高雄高等行政法院判決

民國108年8月14日辯論終結

原告

台灣糖業股份有限公司

代表人

陳昭義

訴訟代理人

凃嘉益 律師

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

訴訟代理人

謝炅廷

　董冠志

　黃永河

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國107年12月24日臺內訴字第1070068049號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件原告代表人原為黃育徵，於本件訴訟審理中變更為陳昭義，原告以新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：緣被告為辦理「臺南新吉工業區開發計畫案」，申請徵收原告所有之臺南市○○區○○段000○號等214筆土地（下稱系爭都市○○○○○○區○○段0000○0○號等24筆土地（下稱系爭非都市土地）（以下合稱系爭土地），案經內政部以民國104年5月7日臺內地字第10400337741號及第10400337742號函核准徵收，並經被告以104年5月14日府地用字第1040458177A號及第1040458181A號公告徵收在案。原告對系爭土地徵收補償價額不服，經異議及復議程序，被告以105年1月22日府地價字第1050092352號函通知原告維持原徵收補償價額。原告不服，提起訴願，經內政部以105年6月27日以臺內訴字第1050029866號訴願決定書（下稱內政部105年6月27日訴願決定）決定：「原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處理。」嗣被告依內政部105年6月27日訴願決定重新辦理查估，提請臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱臺南市地評會）105年8月22日105年第7次會議評定通過，以105年11月7日府地用字第1051113924A號公告系爭土地徵收補償清冊，並以同日府地用字第1051113924D號函通知原告前往領取補償費。原告對於徵收補償價額仍不服，經異議及復議程序，被告以106年6月21日府地價字第1060650454號函通知原告維持原徵收補償價額。原告不服，提起訴願，經內政部以106年11月29日臺內訴字第1062200488號訴願決定書（下稱內政部106年11月29日訴願決定）決定：「原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處理。」嗣被告依內政部106年11月29日訴願決定重新辦理查估，提請臺南市地評會107年1月29日107年第1次會議評定通過，以107年3月6日府地用字第1070236618A號公告系爭土地徵收補償清冊。原告對於徵收補償價額仍表不服，於107年4月11日向被告提出異議，經被告以107年4月19日府地價字第1070419647號函向原告說明查處情形。原告猶未甘服，復於107年5月10日向被告聲明不服查處情形，被告乃依土地徵收條例第22條第3項規定，提請臺南市地評會107年6月29日107年第4次會議復議，經決議維持系爭都市土地104年土地徵收補償市價每平方公尺新臺幣（下同）3,600元～4,100元及系爭非都市土地104年土地徵收補償市價每平方公尺3,400元～7,900元，嗣被告以107年7月27日府地價字第1070812567號函通知原告復議結果。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

(一)主張要旨：

1、按「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。」迭經司法院釋字第516號、第579號解釋闡明在案。另土地徵收條例第30條於101年1月4日修正公布後，改按「徵收當期之市價」補償，其立法理由係考量採市價補償，能「使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵收（或區段徵收）之阻力」，故國家雖得為公益目的徵收私有土地，然因土地徵收乃被徵收人財產權為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予合理市價之補償，方得以適度填補被徵收人因財產權遭國家剝奪所受損失。

2、本件被告將徵收補償市價之查估程序委由太宇不動產估價師事務所（下稱太宇事務所）辦理，並將太宇事務所之查估結果提交臺南市地評會據以評定本件土地之徵收補償市價，惟太宇事務所之查估結果，明顯偏離市場正常交易價格而損及原告權益，且查估過程有違法及不當情形，嚴重影響臺南市地評會就系爭土地徵收補償市價之評定結果，並影響被告就系爭土地所為徵收補償處分之合理性與適法性。茲詳述如下：

(1)太宇事務所就比較標的之區域因素或個別因素調整幅度過大，遠超過不動產估價技術規則第25條規定之上限，顯有不當：A、按不動產估價技術規則第25條規定：「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於15％，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於30％時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。但勘估標的性質特殊或區位特殊缺乏市場交易資料，並於估價報告書中敘明者，不在此限」。B、本件太宇事務所將系爭都市土地（安南區）重新劃分為P001-00～P010-00附條件開發之工業區及P011-00公共設施保留地等11個地價區段。其中P001-00～P010-00地價區段，於附近地區選取2件比較標的（實例1每平方公尺12,694元，實例2每平方公尺31,763元）進行調整，並估計P001-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,800元，P002-00地價區段比準地之地價為每平方公尺4,100元，P003-00地價區段比準地之地價為每平方公尺4,100元，P004-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,700元，P005-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,700元，P006-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,600元，P007-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,700元，P008-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,700元，P009-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,600元，P010-00地價區段比準地之地價為每平方公尺3,700元。茲以太宇事務所就P001-00～P010-00地價區段比準地所估計之最高地價每平方公尺4,100元，對照其所選取之比較標的實例1每平方公尺12,694元，以此推算，總調整率約為-67.70％【計算式：（4,100－12,694）12,694＝-67.70％】；若對照其所選取之比較標的實例2每平方公尺31,763元，推算結果總調整率高達-87.09％【計算式：（4,100－31,763）31,763＝-87.09％】。準此，無論實例1或實例2之調整幅度，總調整率均遠超過不動產估價技術規則第25條規定之30％上限，惟太宇事務所卻未予以排除，導致須作大幅度之修正，顯有不當。

