高雄高等行政法院判決

民國109年5月5日辯論終結

原告

許峯齊

原告

許標良

共同訴訟代理人

王進輝 律師

原告

吳金月

原告

蔡清榮

原告

蔡清安

原告

許丁愛玉

原告

王福仁

原告

王福聯

原告

李秀鑾

原告

李飛倫

原告

許仙賜

原告

許登為

原告

蔡美蘭

原告

李飛玉

原告

李政翰

原告

許蔡環

原告

許嘉福

原告

陳正良

被告

臺南市歸仁地政事務所

代表人

楊文松

訴訟代理人

邱以欣

訴訟代理人

吳孟勳

訴訟代理人

王惠鈴

參加人

如附表所示

上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服臺南市政府中華民國108年11月26日府法濟字第1081330196號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面原告蔡清榮、許丁愛玉、王福仁、王福聯、李秀鑾、許仙賜、許登為、蔡美蘭、許蔡環、許嘉福等10人及如附表編號4至49所示參加人等46人經受合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告、其餘到場原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣參加人蕭春美以地政士身分代理參加人莊麗華等人依土地法第34條之1規定，於民國108年5月24日申請臺南市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地）以買賣為原因之所有權移轉登記（收件日期、字號：108年5月24日普字第43090號，下稱系爭登記申請案），系爭土地其他共有人即原告委託林錫恩律師於108年5月28日、6月5日、6月12日對系爭登記申請案提出異議，被告乃以108年6月20日所登記字第1080055358號函請原告之代理人林錫恩律師於同年7月1日前提出其他共有人對出賣共有人表示優先購買或對優先購買權通知有疑義之證明文件，原告雖未於限期內提出，但於同年7月22日出具同年7月19日向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提起確認優先購買權存在之民事起訴狀，聲明他共有人即原告已向法院提起民事訴訟，而主張系爭登記申請案涉有私權爭執為由應予以駁回。嗣被告因本案涉及土地登記規則第57條第1項第3款及同規則第97條第3項之適用疑義，乃函請上級機關即臺南市政府地政局釋疑後，復依臺南市政府地政局108年8月30日南市地籍字第1080974973號函（下稱地政局108年8月30日函）釋意旨，認本案其他共有人即原告並未證明於通知期限內已主張以同樣條件優先購買，致未符土地登記規則第97條第3項得駁回之要件，應准予登記，故於108年8月30日就系爭登記申請案准予所有權移轉登記處分（下稱原處分），並將上開結果以108年9月2日所登記字第1080081083號函知原告等其他共有人。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

1.依鈞院104年度訴字第76號判決，以共有人間存有優先購買權之私權爭執為由，駁回申請人本於買賣法律關係所為所有權移轉登記之申請。原告於原處分登記前，於108年5月28日、6月5日、6月12日即委由林錫恩律師出具律師函表示原告未受優先購買權合法通知，且於同年7月22日出具向臺南地院提起確認優先購買權存在等民事起訴狀，故原告已敘明其與參加人間有私權爭執，被告應駁回參加人之申請，始為適法。被告既稱「通知之優先購買權容是否合法，其無權置喙」，縱參加人否認原告有優先購買權存在，乃為原告與參加人間私權爭執，被告在未經民事判決確定前，自應依土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回土地登記申請。惟被告逕認原告已無優先購買權，並誆稱土地登記規則第97條第3項係第57條第1項第3款之特別規定，應優先適用，以原處分辦理所有權移轉登記，顯然可議。

