高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第452號｜法律人

高雄高等行政法院判決 106年度訴字第452號民國107年11月8日辯論終結原告　百世多麗股份有限公司代　表　人　陳煌銘訴訟代理人　陳祐良　律師被告　澎湖縣政府代　表　人　陳光復訴訟代理人許明賢歐麗紫楊瑞祥上列當事人間離島建設條例事件，原告不服財政部中華民國106 年8月30日台財法字第10613919420號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要︰緣原告經被告以民國102年12月9日府財務字第10207043921 號函（下稱被告102年12月9日函）同意取得澎湖縣離島免稅購物商店經營權，期間自102年12月11日起至111年12月10日止，承諾報價費率為百分之8。則原告於105年度離島免稅商店總銷售額為新臺幣（下同）5,464,230元，共繳交許可費437,137元，惟依「澎湖縣辦理申請經營離島免稅購物商店同意許可辦法」﹙下稱同意許可辦法﹚第9條第1項規定，原告每年經營許可費不得低於500萬元，被告乃以106年2月3日府財務字第1060700304號函（下稱原處分）請原告依限繳交105年許可費差額4,562,863元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨： ⒈同意許可辦法第9條規定違背授權明確性及法律保留原則： ⑴被告向原告徵收經營許可費之行為，業已侵害原告之財產權，依司法院釋字第443號解釋及行政程序法第4條規定，應以法律或具體授權之法規命令作為徵收經營許可費之依據，始與法律保留原則相符。然原處分之依據同意許可辦法，僅經澎湖縣議會97年9月25日澎議議字第0970001751號函同意備查，可知同意許可辦法係由被告依職權訂定但未經過澎湖縣議會決議之「自治規則」（地方制度法第25條規定參照）。則被告以此自治規則即僅屬命令階層之同意許可辦法，作為侵害原告財產權之依據，則原處分業已違反行政程序法第4條和司法院釋字第443號解釋之法律保留原則，屬一違法行政處分。 ⑵退步言，縱認同意許可辦法屬於法規命令，惟按同意許可辦法第9條規定「應」徵收經營許可費，相較於授權母法離島建設條例第10條之1第1項、離島免稅購物商店設置管理辦法第7條第3款規定而言，母法僅規範欲設置離島免稅商店者須經當地縣（市）主管機關同意，並未明確規範其授權之目的、範圍和內容為何，亦均未見「得」或「應」徵收經營許可費之字樣，核屬一概括授權。按司法院釋字第313號、第367號和第443號解釋意旨，概括授權之法規命令僅得作為法律執行之細節性、技術性有關事項之依據，不得作為限制人民權利之法源依據，誠如前述，被告以概括授權之法規命令作為其侵害原告財產權之法源依據，顯係違反法律保留原則；又被告擅自制定同意許可辦法第9條規定，並向原告徵收母法所無之經營許可費，顯已逾越母法授權範圍，亦有違法律保留原則，原處分核屬違法，應予撤銷。 ⒉被告對原告徵收經營許可費之計算基礎最低額一律為500 萬元，顯有違量能平等原則： ⑴被告設定徵收最低500萬元經營許可費之計算方式，係以87年至96年澎湖縣每年平均旅客人數乘以金門免稅商店每人人均消費額，約為22億多元，取其中2%，即約500萬元為經營許可費最低徵收額度，故此一計算之依據是以金門機場港口免稅商店之營業額作為經營許可費最低徵收門檻之基礎，並以此要求經營市區免稅商店之原告遵循。惟原告經許可經營之免稅購物商店營業處所，僅限於A.馬公店：澎湖縣○○市○○路000號2樓；B.馬公港店：澎湖縣○○市○○路00號，與機場及港口等交通要點相距甚遠，經營場所之位置不具優勢性，其經營許可費之徵收標準卻與設置於機場或港口之免稅購物商店之徵收標準相同，設有最低500萬元之限制，實已違背憲法第7條、行政程序法第6條和司法院釋字第211號和第485號解釋要求之實質平等原則。 ⑵又同意許可辦法第9條所稱「經營許可費」，係被告特許原告經營免稅商店之對價，依規費法第7條第5款規定，性質上屬特許規費。