(2)臺南市地評會就系爭土地徵收補償市價之評定有違法不當之情形：A、按地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第6點第1項規定：「本會對於地價、土地改良物價額、標準地價或土地徵收補償市價之評議，應切合該地當時土地或土地改良物之實值。」本件被告曾於102年9月16日、103年10月30日前後兩次與原告協議價購系爭土地，第1次協議價購之總補償費為5,278,940,000元（平均單價為4,300元/㎡），第2次協議價購之總補償費5,350,150,000元（平均單價為4,358元/㎡）。參諸第2次協議價購補償金額尚比第1次協議價購金額更為增加，可見系爭土地之價值於上述時間應係日漸上漲。B、查臺南市地評會於107年第4次會議所評定之補償市價計4,736,697,364元，雖較其104年所評定之補償市價略增3,788,229元，惟上開金額與103年10月30日第2次協議價購之金額，仍相差高達613,456,352元。參諸系爭土地102年至104年之公告現值，都市土地（安南區）分別為2,900元/㎡、3,000元/㎡、3,600元/㎡；非都市土地（安定區）分別為2,800元/㎡、3,100元/㎡、3,300元/㎡，不論都市或非都市土地，皆明顯呈現上漲趨勢。另依內政部104年1月15日出版之「都市地價指數（第43期）」，臺南市本期地價總指數較上期上漲3.10％，其中安南區上漲8.81％，安定區上漲4.17％，亦呈現上漲趨勢；此外，依「全國地區都市土地平均區段地價表－工業區」顯示，臺南市安南區平均區段地價於102年9月30日為12,700元/㎡，至103年9月30日已上升為13,225元/㎡；安定區平均區段地價於102年9月30日為10,256元/㎡，至103年9月30日已上升為11,316元/㎡。另內政部所公布之「歷年公告土地現值漲幅」，亦顯示臺南市103年至104年之公告土地現值漲幅為12.49％。由上述政府機關公開揭露之各項地價資訊，在在足見本件徵收土地之價值係明顯呈上漲趨勢，故臺南市地評會就系爭土地徵收補償市價重新評定結果，顯未切合系爭土地當時之實值，明顯違反地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第6點第1項之規定。C、又依102年9月6日協議價購會議紀錄記載：「柒、說明協議價購相關事項：……三、協議價購相關事項：（一）協議價購之價格：1、土地價格：依據土地徵收條例第11條第4項、第5項規定，協議價購應由需用土地人依市價與所有權人協議，所稱市價，指市場正常交易價格。是以，本工業區用地協議價購之價格，係依上開規定以臺灣糖業股份有限公司所有土地於協議當時之市價辦理價購（其金額係參考政府相關公開資訊予以訂定）。」可見被告亦認同土地合理市價與公告現值、地價指數等政府機關公開之各項地價資訊有密切關聯。查本件自協議價購後至公告徵收期間，既無任何不利於系爭土地市場正常交易價格之因素，且依政府機關公開揭露之各項地價資訊，本件系爭土地坐落之臺南市安南區及安定區，地價指數明顯上揚，區段地價亦均調升，且系爭土地之公告現值更自102年起明顯呈現上漲。準此，依政府機關公開之各項地價資訊，顯示系爭土地於被告公告徵收時之市場正常交易價格，顯然不應低於協議價購時之市場正常交易價格，然臺南市地評會就系爭土地徵收補償市價重新評定之結果，竟反較協議價購時之土地市價為低，明顯與政府機關公開之各項地價資訊背道而馳，其評定結果自屬不當。D、被告雖指稱系爭土地之「徵收補償市價」與「協議價購市價」所依據之法令不同，無法相提並論云云。惟查：(A)土地徵收條例第11條第1項、第4項、第5項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；……。」「第1一項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。」「前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第30條第1項前段、第2項、第4項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。」「前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」「前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵守事項等辦法，由中央主管機關定之。」次按土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法）第2條第1款規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。」(B)由上開規定可知，無論徵收之補償地價或協議價購之金額均係「市價」，且所謂「市價」係指「市場正常交易價格」，二者已然齊一。查被告於102年9月6日與原告第1次協議價購時所提出之協議價購總金額為5,278,940,000元，另103年10月30日第2次協議價購時所提出之協議價購總金額為5,350,150,000元，可見被告認為本件系爭土地於上開時間之合理正常市價分別為5,278,940,000元及5,350,150,000元。雖「市場正常交易價格」可能隨市場交易狀況、價格基準日不同而產生變化，惟本件自協議價購後至公告徵收期間，非但無任何不利於系爭土地市場正常交易價格之因素產生，且依政府機關公開揭露之各項地價資訊，本件系爭土地坐落之臺南市安南區及安定區，地價指數明顯上揚，區段地價亦均調升，且系爭土地之公告現值更自102年起明顯呈現上漲。準此，依政府機關公開之各項地價資訊，在在顯示系爭土地於被告公告徵收時之市場正常交易價格，顯然不應低於協議價購時之市場正常交易價格。詎臺南市地評會就系爭土地徵收補償市價重新評定之結果，竟反較協議價購時之土地市價為低，顯與政府機關所公布之各項地價資訊相左，其評定結果顯屬不當。(C)土地徵收條例修正後，無論協議價購或徵收，既均必須依照「市價」辦理，且本件先後2次查估之估價師又為同一人，苟非查估時客觀環境、條件有何巨大改變，同一估價師對相同土地之客觀正常交易市價，無論其係依不動產估價技術規則進行查估，抑或依市價查估辦法進行查估，其查估結果理應極為接近，否則豈非自相矛盾？遑論本件估價師就協議價購之市價查估後，政府機關公布之各項地價資訊均顯示本件系爭土地價值呈現上漲，似此情形，同一估價師嗣後就本件系爭土地再查估之市價理應較高，焉能藉口查估依據不同即可得出較低之市價。倘如被告所主張，只要依市價查估辦法進行查估，即可託辭已遵守法定程序，全然不顧其查估之市價是否公平合理，恣意以遠低於正常市場交易價格之金額徵收私有土地，顯與土地徵收條例第30條規定採市價徵收之立法理由相違背。

3、本件系爭都市土地（安南區）部分，前經內政部訴願決定，要求被告針對系爭都市土地部分應改依工業區土地查估補償。一般而言，工業區土地無論使用強度或利用價值應遠比農業區土地為高，是以，農業用地於劃定或變更為非農業使用時，依相關法令土地所有權人常需繳交回饋金（例如：農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法第2條第1項第2款規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用，屬下列情形之一者，應依本辦法繳交回饋金：……二、都市計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用。」）由此可見，工業區土地之價值應較農業區土地之價值為高，方屬合理，否則倘工業區土地價值較農業區土地為低，相關法令又豈能再要求土地所有權人繳交回饋金。茲被告雖就本件系爭都市土地（安南區）部分改依「工業區」土地進行查估，惟重新評定結果，部分工業區土地之補償地價卻反比前此以「農業區」土地查估之補償地價更低，較諸前此以農業區土地查估之徵收補償地價，分別有調降100元、200元、400元、500元／㎡之情形（詳見原告製作之「被告辦理『新吉工業區』被徵收本公司土地重新評定地價補償費明細」）。同一土地先後以「農業區」、「工業區」之使用管制查估，評定結果「工業區」地價竟低於「農業區」地價，顯然違背客觀常理，故被告針對本件系爭都市土地（安南區）部分之補償地價，其查估及評定結果，顯有不當。