2.另本案買賣關係疑雲重重，應係假買賣，依臺南地院108年度重訴字第214號判決載明：「1.買賣契約雖屬非要式契約，然衡諸常情，一般人於不動產買賣，通常仍會簽訂買賣契約書，就買賣標的之總價、付款方式（即訂金、尾款等）、點交與移轉買賣標的所有權之時間等事項具體約明，而被告間就系爭土地約定之買賣價金為190,575,000元，金額非小，出賣人亦高達8人，系爭土地如附表編號21至46、52至53、57至64之原共有人均係信託予被告黃金安，由被告黃金安代為出賣其等就系爭土地之應有部分，且本件係依土地法第34條之1第1項規定，由系爭土地共有人過半數及其應有部分合計過半數之共有人，連同自有之應有部分及未同意出賣共有人之應有部分，將系爭土地全部出賣予被告德聚公司，就未同意出賣共有人應分配之價金亦應辦理提存等，所涉法律關係複雜，而被告巨信公司稱被告間僅有口頭協議，未簽訂任何書面契約，顯與常情有違。2……被告巨信公司、李其昀、李維芯、李慶威係以每坪約80,000元之價格購得系爭土地應有部分……而被告巨信公司、李其昀、李維芯、李慶威卻以低於其等向前手購買之價格，以每坪70,000元出賣其應有部分予被告德聚公司，足見被告間就系爭買賣契約所定買賣價金，顯有不相當之情事。再參以被告巨信公司於本院審理時陳稱不提出系爭土地買賣價金之給付方式及資金流向，致本院無從審認被告德聚公司有無依被告間之買賣契約給付買賣價金190,575,000元，是被告間就系爭土地所為買賣及所有權移轉登記，既有上開悖於常情之處，則原告主張被告間就系爭土地所為買賣之債權行為，及所有權移轉登記之物權行為，均係通謀虛偽意思表示而無效，即堪憑採」等語，足徵參加人所檢附存證信函內容記載：「二、處分方式……已與第三人簽訂買賣契約書……五、償付方法及期限：買方於審約時支付出售價款三成」等語，純係子虛烏有。被告拒不審核原告之異議有無理由，致參加人得以假買賣之方式詐欺得逞，自屬違法。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

1.參加人確已依土地法第34條之1第2項及土地法第34條之1執行要點（下稱執行要點）第7點第2款、第4款規定檢附通知之存證信函、回執聯及登報公告之證明文件，並依土地登記規則第97條第1項規定於土地登記申請書備註欄記明「優先購買權人確已放棄其優先購買權，如有不實，出賣人願負法律責任」等字樣，形式上已符合土地登記相關規定。因原告提出異議，被告遂於108年6月20日函請原告於同年7月1日前，提出於期限內（即接獲出賣共有人通知起15日內）向出賣共有人表示優先購買或對通知內容有疑義之證明文件，惟原告並未提出上開證明文件，未符合同規則第97條第3項得駁回之要件，本案自得准予登記。

2.原告向臺南地院提起確認優先購買權之民事訴訟，致本案產生同規則第57條第1項第3款與第97條第3項之適用疑義，依地政局108年8月30日函釋意旨，優先購買權人倘未能證明於收受通知之法定期限內明確表示優先承購，即未符合同規則第97條第3項應予駁回申請之要件，故被告以原處分辦理移轉登記，應屬合法。又同規則第97條第3項係第57條第1項第3款之優先承買權特別規定，應優先適用。縱原告主張本案申請之買賣關係係屬假買賣乙情屬實，然相關法規並未賦予被告有實質審查申請登記案件之利害關係人間私權爭執，並據以作成准否登記之權限，私權爭議均應訴請普通法院民事庭審究，要非被告之權限範圍。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、參加人主張：

1.參加人已檢附108年1月31日存證信函及原告收受證明，且依該存證信函內容，就系爭土地買賣之事實及條件為完整揭露，足證參加人已完成土地法第34條之1第4項規定「通知共有人行使優先承買權利」之法律程序。原告於收受存證信函後未於15日內以書面通知參加人，足證其等未有行使優先承買權之意。況如原告所述系爭土地出賣價格遠低於市價，則原告更可以低於市價之價格承買系爭土地，顯有利於原告行使優先承買權，然原告自收受存證信函起迄108年7月19日提起民事訴訟時，已有將近8個月之相當期間，均未表明優先承買之意，足認原告拋棄其優先承買權，且使參加人正當信任原告不欲行使優先購買權之事實。故原告之優先承買權應視為放棄，而生失權效果。

2.系爭土地買受人德聚投資開發股份有限公司（下稱德聚公司）係依據土地法第34條之1規定，請求辦理土地所有權移轉登記，而出賣人即系爭土地應有部分合計逾2/3之共有人莊麗華等人，彼等就本案買賣契約均無爭執。依最高行政法院91年度判字第1405號判決意旨，原告僅得依土地法第34條之1第4項行使優先購買權，尚不得主張本件買賣為無效，縱其認買賣行為有無效之原因存在，亦屬民事糾葛，應另循司法途徑解決，自不足為原處分違法之依據。