則依規費法第10條規定，主管機關應審視並依不同情事訂定甚或是調整收取規費之基準，即非制訂絕對單一之收費標準，而是考量造成事務間本質差異之各項情事，制訂彈性之收費標準，始符合實質平等原則。故此，就本件而言，同意許可辦法第9條訂定徵收最低經營許可費500萬元之規定已違反實質平等原則，應刪除此部分之規範，而應以原告評選報價費率結果計收，視不同情事而徵收合理之經營許可費，始能真實反映原告應繳納之額度；何況，如此徵收方式不僅能達成促進離島觀光的發展及財政自主，亦能同時避免徵收過於高額之經營許可費以致廠商卻步不前。 ⑶另就經營許可費最低額500萬之正當性而言，設置免稅購物商店店面之裝潢和申請許可等程序，其相關費用皆為原告自行負擔，然被告對於系爭免稅商店經營之許可，僅為行政流程之辦理，其所支出之成本極微，卻每年徵收至少500萬元之經營許可費，顯係巨額利得。準此，同意許可辦法第9條規定徵收500萬元以上經營許可費，除不具規範正當性外，亦未衡量具體個案中經營者之經濟負擔能力，應依實際經營利益作為徵收經營許可費之基礎。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨： ⒈原告依被告102年9月2日府財務字第1020703028號公告邀標，依其自由意願參與辦理澎湖縣第2次離島免稅購物商店經營權評選案，並自行擬具經營計畫書、含相關經營許可費等承諾事項提出申請送件。被告復於102年10月18日上午10時整辦理資格預審，通過初審為原告及佳朋開發股份有限公司兩家廠商，接續於102年11月12日辦理「澎湖縣第2次離島免稅購物商店經營權評選案」第2階段綜合評選。經評選決定後，被告以102年12月9日函核發同意原告取得被告離島免稅購物商店經營權，期間自102年12月11 日起至111年12月10日止，並於該函說明㈣為附款記載：「自開始營業後，每月銷售額及應繳經營許可費，依當月銷售額乘以報價8%計算，且年繳經營許可費總額不得少於500萬元。」等情，可見原告依其自由投標意願自行評估承諾，遞送經營計畫書，經過被告公平公開評選程序，取得被告核發免稅商店經營許可權之約定負擔附款許可公函，於法尚無不符。 ⒉又被告所訂定同意許可辦法已分別經財政部97年11月13日台財關字第09700503570號函及澎湖縣議會於97年9月25日澎議議字第0970001751號函同意備查，並經對外公告在案，且被告102年12月9日函核發經營權同意函上亦載有經營許可費係按原告自行報價費率8%計算，每年經營許可費總額應不得低於500萬元等相關規定，顯然原告已對經營許可費之徵收標準，知之甚詳。且原告於103年9月5日正式對外營業後，分別經被告104年9月15日府財務字第1040703694號函請繳交103年度年許可費差額1,632,342元，原告同意並於104年9月30日繳入縣庫﹔另於105年1月29日府財務字第1050700324號函請繳交104年度年許可費差額4,874,401元，原告亦同意並申請分期繳納，全額於105年8月26日繳入縣庫。迄105年度年許可費差額乙案，被告先於105年11月28日以府財務字第1050704313號函提前告知原告免稅商店經營許可費行有將未達規定之情事，應依規定補足差短金額4,562,863元，並於106年2月3日以原處分函請原告依限繳年許可費差短金額，可見被告程序並無違誤，亦無不作為之情事。惟原告明知，卻避未論及得否於機場、港口管制區內設置離島免稅購物商店，況依離島免稅購物商店設置管理辦法規定，商店位罝係向海關申請登記，核非被告之主管業務，未可歸責被告，亦不可執為受到機關差別待遇之具體事證，故其所訴洵難採據，亦無信賴保護原則之適用等語，資為抗辯。㈡聲明：原告之訴駁回。四、爭點：㈠被告訂定之同意許可辦法第9條即徵收特許規費之依據是否違背法律保留原則及授權明確性？㈡被告訂定每年應繳經營許可費總額不得少於500萬元是否違反量能原則或平等原則。五、本院之判斷：㈠前提事實：如爭訟概要欄所示事實，有原告澎湖縣離島購物商店經營權經營計畫申請書、同意許可辦法、被告102年12 月9日函同意原告取得被告離島免稅購物商店經營權、原處分、訴願決定書在卷可參，堪以認定。