4、本件被告於102年9月6日第1次與原告協議價購時，總補償費為5,278,940,000元（平均單價為4,300元/㎡）；103年10月30日第2次與原告協議價購時，總補償費為5,350,150,000元（平均單價為4,358元/㎡）。對照被告於103年1月「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案說明書」、104年9月「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」所記載之開發成本，其中土地補償費部分均為5,622,730,000元，上開細部計畫案說明書之內容，均係經被告詳細審核後發布，足見被告亦自認系爭土地之合理補償價額為5,622,730,000元。雖被告一再指稱臺南市地評會103年第9次會議評定之地價補償費4,732,909,117元，以及107年第4次會議所評定之地價補償費4,736,697,346元均為合理市價，惟上開金額與被告所發布之細部計畫案說明書所載土地補償費相差近9億元，同一行政機關對同一徵收案土地之合理補償費，前後說詞竟天差地別，焉能令人民信服？再者，被告前以104年5月14日府地用字第1040458177A號及第1040458181A號公告徵收系爭土地，總地價補償費4,732,909,117元，雖經原告多次提出異議，其始終堅稱該金額為合理之補償金額。果爾如此，被告既認本件土地合理補償地價僅4,732,909,117元，亦即被告係認為新吉工業區開發成本中之土地補償費僅為4,732,909,117元，詎嗣後被告104年9月發布之「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」內容，卻又記載本件系爭土地補償費為5,622,730,000元，難道上開細部計畫案說明書內容有灌水造假之情形？若無灌水造假，豈非代表被告主張之4,732,909,117元（或4,736,697,346元）顯非合理之補償地價，由此益見被告係基於減少用地取得成本考量，刻意壓低本件徵收補償地價，故原處分確有違法不當之情形。

5、被告既是本件需用土地人，同時又是辦理地價查估並提交地價評議委員會評定之主管機關，在被告財政困窘且球員兼裁判之情況下，如基於節省用地取得成本考量，實難期待其於辦理查估過程秉持公正性、客觀性。參諸被告委託之太宇事務所，不但於辦理本件徵收補償市價查估過程有違法不當之情形，且查估結果更與政府機關公開揭露之客觀地價資訊背道而馳，顯有刻意壓低本件徵收補償市價之嫌。似此情形，實已夾雜節省用地取得成本等與本件無關且不應考慮之因素，有違反「不當聯結禁止原則」之情形。

6、本件都市計畫工業區於公告徵收前雖為附條件以區段徵收開發之工業區，惟依都市計畫法第17條第2項但書規定，主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，仍得依有關建築法令之規定，由主管機關指定建築線，核發建築執照。準此，被告所提出之徵收階段查估報告將比準地以限制建築土地辦理估價，並非合理。且本件查估基準日為103年9月1日，而被告於103年1月28日發布、同年月29日生效之「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案」，已具有細部計畫之內容，符合內政部96年8月23日臺內營字第0960804734號函附之「直轄市、縣（市）政府執行都市計畫法第17條第2項之處理原則」，已能確定建築線，仍得依有關建築法令之規定，由主管機關指定建築線，核發建築執照。被告辯稱本件系爭都市土地不符都市計畫法第17條第2項但書之規定，實有錯誤。

7、再者，本件P001～P010地價區段比準地雖屬未開發工業區，與實例1及實例2屬已開發工業區之區域條件有所不同，惟被告之查估報告於區域因素之「公共建設」、「土地改良」項次中已大幅修正達40.5％及47.25％，於「自然條件」項次之「排水」、「地勢」又再予修正達25％及32.5％，恐有重複修正之情形。又被告提出之徵收市價查估報告書，其中區域因素所載細項分別有「有無禁止建築」、「有無限制建築」之項目，被告於「有無限制建築」項目中大幅下修25％，是被告辯稱本件系爭都市土地並無將比準地以限制建築土地辦理查估之情事，與事實不符。又被告之查估報告針對本件比準地於區域因素之「自然條件」項次之「地勢」均記載為「劣」，然依「臺南市安南區中小規模工業用地影響地價區域因素評價基準明細表」所載，地勢之優劣係以海拔高低衡量，而依據內政部國土測繪中心100年地形圖所標繪之高程資料，本件比準地之高程並未比被告所選取之實例土地高程為低，故被告查估報告上開記載顯與事實不符，其據此評定本件徵收補償市價，亦有違誤。

8、又按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」查被告103年10月30日協議價購會議紀錄記載：「玖、結論：一、依『土地徵收條例』規定，以協議價購或徵收取得土地，皆以市價進行補償，不影響臺糖公司權益，並可使臺糖公司提早取得土地價款，……。」等語。被告既於上開會議紀錄明白昭告土地所有權人以協議價購或徵收取得土地，皆以市價進行補償，不影響權益，已足使土地所有權人可合理信賴本件縱以徵收方式為之，補償地價亦不應低於被告於協議價購時所提出之金額。詎嗣後本件之補償市價僅4,736,697,346元，與103年10月30日第2次協議價購之金額5,350,150,000元，減少高達6億1,345萬餘元，已嚴重損及原告之權益，被告所為實有違行政程序法第8條規定之意旨。

9、本件被告主張協議價購市價是其委託太宇事務所依不動產估價技術規則評估之價格。惟按不動產估價技術規則第27條規定：「不動產估價師應採用3件以上比較標的，就其經前條推估檢討後之勘估標的試算價格，考量各比較標的蒐集資料可信度、各比較標的與勘估標的價格形成因素之相近程度，決定勘估標的之比較價格，並將比較修正內容敘明之。」準此，太宇事務所於協議價購階段進行查估時所採之比較標的，與其於徵收階段所採之比較標的是否相同？若有不同，其選取之標準為何？均有瞭解之必要。爰聲請被告提出協議價購階段之查估報告資料。

(二)聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、被告應依原告107年4月11日南善資字第1074801926號函請求，作成再補償原告2,434,516,626元之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

(一)答辯要旨：

1、本件經內政部106年11月29日訴願決定撤銷被告106年6月21日府地價字第1060650454號函處分，並命被告於2個月內另為適法之處理，被告乃重新查估系爭都市土地及系爭非都市土地徵收土地宗地單位市價，並委由太宇事務所辦理徵收補償市價查估，其考量本件徵收土地橫跨臺南市安南區（都市土地）與安定區（非都市土地），遂依市價查估辦法第10條規定，以鄉（鎮、市、區）為單位，並斟酌當地土地使用管制等因素，分成2件辦理，茲就該徵收補償市價查估作業情形分述如下：

