高等行政法院第二庭