㈡離島免稅商店設置應經當地縣（市）主管機關同意：依離島建設條例第10條之1、離島免稅購物商店設置管理辦法第7條第3款、第8條第5款及第9條第1項、同意許可辦法第9條（詳如附錄法條）之規定可知，為促進離島之觀光，離島建設條例同意澎湖、金門、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區設置離島免稅購物商店，而免稅商店之設置須經當地縣（市）主管機關之同意後向海關申請登記，其中離島免稅購物商店設置之資格條件、申請程序、登記與變更，由財政部頒布離島免稅商店設置管理辦法，是原告申請於澎湖縣設置免稅商店，仍需得被告同意。㈢同意許可辦法第9條第1項就經營免稅商店徵收費用性質為特許規費： ⒈按規費法6條規定：「規費分為行政規費及使用規費」第 7條第1項第5款規定：「各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費。但因公務需要辦理者，不適用之……五、為公共利益而對其特定行為或活動所為之管制或許可。」第10條規定：「（第1項）業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材(物)料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。（第2項）前項收費基準，屬於辦理管制、許可、設定權利、提供教育文化設施或有其他特殊情形者，得併考量其特性或目的定之。」即規費可分為行政規費、使用規費及一般學理上所稱「特許規費」。而「特許規費」係指對於法律原則上禁止之行為，例外的特別許可人民經營，獲得特別許可者所應繳納之費用（范文清，地方財政制度，收於陳清秀、蔡志方主編《地方自治法》，華藝學術出版，頁248-249），即規費之對待給付具公法上性質，必須基於公權力才能提供此等「行政給付」。 ⒉查本件原告於102年間擬具經營計畫書，參與被告依同意許可辦法辦理之「澎湖縣第2次離島免稅購物商店經營權投標案」，並經上開投標案之評選委員會評定結果，同意其取得離島免稅商店經營權，經被告以102年12月9日函同意原告取得澎湖縣離島免稅商店經營許可權，而上開同意函說明二、（四）業已載明「自開始營業後，每月銷售額及應繳經營許可費（依當月銷售額乘以報價8%計算，且年繳經營許可費總額不得少於500萬元）」（見原處分卷第 69頁），是本件被告依合約要求原告每年繳納之給付，性質為特許規費堪以認定。㈣被告訂定同意許可辦法，並無違反法律保留原則： ⒈按地方制度法第67條第3項規定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」則被告依離島建設條例第10條之1同意原告取得離島免稅商店經營權而收取之費用，依上開規定，關於規費之徵收，其法源依據即為地方制度法第67條第3項及規費法第7條第1項第5款、第10條。 ⒉次按地方制度法第27條規定：「（第1項）直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。（第2項）前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。（第3項）直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。」查本件被告依據離島建設條例第10條之1第1項規定，為辦理同意離島免稅購物商店設置事宜，乃依其法定職權訂定同意許可辦法，並經澎湖縣議會於97年9月25日澎議議字第0970001751號函同意備查（見本院卷1第233頁），則該同意許可辦法核符法定程序。 ⒊綜合上開被告訂定同意許可辦法之歷程觀之，被告依離島建設條例第10條之1取得辦理免稅商店經營之同意權，至「特許規費」之徵收，依地方制度法規定，應依規費法辦理，均有其法律授權之依據，原告以被告僅以自訂之自治規則規範屬於法律保留之事項，在無授權母法之規範下，訂定上開辦法，違反法律保留原則，並無足採。