(1)系爭都市土地（安南區）查估作業：依宗地個別因素清冊所載，系爭都市土地使用分區分別為變更前附條件以區段徵收開發之工業區及道路用地、綠地等公共設施保留地。太宇事務所遂依查估辦法規定，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，將系爭都市土地劃分P001-00～P010-00（附條件以區段徵收開發之工業區）及P011-00（公共設施保留地）等11個地價區段，並依訴願意旨，分別於P001-00地價區段內選取安南區安吉段813-1地號土地為比準地、P002-00地價區段內選取安南區安吉段815-1地號土地為比準地、P003-00地價區段內選取安南區安吉段812-3地號土地為比準地、P004-00地價區段內選取安南區安吉段817-5地號土地為比準地、P005-00地價區段內選取安南區安吉段818-8地號土地為比準地、P006-00地價區段內選取安南區安吉段819-7地號土地為比準地、P007-00地價區段內選取安南區安吉段820-5地號土地為比準地、P008-00地價區段內選取安南區安吉段823-2地號土地為比準地、P009-00地價區段內選取安南區安吉段824-2地號土地為比準地（本區段範圍內僅有該筆地號土地）及P010-00地價區段內選取安南區安吉段823-4地號土地為比準地，因該等10個地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）無買賣及收益實例，爰於附近地區選取2件使用性質條件相似之工業區土地為比較標的（實例1每平方公尺12,694元；實例2每平方公尺31,763元）進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P001-00區段比準地地價為每平方公尺3,800元、P002-00區段比準地地價為每平方公尺4,100元、P003-00區段比準地地價為每平方公尺4,100元、P004-00區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P005-00區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P006-00區段比準地地價為每平方公尺3,600元、P007-00區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P008-00區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P009-00區段比準地地價為每平方公尺3,600元及P010-00區段比準地地價為每平方公尺3,700元，再以各區段比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整後，估計P001-00區段內各宗地（宗地流水號0001之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0002之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺4○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0003之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公○0○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0004之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0005之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0006之合併評價單元土地）宗地單位市價為每○○○○0○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0007之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0008之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3○000○○○000○00區段○○○○○○○○○號0010之合併評價單元土地）宗地單位市價為每平方公尺3,700元；另P011-00地價區段為公共設施保留地，其毗鄰非公共設施保留地區段包含前開P001-00～P010-00區段（附條件以區段徵收開發之工業區）以及P012-00～P014-00區段（農業區）、P021-00區段（非都市土地之工業區農牧用地）等共14個地價區段，依市價查估辦法規定分別於前開非公共設施保留地區段內選取具有代表性之土地為各該區段比準地，P001-00～P010-00區段比準地市價查估過程已如前述，而P012-00～P014-00地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）無買賣及收益實例，爰於附近地區分別選取使用性質條件相似之農業區之比較標的（實例3每平方公尺5,115元；實例4每平方公尺5,143元）進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P012-00區段比準地（安南區安吉段29地號）地價為每平方公尺3,900元、P013-00區段比準地（安南區安吉段832地號）地價為每平方公尺3,700元、P014-00區段比準地（安南區安吉段895地號）地價為每平方公尺4,100元，又P021-00地價區段於市價查估案例蒐集期間內亦無買賣及收益實例，爰於附近地區分別選取與比準地使用性質條件相似之非都市農牧用地之比較標的（實例5每平方公尺5,600元；實例6每平方公尺5,099元；實例7每平方公尺2,899元）進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P021-00區段比準地（安定區新吉段1677地號）地價為每平方公尺3,800元，再依市價查估辦法規定按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算後，P011-00區段地價為每平方公尺3,900元；以上價格並提經臺南市地評會107年1月29日107年第1次會議評議通過在案，查估過程於法尚無違誤。

(2)系爭非都市土地（安定區）查估作業：依宗地個別因素清冊所載，系爭非都市土地使用分區或編定用地為工業區農牧用地、工業區水利用地、工業區交通用地及工業區特定目的事業用地，現況工業區特定目的事業用地作原告新吉農場辦公室使用外，其餘均作農業使用。太宇事務所遂依市價查估辦法規定，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，將系爭非都市土地之作農業使用之工業區農牧用地、水利用地、交通用地等均劃屬P001-00地價區段，原告新吉農場辦公室之工業區特定目的事業用地另劃屬P002-00地價區段，並分別於P001-00區段內選取具有代表性之安定區新吉段1677地號土地（農牧用地）及P002-00區段內選取具有代表性之安定區新吉段1676地號土地（特定目的事業用地）為各該區段比準地，因2個地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）無買賣及收益實例，爰於附近地區選取3件使用性質條件與P001-00地價區段比準地相似之農牧用地為比較標的（實例1每平方公尺5,600元；實例2每平方公尺5,099元；實例3每平方公尺2,899元）及2件使用性質條件與P002-00地價區段比準地相似之鄉村區乙種建築用地為比較標的（實例4每平方公尺12,100元；實例5每平方公尺12,100元）分別進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P001-00區段比準地地價為每平方公尺3,800元及P002-00區段比準地地價為每平方公尺7,900元，再以比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整後，估計系爭非都市土地宗地單位市價為每平方公尺3,400元～7,900元，並提經臺南市地評會107年1月29日107年第1次會議評議通過在案，查估過程於法尚無違誤。

2、原告主張依土地徵收條例第30條立法理由，土地徵收國家應予合理市價補償乙節。按國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地及一併徵收地上改良物所給予之補償，係填補人民因公共利益所受之特別犧牲，國家自應給以相當且合理之補償。參酌司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號、第516號及第579號解釋意旨，係採用相當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償（鈞院103年度訴字第562號判決參照）。故徵收土地應補償之地價，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。