五、爭點︰被告就系爭登記申請案作成准予登記之原處分，有無違誤？

六、本院之判斷︰

㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有參加人108年5月24日土地登記申請書（處分卷第1至2頁）、108年5月28日、6月5日、6月12日林錫恩律師函（處分卷第536至537頁、第542至544頁、第557至559頁）、被告108年6月20日所登記字第1080055358號函（處分卷第578頁）、108年7月22日林錫恩律師函及檢附民事起訴狀影本（處分卷第658至659頁）、地政局108年8月30日函（處分卷第3至4頁）、原處分（處分卷第1頁背面）、被告108年9月2日所登記字第1080081083號函（處分卷第712頁）及訴願決定（本院卷一第211至219頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡原告與參加人間就系爭登記申請案之買賣法律關係存有爭執，符合土地登記規則第57條第1項第3款所定情形，被告就系爭登記申請案作成准予登記之原處分，於法有違：

1.應適用法令︰

⑴土地法第34條之1：「（第1項）共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權、農育權、不動產役權或典權，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾2/3者，其人數不予計算。（第2項）共有人依前項規定為處分、變更或設定負擔時，應事先以書面通知他共有人；其不能以書面通知者，應公告之。（第3項）第1項共有人，對於他共有人應得之對價或補償，負連帶清償責任。於為權利變更登記時，並應提出他共有人已為受領或為其提存之證明。其因而取得不動產物權者，應代他共有人申請登記。（第4項）共有人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優先承購。」

⑵土地登記規則第57條第1項第3款：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。」

⑶執行要點A.第6點第1項：「本法條第1項所稱共有人過半數及其應有部分合計過半數，指共有人數及應有部分合計均超過半數；應有部分合計逾2/3，指應有部分逾2/3者，共有人數可以不計。共有人數及應有部分之計算，以土地登記簿上登記之共有人數及應有部分為準。但共有人死亡者，以其繼承人數及繼承人應繼分計入計算。」B.第7點：「本法條第2項所定事先、書面通知及公告，其方式及內容，依下列規定：（一）部分共有人依本法條規定為處分、變更或設定負擔行為之前，應先行通知他共有人。（二）書面通知應視實際情形，以雙掛號之通知書或郵局存證信函為之。（三）公告代替通知他共有人者，應以他共有人住址不明或經通知而無法送達者為限。（四）公告可直接以布告方式，由村里長簽證後，公告於土地或建物所在地之村、里辦公處，或以登報方式公告之。（五）通知或公告之內容應記明土地或建物標示、處分方式、價金分配、償付方法及期限、受通知人與通知人之姓名住址及其他事項。（六）他共有人已死亡者，應以其繼承人為通知或公告之對象。（七）委託他人代為事先通知，其委託行為無須特別授權。」C.第8點第1款：「依本法條規定處分、變更或設定負擔，於申請權利變更登記時，應依下列規定辦理：（一）本法條第1項共有人會同權利人申請權利變更登記時，登記申請書及契約書內，應列明全體共有人及其繼承人，並檢附已為通知或公告之文件，於登記申請書適當欄記明依土地法第34條之1第1項至第3項規定辦理，如有不實，義務人願負法律責任；登記機關無須審查其通知或公告之內容。未能會同申請之他共有人，無須於契約書及申請書上簽名，亦無須親自到場核對身分。如因而取得不動產物權者，本法條第1項共有人應代他共有人申請登記。」