㈤被告同意許可辦法是否違反授權明確性及違反量能原則、平等原則部分： ⒈查特許規費之徵收因不反映成本費用，原須受到法律保留之規範，然而離島建設條例雖規定免稅商店之經營，應得縣（市）政府之同意，除促進旅遊觀光市場外，亦有挹注地方政府財源之效果，則其徵收費用標準之訂定，衡涉及各離島每年觀光人數及業者經營成本及可能收益之推估，應由主管機關審酌各離島觀光市場之規模及業者可得之收益等因素後訂定之，且此類費用徵收之基準設定，如上所述之授權母法即地方制度法及離島建設條例、規費法自難作詳細且具體之設計，亦宜承認辦理離島免稅商店之地方自治機關享有一定範圍之專業判斷空間，使自治機關得以有效執行離島建設條例所賦予之任務，是本件被告基於離島免稅商店之經營，而為上開自治法規之訂定，應可認其已符合授權明確性原則之要求。 ⒉其次，被告關於特許規費徵收之基準，同意許可辦法第9 條規定：「……徵收費用金額依每月經營銷售總額，按申請人評選報價費率結果計收，該費率最低不得少於百分之8，最高不得超過百分之16，且每年經營許可費不得低於新臺幣500萬元……」係基於：⑴不應低於財政部頒業者保守平均純益率約5％計收下限及免稅商業與一般業者售價平均價差約15％至17.25％。⑵澎湖縣87年至96年旅客人次平均數為每年453,898人次，而96年金門水頭商港免稅店營業額393,786,613元，平均消費額每人543.41元，推估合格申請人每年營運收入推估約226,949,000元，而合格廠商之人成本費用推估189,169,209元，利潤空間約 16.66%。另訂定最低年許可費總額500萬元之目的，在預防得標廠商取得經營權後怠於努力經營，參考金門水頭碼頭標準而定，有被告提出之澎湖縣政府財政局簽辦單(本院卷1第252頁)修正理由分析(本院卷1第255-261頁)。則被告徵收費用基準之訂定，既已就本件特許經營案評選前87年至96年間澎湖縣每年觀光人數及經營成本及可能獲利之空間所為之推估。參以屏東縣離島免稅購物商店設置同意辦法第8條訂有每年經營許可費不得低於3百萬元(見本院卷1第267頁)、臺東縣政府辦理申請經營離島免稅購物商店同意許可辦法第8條訂有每年經營許可費不得低於250萬元，則訂定最低繳納額，督促廠商得標後不能怠於經營應屬合理正當。 ⒊再者，本件係被告辦理第2次離島免稅購物商店經營權公告(見本院卷2第47頁)後由原告遞送經營計畫申請書等投標文件後參與評選(見本院卷2第57-103頁)，經被告認屬最優申請人而核發同意書，而依原告提送之計畫申請書關於經營許可費報價為年總營業額8%，預估未來9年繳交之經營許可經費總額為201,439,236元，即從第1年20,160,000元、第2年20,563,200元至第9年之25,044,607元不等之費用(見本院卷2第98頁)，原告填寫之經營許可費報價單亦以經營許可費率：按每年總營業額8%計算：年許可總額，最低不得少於新台幣500萬元(見本院卷2第103頁)，足見原告於投標前已詳閱上開投標文件，且依其推估每年繳交之特許規費甚至為最低繳納規範之4倍有餘，亦即原告亦認可被告最低繳納金額係屬合理之推估。從而，上開最低繳納金額之規定，因具督促廠商不得怠於經營，與維護公共利益具有密切關係，而規定內容固然限制得標廠商之財產權及營業自由，然以原告8%計算之應繳規費，僅四分之一，比例尚非過鉅，整體而言，對於得標廠商營業自由之限制並未過當。 ⒋又所謂稅捐，依司法院釋字第426號解釋理由書意旨，係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理。至於規費，如前所述，得分為行政規費與使用規費、特許規費，雖與稅捐相同，均係人民在公法上所負擔之金錢給付義務，然仍屬有別，稅捐與規費之區別，在於稅捐無對價之特徵，規費則是對公設施實際上使用之對價；另稅捐係以一般國民為對象，具普遍性，規費則是以使用公設施之特定個人為對象，具個別性；又稅捐受量能課稅原則支配，規費則是受等價原則支配，原則上以固定費率加以衡量收取。本件被告特許費用之收取係依觀光人口數及業者經營之成本及可能之收益而訂定，而原告亦係依自由意願投標參與評選，是特許規費之徵收，與量能課徵之原則無涉。從而，原告另以被告上開規範，違反量能原則，亦不可採。 ⒌此外，原告於103年9月5日正式對外營業後，已分別依被告通知，繳交103年度年許可費差額1,632,342元及104年度許可費差額4,874,401元，迄本件被告通知繳交105年度年許可費差額4,562,863元，始主張被告未考量不同廠商間，因被告之限制，導致所准予登記之營業處所之差異不同（僅部分廠商得於機場或港口設置營業處所），仍未區別性一律規定年繳經營許可費總額應不得少於500萬元。惟得否於機場、港口管制區內設置離島免稅購物商店，依離島免稅購物商店設置管理辦法規定，係向海關申請登記，並非被告之主管業務，自難執為受到差別待遇之具體事證，原告所述未能於機場設置免稅商店，受有差別對待，被告違反平等原則，亦屬無據。㈥綜上所述，原告以原處分作成依據之同意許可辦法違反法律保留及授權明確性且其內容違反量能原則及平等原則訴請撤銷，並無理由，被告以原處分請被告依限繳交105年度年許可費差額4,562,863元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　11　　月　　22　　日高雄高等行政法院第三庭審判長法官　李　協　明法官孫　國　禎法官黃　堯　讚以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　11　　月　　22　　日書記官　江　如　青附錄法條： ┌──────┬────┬───────────────┐ │離島建設條例│第10條之│為促進離島之觀光，在澎湖、金門│ │ │1第1項 │、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區設│ │ │ │置離島免稅購物商店者，應經當地│ │ │ │縣（市）主管機關之同意後，向海│ │ │ │關申請登記，經營銷售貨物予旅客│ │ │ │，供攜出離島地區。 │ ├──────┼────┼───────────────┤ │離島免稅購物│第7條 │申請核准登記為離島免稅購物商店│ │商店設置管理│第3款 │者，應具有下列條件： │ │辦法 │ │三、經當地縣（市）主管機關同意│ │（104年3月31│ │ 設置。 │ │日發布） │ │ │ ├──────┼────┼───────────────┤ │ │第8條 │申請登記離島免稅購物商店者，應│ │ │第5款 │檢具下列文件，向所在地關稅局辦│ │ │ │理： │ │ │ │五、當地縣（市）主管機關同意設│ │ │ │ 置證明文件。 │ ├──────┼────┼───────────────┤ │ │第9條 │離島免稅購物商店，由海關發給執│ │ │第1項 │照；執照有效期間不得超過當地縣│ │ │ │（市）主管機關核發同意文件之有│ │ │ │效期限。當地縣（市）主管機關廢│ │ │ │止同意時，應通知海關，由海關依│ │ │ │相關規定處理。 │ ├──────┼────┼───────────────┤ │澎湖縣辦理申│第9條 │（第1項）本府辦理同意設置離島 │ │請經營離島免│ │免稅購物商店應徵收經營許可費，│ │稅購物商店同│ │其徵收費用金額依每月經營銷售總│ │意許可辦法 │ │額，按申請人評選報價費率結果計│ │ │ │收，該費率最低不得少於百分之8 │ │ │ │，最高不得超過百分之16，且每年│ │ │ │經營許可費不得低於新臺幣5百萬 │ │ │ │元；年許可費之計算以會計年度為│ │ │ │原則；未滿1年者，以該年度實際 │ │ │ │營業月數為計算標準。 │ │ │ │（第2項）前項每月經營銷售額及 │ │ │ │應繳經營許可費數額應於次月10日│ │ │ │前據實向本府申報，並於20日前繳│ │ │ │納，逾期繳納者自應繳納日起每逾│ │ │ │2日加計百分之1滯納金，最高至百│ │ │ │分之15。　　 │ └──────┴────┴───────────────┘

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)106年度訴字第452號

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