3、有關原告指稱本件比較標的區域或個別因素之調整幅度皆已超過或趨近總調整率30％，案例選取不當且調幅違反不動產估價技術規則第25條之規定乙節：

(1)市價查估辦法係內政部基於土地徵收中央主管機關之職權，依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關徵收土地之補償市價，其地價調查估計程序、方法及應遵行事項，屬於查估技術性及細節性事項所為之規範，並未逾越其授權之範圍，自得予以援用（鈞院102年度訴字第270號判決參照）。且按市價查估辦法第3條第2項規定：「不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」其立法理由略以：「為利查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理時，補償市價估計方法一致，爰於第2項明定不動產估價師應依本辦法辦理徵收補償市價查估，於本辦法規定須依不動產估價技術規則查估之條文，方有依該規則查估之適用。」復按內政部102年10月23日臺內地字第1020326961號函規定：「二、……不動產估價師應依查估辦法辦理徵收補償市價查估，其立法目的即為讓徵收補償查估規定一致化，以免查估依據不同造成估價差距爭議。舉例而言，查估辦法第14條及第15條皆規定應依不動產估價技術規則（以下簡稱技術規則）規定辦理，俾使估價技術規則適用相同標準。對於查估辦法已規定事項，如第4條辦理程序、第6條估價方法及第7條情況調整等，不動產估價師即須依查估辦法辦理；至於查估辦法未規範之處，不動產估價師執業時仍應遵守技術規則，俾符合不動產估價師法第19條規定。」準此，主管機關或不動產估價師於辦理土地徵收補償市價之查估時，應依市價查估辦法之規定辦理，且於補償市價查估作業中，不動產估價技術規則並非市價查估辦法之補充規定，於徵收補償市價查估作業中適用不動產估價技術規則之前提，必須以市價查估辦法有特別明文者為限，俾確保主管機關及不動產估價師補償市價估計方法之一致（鈞院107年度訴字第332號判決參照）。

(2)本件經太宇事務所訪查周邊地區不動產交易熱絡，於估價基準日（103年9月1日）案例蒐集期間（103年3月2日至同年9月1日）即有多筆交易紀錄，基於在一般正常交易情形下，交易案例之成交日期與價格日期越接近，且與勘估標的地理位置、相關性質越接近者，其案例越具有價格代表性之估價理論，經估價師評估近鄰地區全部買賣交易案例後，排除不適合案例【案例選取原因說明（含原告於不服徵收價格異議函及不服查處函所提案例）】，決定選取本件估價之比較標的，因所選比較標的並無市價查估辦法第7條、第8條所列特殊情形，故本件買賣實例選取於法並無違誤。又按市價查估辦法第19條第3項規定：「第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第2項規定：「前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」有關區域因素及個別因素之調整方式，市價查估辦法既已明定，不動產估價師自當依前揭規定以內政部101年6月26日臺內地字第1010224419號令發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範之最大範圍內為基準調整差異率，爰本件各項因素調整率加總雖有大於30％，惟並無逾越「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範，故原告指摘太宇事務所未予排除比較標的1及3，且區域因素或個別因素調整幅度過大，已明顯違反不動產估價技術規則第25條之規定云云，實屬無據。

4、有關原告指稱臺南市地評會評定系爭土地徵收補償市價與協議價購價格不同，且評定土地價格未切合實值，有違法不當之情形乙節，分述如下：

(1)按協議價購係屬需用土地人與被徵收土地所有權人間買賣行為，為徵收之先行程序，如協議不成再由需用土地人辦理徵收程序取得用地（土地徵收條例第11條參照），且其協議價購價格實乃需用土地人基於用地取得等特定需求而與被徵收土地所有權人間契約行為，非屬土地徵收條例第30條第1項所規定之「徵收當期之市價」。復以，原告所提協議價購市價，係被告基於辦理本件用地取得協議價購價格訂定參考之目的，委託太宇事務所依「不動產估價技術規則」評估之價格，與本件徵收補償市價依據市價查估辦法規定辦理，二者價格日期、查價目的、查估方式及選取買賣實例皆不同，是以，協議價購階段之市價與徵收補償市價之查估程序有其適用法規命令之本質上差異，依不同查估程序所估得之市價當然未必相同，尚難因徵收補償價格低於協議價購之價格，即指補償處分違法（鈞院104年度訴字第24號判決參照）。原告逕以協議價購價格指稱本件徵收補償市價偏低，自屬無據。

(2)查「都市地區地價指數」係依據內政部訂頒之「都市地區地價指數查編要點」規定，以每年9月30日及3月31日為估價基準日，對每一行政區內都市計畫內住宅區、商業區及工業區之地價區段，依地價調查估計規則規定估計區段地價，再用各個區段地價等級面積予以加權平均各該使用分區區段地價，據以編製地價指數，俾了解地價走勢，所調查內容並未包含非都市土地及都市計畫內農業區土地，且所估計地價區段係以一般正常管制條件之土地為限，與本件徵收範圍皆為非都市土地及都市計畫內農業區或附條件開發工業區之管制條件差異極大，以此例彼，並不恰當；又「公告土地現值」係依據平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定，經常調查其地價動態，以每年9月1日為估價基準日，繪製地價區段圖、估計區段地價後，並提交地價評議委員會評定，於次年1月1日公告，據以作為審核土地移轉現值之依據，而土地徵收條例第30條規定之「徵收補償市價」現係依市價查估辦法之規定辦理市價查估，其與都市地價指數、土地公告現值計算所適用之法令依據及計算方法實屬有別，自難僅以都市地價指數、土地公告現值有所變動即認市價亦應隨之變動（鈞院103年度訴字第562號判決參照）；甚者，原告所援引之系爭土地公告現值、都市地價指數、區段地價及變更開發計畫說明書估算之補償費等，不僅均非市價查估辦法所定進行估價時所應考量者，且上開價格之計算方式、依據及目的，亦與土地徵收補償之市價估算不同，故原告逕以政府機關公開之各項地價資料據以推論本件土地補償市價金額應較先前協議價購之金額為高，實屬自己主觀之臆測，於法無據，亦不足採。

(3)本件前經需用土地人被告所屬經濟發展局依法定程序向原告提出購買土地之要約，於102年9月6日召開第1次協議價購會議，因原告歷次均表示不同意協議價購，基於提高原告同意協議價購之誘因，復於103年10月30日第2次協議價購時，提出較高之協議價購價額，惟因原告皆於會中表示請被告以徵收方式辦理，拒絕同意協議價購，亦曾自陳囿於公司內部控制制度規定，未便同意配合辦理協議價購（原告第1次訴願書參照），本件始改行徵收程序。被告為提高原告同意協議價購之誘因而提出較高之協議價購價額，自屬合理，是原告訴稱協議價購金額應與徵收補償金額相一致，核有違論理法則，且於法無據，自不足採。