2.得心證理由：

⑴依上揭土地登記規則第57條第1項第3款規定可知，如登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請。蓋土地登記為不動產權利之公示制度，依法具有公信力，惟登記機關對於不動產權利變更登記原因所涉之法律關係，並無實質認定權限，是於審查時發現土地登記內容所涉登記標的法律關係，於登記權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，已生爭執，則其權利之歸屬，應經由民事爭訟以為確定，登記機關即應據土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回不動產權利變更登記之申請。故登記權利人與義務人或與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，究是否存有爭執乙節，因涉及登記機關是否應依土地登記規則第57條第1項第3款之規定駁回申請人之登記申請，即應由登記機關予以究明。而登記權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，是否存有爭執，苟彼等全體於會同申請登記時，固可認彼此之間並無存有爭執；惟如依前揭執行要點第8點第1款規定，僅由土地法第34條之1第1項共有人會同權利人申請權利變更登記時，因尚有未能會同申請之他共有人，無須於契約書及申請書上簽名，亦無須親自到場核對身分，此時未能會同申請之他共有人，對於上開共有人依土地法第34條之1第1項處分共有土地是否符合相關規定究有無爭執，是否有土地登記規則第57條第1項各款所定，登記機關應駁回申請情事等項，登記機關自應依權責予以查明。茲依土地法第43條規定登記乃有絕對之效力，地政機關就不動產所有權移轉登記，因涉及當事人權利之得喪變更重大，因此雖得由土地法第34條之1第1項同意處分之部分共有人會同權利人申請登記，無須會同他共有人到場，然必須提出足資證明該申請登記案所據之法律關係（以本件而言即為該買賣行為）並無爭執之相關文件，客觀上已臻明確，確足以表明「申請登記之法律關係」確屬存在，尚無不明確，無庸地政機關為任何調查或審認者，始足當之；倘尚有調查或判斷之餘地，或當事人、權利關係人間容有爭議，因各該實體事項非地政機關所得審認，登記機關即應據土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回不動產權利變更登記之申請。

⑵經查，本件係參加人蕭春美以地政士身分代理參加人莊麗華、黃金安、德聚公司等人依土地法第34條之1規定，於108年5月24日申請系爭土地以買賣為原因之所有權移轉登記，有系爭土地登記申請書附卷可稽，是系爭登記申請案所據之法律關係，即為上開參加人莊麗華等人依土地法第34條之1第1項規定處分而出賣系爭土地予德聚公司之買賣行為。而系爭土地應有部分合計逾2/3之共有人莊麗華等人既係依土地法第34條之1第1項規定處分系爭共有土地，自應依同條第2項、執行要點第7點之規定，事先以書面通知他共有人；其不能以書面通知者，應公告之。又參加人蕭春美以「巨亨地政士事務所蕭春美」名義於108年1月31日寄發存證信函（處分卷第247至250頁）予系爭土地之他共有人即原告、參加人許崇賓等人固記載：「敬啟者，本事務所受黃金安等同意出售共有人之共同委託，代函許丁愛玉等其他共有人如下：台端為下述土地之共有人，為使該土地得以充分有效利用，委託人等依土地法第34條之1各項規定處分出售下述土地，現有同意出售之權利範圍已達法定比例，符合處分之要件，特依同條第2項、第3項、第4項規定將處分方式及內容通知台端如下：一、土地標示：臺南市○○區○○段000○號土地，權利範圍全部。二、處分方式：將上述土地1筆，權利範圍全部，以新臺幣（下同）190,575,000元（每坪70,000元）出售，並已與第三人簽訂買賣契約。三、價金分配：上述價款共有人依其土地應有持分比例面積計算並分配應得之價金。四、費用負擔：本案依土地法第34條之1相關規定辦理，辦理之相關程序費用、全體共同利益費用，由賣方全體依持分比例負擔之，買賣登記代辦費、履約保證信託費由買賣雙方各半負擔。五、償付方法及期限：買方於簽約時支付出售價款3成，完稅後支付出售價款4成，過戶後支付剩餘3成尾款。本存證信函係依土地法第34條之1相關規定通知他共有人，台端如擬依同條規定以同一價格及條件優先承買前述標的物時，請於文到15日內以書面通知本案之承辦地政事務所蕭春美地政士……。逾期不表示意見者，視為放棄優先購買權……特此通知。」等語，然觀之上開存證信函送達證明（處分卷第239、240頁），其中共有人許崇賓、許文寶住址為臺南市○○區○○里○○路00巷0號、臺南市○○區○○○街00巷00號，其等分別因招領逾期退回或查無此人，參加人因而改以公告方式為之，固有登報證明單可稽（處分卷第245頁），惟前揭執行要點第7點第3款所定之公告代替通知，應以他共有人住址不明或經通知而無法送達者為限，經本院查址結果顯示許崇賓、許文寶上開地址並無違誤（本院卷二第177、257、179、227頁），則參加人逕以公告方式為之，其上揭存證信函之送達是否合法，已非無疑。

⑶再上開土地法第34條之1規定共有人依第1項處分共有土地時，應依第2項規定事先通知他共有人之目的，除可使他共有人知悉並決定是否依第4項規定以同一價格行使優先購買權之外，更可讓他共有人得以明瞭多數共有人處分共有土地是否合乎相關規定暨其所據之法律關係是否確屬存在。本件原告即他共有人接獲參加人莊麗華等人委託蕭春美地政士寄發之上開存證信函後，已委託林錫恩律師於108年5月28日、6月5日、6月12日寄發律師函（處分卷第536至537頁、第542至544頁、第557至559頁）表示：巨亨地政士事務所寄發之存證信函僅記載受黃金安等共同委託，並未載明通知人之姓名及住址，致原告無從依執行要點第6點之規定，計算通知人數及應有部分是否已達法定之要件，造成原告低估共有人同意比例；上揭存證信函未檢附參加人莊麗華等人及德聚公司間買賣契約，致原告無從審視該買賣契約之內容及條件，以判斷是否行使優先購買權，亦未敘明系爭土地上具有法定租賃權之建物是否併同移轉事實上之處分權等情，依法不生合法通知之效力等語，足見原告等他共有人不惟爭執其優先購買權之行使，尚爭執該申請登記之法律關係即該買賣行為是否成立。原告既為系爭登記申請案未會同辦理之他共有人，且於被告以原處分核准登記（即108年8月30日）之前，即已上揭律師函表明尚有前揭爭執存在，復為被告所知悉，依上開規定及說明，被告於辦理系爭登記申請案時，即有進一步查明本案登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間，亦即依土地法第34條之1第1項處分系爭土地之參加人莊麗華等人與他共有人即原告間，就本案買賣關係是否已達共識，究有無私權爭執，而有土地登記規則第57條第1項第3款應駁回登記之情。況且，原告於108年7月22日出具同年7月19日向臺南地院提起確認優先購買權存在等訴訟之民事起訴狀影本（處分卷第658至659頁），足見原告與參加人莊麗華等人及德聚公司間，就系爭登記申請案所據以登記之買賣法律關係暨所衍生之優先購買權等問題存有糾紛，並由原告以參加人莊麗華等人及德聚公司為被告，向民事法院提起確認優先購買權存在等訴訟；復於民事法院審理時變更其訴之聲明為：「先位聲明：確認被告間就系爭土地所為買賣之債權行為，及於108年8月30日所為所有權移轉登記之物權行為均不存在；被告德聚公司應將系爭土地，於108年8月30日以買賣為原因所為所有權移轉登記予以塗銷。備位聲明：確認原告就系爭土地有優先購買權存在。」經民事法院審認原告上揭變更乃係依據同一買賣行為之法律關係所請求，其請求之基礎事實核與起訴事實同一，而准許其上開訴之變更、追加在案，有卷附臺南地院108年度重訴字第214號民事判決可稽（本院卷二第207至220頁），均足使被告知悉原告所爭執者，並非僅為優先購買權之行使，亦涉及系爭登記申請案所據以登記之買賣行為是否成立。從而，系爭登記申請案所據以登記之買賣行為，確於原告、參加人莊麗華等人及德聚公司間涉有私權爭執，且該私權爭執實體事項非被告所得審認，而構成土地登記規則第57條第1項第3款所規定之情形。是被告就上情未予查明，率予作成參加人系爭登記申請案准予登記之原處分，於法自有違誤。至被告另主張本件依行為時（108年12月9日修正前）土地登記規則第97條第3項規定，應優先適用於同規則第57條第1項第3款規定云云，惟本件原告所爭執者非僅為優先購買權之行使，尚涉及系爭登記申請案所據以登記之買賣行為是否成立，業經本院審認如上，則被告僅援引行為時土地登記規則第97條第3項為原處分依據，漏未審究有無構成同規則第57條第1項第3款規定之情形，自有未合，其上開主張，亦不足採。

七、綜上所述，原處分既有前述違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷為有理由，應予准許。而原處分經撤銷後，系爭登記申請案仍屬尚未終結，被告自應就系爭登記申請案應否准許，依本院上述見解，另為適法之處分。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。

八、結論︰原告之訴為有理由。

高雄高等行政法院第二庭