5、有關原告指稱系爭都市土地改依「工業區」土地進行查估，部分土地徵收價格較原徵收以「農業區」查估之補償價格為低，評定結果顯有不當乙節：按行為時內政部102年3月編印之土地徵收補償市價查估作業手冊規定，土地之查估，應依徵收計畫報送時或都市計畫變更為得徵收土地前之使用管制規定查估其市價。準此，系爭範圍內都市土地，本次查估係依103年都市計畫變更為得徵收土地前之使用管制，以「限制區段徵收整體開發之工業區」辦理市價查估，並依徵收範圍內都市計畫規劃之街廓將本件徵收土地劃分為10個附條件開發工業區地價區段及1個公共設施保留地地價區段，其各地價區段之區域因素條件及區段內所選比準地之個別因素條件皆不相同，復與前次以農業區使用管制條件查估相較，其地價區段劃分方式及選取買賣實例亦不相同；基此，系爭都市土地係屬受整體開發限制之工業區，且徵收範圍除公學路1段124巷為主要道路外，其餘區內道路均為原告自行開闢之農路，多為土路、未鋪設瀝青或混凝土，且相關供、排水系統及電力設施缺乏，雖管制條件為以區段徵收開發之工業區，惟實際上現況並未進行工業區開發，查估時土地使用現況仍作農用種植製糖甘蔗，與開發成熟、經建築基地改良，交通運輸及公共建設完善且無開發限制之一般工業區土地價格自屬有別，復因地價區段劃分、買賣實例選取及各地價區段及宗地條件等不同之故，致系爭範圍內各宗土地之查估結果與前次以農業區查估之徵收市價有所差異，兩者相較互有高低，惟本件徵收土地範圍毗鄰，且均屬同一所有權人（即原告），有關前後兩次估價結果差異自應整體合併比較考量，誠如原告自承，重新以「限制區段徵收整體開發之工業區」辦理查估之土地總徵收補償費，確已高於原以「農業區」查估之土地徵收補償總額，故原告以部分宗地查估價格低於前次查估價格，指稱工業區價格低於農業區價格，違背客觀常理，顯係刻意忽略系爭範圍內都市土地之多數宗地價格均高於或等於前次查估價格，顯係以偏概全，自屬無理。

6、有關原告指稱本件徵收補償費4,736,697,364元，低於被告都市計畫變更說明書記載土地徵收補償費為5,627,730,000元，顯有刻意壓低補償費情形，茲說明如下：查被告103年1月「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案說明書」及104年9月「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」，有關土地徵收補償費係記載於第6章事業及財務計畫，主要係作為全區進行開發之成本估算用。其中土地補償費項目，於備註欄明確記載係按101年平均公告現值2,740元/㎡之1.66倍計算，而成本概算表亦備註係為初步概估，未來應依各項工程實際開發成本結算為準。準此，上開計畫書既已明確說明補償費係逕以101年公告現值倍數估算，與土地徵收補償費應按市價查估辦法規定估價並經地評會評定之嚴謹程序不同，兩者價格不同，自屬合理，且公告土地現值並非估計徵收補償費之法定依據，相關緣由前已說明不再贅述，故原告以都市計畫書初步概估之補償費指摘被告刻意壓低徵收補償費云云，顯係刻意忽略兩者估計方式及用途不同，自不足採。

7、有關原告指稱被告為需用土地人，且為臺南市地評會之主管機關，顯有節省用地取得成本而刻意壓低本件徵收補償市價之嫌，違反不當聯結禁止原則乙節，分述如下：

(1)有關需用土地人擬取得國營事業土地辦理公共建設，前經內政部以102年10月31日臺內地字第1020339109號函請經濟部國營事業委員會協助向國營事業宣導落實協議價購程序，使政府行政資源能有效使用在案。然原告自稱囿於公司內部控制制度拒絕同意協議價購，逕請被告以徵收方式辦理，致使本件依法進入徵收程序，顯見原告為國營事業，卻未能檢討改進其內部控制制度，以積極配合公益事業之推動，並減少行政資源之浪費，且被告為加速開發效率，節省作業程序，提高原告同意價購意願，一再提高協議價購價額，可知被告從無節省用地成本之考量，嗣後原告拒絕同意協議價購，則被告依法踐行徵收程序已為原告所預見，故原告以本件協議市價與徵收市價之差額，指摘被告為節省用地成本刻意大幅降低本件徵收補償市價，洵非可採。

(2)本件係依市價查估辦法第3條規定，委由經國家專業考試及格之不動產估價師辦理土地徵收補償市價查估，自有其專業性、客觀性，復以臺南市地評會之成員，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農業主管人員等，係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，客觀獨立行使職權，是有關該委員會評定土地徵收補償市價及市價變動幅度等事項，係本於其專業知識所作成之決定，應享有一定之判斷權力（鈞院102年度訴字第270號判決參照），亦非被告所得干涉，故無論於徵收補償市價查估階段或評議階段，皆非被告所能介入，原告指摘被告違反不當聯結禁止原則等情，當屬無據。

8、原告請求被告提出本件協議價購階段之查估報告乙節：

(1)查協議價購價格係由需地機關參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估取得各項市價資訊，經綜合評估後決定之，且協議價購為需用土地人申請土地徵收之前置程序，由需用土地人依市價與所有權人協議，以雙方合意訂定契約之方式使需用土地人取得標的物所有權，此與土地徵收由徵收權人向被徵收人以直接對外生效之單方徵收行為性質有別。而協議價購市價估價與徵收市價估價其估價目的不同、適用之法令不同、價格日期不同，價格自有差異。

(2)復查協議價購估價報告書係為被告參考價格訂定的內部資料，且本件已完成協議價購法定程序進入徵收程序，原告係對於徵收補償市價有所爭執並提出爭訟，自與協議價購內容無涉，從而本件關於補償價格是否適法，應審酌是否依循土地徵收條例第30條等規定辦理徵收當期之市價補償查估，而非爭執前置協議價購程序之議價價格與徵收價格相較是否過高，即認補償價格不合法。基此，有關本件協議價購階段之查估報告應不予提供。

9、原告主張本件查估比準地以限制建築土地辦理估價並非合理乙節：

(1)依內政部96年8月23日臺內營字第0960804734號函檢附之「直轄市、縣（市）政府執行都市計畫法第17條第2項之處理原則」，地方政府應先確認是否符合「主要計畫發布已逾2年以上，以及能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成」之要件後，再審認該地區應該經都市計畫主管機關認定具有都市計畫法第22條規定細部計畫內容，已可確定建築法第31條規定應載明事項者，主管建築機關應視該建築基地條件，依有關建築法令規定決定是否指定建築線或核發建築執照。

(2)查本件系爭都市土地徵收範圍除公學路1段124巷為主要道路外，其餘區內道路均為原告自行開闢之農路，多為土路、未鋪設瀝青或混凝土，且相關供、排水系統及電力設施缺乏，查估時土地使用現況仍作農用種植製糖甘蔗，故顯不符都市計畫法第17條第2項：「能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者」之要件，復以本件系爭都市土地辦理徵收補償市價查估時，雖以限制整體開發之工業區管制條件查估，惟於區域因素土地使用管制「有無禁止建築」項目，皆評定為「優」等級（無限制建築），於個別因素行政條件「有無禁限建」項目亦無辦理比較調整，亦即本件系爭都市土地並未有原告所稱係將比準地以限制建築土地辦理估價之情事，原告所訴容有誤解。

10、原告主張系爭都市土地P001至P010地價區段，與實例1及實例2已開發工業區案例之區域因素自然條件項次之「排水」、「地勢」有重複修正情形乙節：依行為時市價查估辦法第9條第1項規定：「土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。」第19條第3項規定：「第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」是被告辦理本件相關查估，於進行區域因素調整時，皆依前開法定區域因素項目及依內政部101年6月26日臺內地字第1010224419號令發布之「影響地價區域因素評價基準表」所載列各修正細項比較調整，並無重複之情形。

11、原告以被告於協議價購會議紀錄記載「以協議價購或徵收取得土地，皆以市價進行補償，不影響原告權益」等語，主張補償地價不應低於協價價購金額乙節：查被告103年10月30日臺南新吉工業區開發計畫第2次用地協議價購會議紀錄記載：「以協議價購或徵收取得土地，皆以市價進行補償，不影響原告權益」等語，係指無論係以協議價購或徵收取得土地，被告皆依相關法令規定辦理補償，尚非即指兩者之補償價格必定相同，該兩者價格因估價目的不同、適用之法令不同、價格日期不同等因素而有差異，已如前述，復以被告於102年9月6日及103年10月30日兩次協議價購會議紀錄皆清楚載明協議價購價格及徵收價格其所應依循之法令不同，基此，原告逕以協議價購會議紀錄記載推論協議價購價格及徵收價格應予相同，純屬臆測，亦不足採。

(二)聲明：原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以臺南市地評會評定之市價即系爭都市土地每平方公尺3,600元～4,100元、系爭非都市土地每平方公尺3,400元～7,900元，作為徵收補償之標準，是否合法？原告請求被告應依原告107年4月11日南善資字第1074801926號函請求，作成再補償原告2,434,516,626元之行政處分，是否有據？

五、本院的判斷：

(一)前提事實：如爭訟事實欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告104年5月14日府地用字第1040458177A號及第1040458181A號公告（本院卷1第23-29頁）、被告105年1月22日府地價字第1050092352號函（本院卷1第65-66頁）、內政部105年6月27日訴願決定書（本院卷1第68-73頁）、被告105年11月7日府地用字第1051113924D號函（本院卷1第75頁）、被告106年6月21日府地價字第1060650454號函（本院卷1第101-102頁）、內政部106年11月29日訴願決定書（本院卷1第104-111頁）、被告107年3月6日府地用字第1070236618A號公告（訴願卷2第607頁）、原告107年4月11日南善資字第1074801926號函（本院卷1第113-115頁）、被告107年4月19日府地價字第1070419647號函（本院卷1第117-129頁）、原告107年5月10日南善資字第1074802047號函（本院卷1第131-137頁）、被告107年7月27日府地價字第1070812567號函（本院卷1第139-140頁）、內政部107年12月24日臺內訴字第1070068049號訴願決定書（本院卷1第142-156頁）附卷可稽，堪予認定。

(二)應適用的法令：

1、土地徵收條例第30條：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」

2、土地徵收條例第30條第4項授權訂定之市價查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。

二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第3條：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本辦法規定辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。（第2項）不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」行為時第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。」行為時第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益實例調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：……。」行為時第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」行為時第10條第1項、第3項：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。」第13條第1款、第2款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格土地面積。」行為時第17條第1項、第2項前段：「（第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日為原則。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」行為時第19條：「（第1項）比準地地價之查估，應填載比準地地價估計表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」行為時第20條：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第21條第1項第3款：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算：……三、每平方公尺單價逾新臺幣1千元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」行為時第22條第1項、第2項：「（第1項）都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得分段計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算。毗鄰部分為公共設施用地經納入計算致平均市價降低者，不予納入。」行為時第23條第4款、第5款：「前條第2項公共設施保留地區段地價加權平均計算作業步驟如下：……四、以各區段線長度之和為總長度。五、以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」行為時第28條：「依第21條計算之宗地市價應於每年底前完成評議作業，次年1月前提供需用土地人，作為次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。……。」第32條：「本辦法修正施行前已辦理查估案件，仍適用修正施行前之規定。」

3、地價及標準地價評議委員會組織規程第2條：「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」第3條：「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法異議之標準地價。五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」準此，土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地評會為評議。且依同組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等，是有關地價及徵收補償地價之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有判斷餘地。行政法院對其判斷應採取較低密度之司法審查，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事，如：（1）行政機關所為之判斷，係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。（2）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤。（3）對法律概念之解釋有明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（4）行政機關之判斷，有違一般公認之價值判斷標準。（5）行政機關之判斷，係出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。（6）行政機關之判斷，違反法定之正當程序。（7）作成判斷之行政機關，其組織不合法且無判斷之權限。（8）行政機關之判斷，違反相關法治國家應遵守之原理原則等情事外，法院原則上應予尊重。

(三)被告就系爭土地市價徵收補償價格之形成程序如下：

1、系爭土地地價區段之劃分：本件被告為辦理「臺南新吉工業區開發計畫案」，需用原告所有系爭土地。查本件原告所有系爭土地跨屬臺南市安南區（都市土地）與安定區（非都市土地），查估單位太宇事務所乃依行為時市價查估辦法第10條規定，先以鄉（鎮、市、區）為單位，分成系爭都市土地（安南區）及系爭非都市土地（安定區）2件辦理。次查，系爭都市土地使用分區分別為變更前附條件以區段徵收開發之工業區及道路用地、綠地等公共設施保留地，而系爭非都市土地使用分區則分別為工業區農牧用地、水利用地、交通用地及特定目的事業用地，其中除工業區特定目的事業用地之現況係作原告新吉農場辦公室使用外，其餘均作農業使用。太宇事務所乃斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，將系爭都市土地（安南區）劃分為P001-00～P010-00（附條件以區段徵收開發之工業區）及P011-00（公共設施保留地）等11個地價區段，另將系爭非都市土地（安定區）劃分為P001-00（工業區農牧用地、水利用地、交通用地）及P002-00（工業區特定目的事業用地）等2個地價區段，此有宗地個別因素清冊（本院卷1第467-482、311-313頁）、地價區段勘查表（本院卷1第425-435、298-299頁）、地價區段圖（本院卷1第373-376、286頁）為證，核與行為時市價查估辦法第10條第1項規定地價區段劃分之方法，並無不合。

2、選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價：

(1)系爭都市土地（安南區）部分：A、P001-00～P010-00地價區段（附條件以區段徵收開發之工業區）部分：查估單位太宇事務所依市價查估辦法第2條及第4條規定，於上開區段內各選取具代表性之土地為該區段比準地，分別為：P001-00地價區段內選取安南區安吉段813-1地號土地為比準地、P002-00地價區段內選取安南區安吉段815-1地號土地為比準地、P003-00地價區段內選取安南區安吉段812-3地號土地為比準地、P004-00地價區段內選取安南區安吉段817-5地號土地為比準地、P005-00地價區段內選取安南區安吉段818-8地號土地為比準地、P006-00地價區段內選取安南區安吉段819-7地號土地為比準地、P007-00地價區段內選取安南區安吉段820-5地號土地為比準地、P008-00地價區段內選取安南區安吉段823-2地號土地為比準地、P009-00地價區段內選取安南區安吉段824-2地號土地為比準地（本區段範圍內僅有該筆地號土地）及P010-00地價區段內選取安南區安吉段823-4地號土地為比準地，因上開10個地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）無買賣及收益實例，太宇事務所遂於附近地區選取2筆使用性質條件相似之乙種工業區土地作為比較標的（實例1每平方公尺12,694元；實例2每平方公尺31,763元），進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P001-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,800元、P002-00地價區段比準地地價為每平方公尺4,100元、P003-00地價區段比準地地價為每平方公尺4,100元、P004-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P005-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P006-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,600元、P007-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P008-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P009-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,600元及P010-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元，有宗地個別因素清冊（本院卷1第467-472頁）、買賣實例調查估價表（本院卷1第449-450頁）、影響地價區域因素分析明細表（工業用地）（本院卷1第411-420頁）、比準地地價估計表（本院卷1第397-406頁）附卷可證，核屬有據，亦與行為時市價查估辦法第13條、第17條、第18條、第19條及第21條規定相符。B、P011-00地價區段（公共設施保留地）部分：按行為時市價查估辦法第22條、第23條第4款及第5款規定，都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，並以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。查P011-00地價區段為公共設施保留地，毗鄰之非公共設施保留地地價區段包含前開徵收範圍內P001-00至P010-00地價區段（附條件以區段徵收開發之工業區），及非徵收範圍內P012-00至P014-00（農業區）、P021-00（非都市土地之工業區農牧用地）地價區段等共14個地價區段。太宇事務所乃分別於前開地價區段內選取具有代表性之土地為各該區段比準地，其中P001-00至P010-00地價區段比準地市價查估過程已如前述，而P012-00、P013-00、P014-00、P021-00地價區段，則分別選取安南區安吉段29地號、安南區安吉段832地號、安南區安吉段895地號及安定區新吉段1677地號等4筆土地作為比準地；而P012-00、P013-00、P014-00地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）無買賣及收益實例，太宇事務所乃於附近地區分別選取2筆使用性質條件相似之都市計畫內農業區土地作為比較標的（實例3每平方公尺5,115元；實例4每平方公尺5,143元），進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P012-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,900元、P013-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,700元、P014-00地價區段比準地地價為每平方公尺4,100元；又P021-00地價區段於市價查估案例蒐集期間內（103年3月2日至103年9月1日）亦無買賣及收益實例，太宇事務所爰於附近地區分別選取3筆使用性質條件相似之一般農業區農牧用地作為比較標的（實例5每平方公尺5,600元；實例6每平方公尺5,099元；實例7每平方公尺2,899元），進行區域因素及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，估計P021-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,800元，有宗地個別因素清冊（本院卷1第472-482頁）、買賣實例調查估價表（本院卷1第451-455頁）、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）（本院卷1第421-424頁）、比準地地價估計表（本院卷1第407-410頁）附卷可證，核屬有據，亦與行為時市價查估辦法第13條、第17條、第18條、第19條、第21條、第22條及第23條規定相符。

(2)系爭非都市土地（安定區）部分：太宇事務所依市價查估辦法第2條及第4條規定，分別於P001-00地價區段內選取新吉段1677地號土地（工業區農牧用地），於P002-00地價區段內選取新吉段1676地號土地（工業區特定目的事業用地）作為比準地，因上開2個地價區段於市價查估案例蒐集期間（103年3月2日至103年9月1日）內無買賣實例，太宇事務所乃於附近地區選取3筆使用性質條件相似之一般農業區農牧用地作為P001-00地價區段比準地之比較標的（實例1每平方公尺5,600元；實例2每平方公尺5,099元；實例3每平方公尺2,899元），另選取2筆鄉村區乙種建築用地作為P002-00地價區段比準地之比較標的（實例4每平方公尺12,100元；實例5每平方公尺12,100元），進行區域因素及個別因素調整，並考量價格形成因素之相近程度，估算P001-00地價區段比準地地價為每平方公尺3,800元，P002-00地價區段比準地地價為每平方公尺7,900元，亦有有宗地個別因素清冊（本院卷1第311-313頁）、買賣實例調查估價表（本院卷1第304-308頁）、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）（本院卷1第269頁）、影響地價區域因素分析明細表（村里住宅用地）（本院卷1第297頁）、比準地地價估計表（本院卷1第267-265頁）附卷可證，核屬有據，亦與行為時市價查估辦法第13條、第17條、第18條、第19條、第21條規定相符。

3、估計系爭土地宗地單位市價，提交臺南市地評會評定：太宇事務所參酌比準地與系爭土地之宗地條件（面積、寬度、深度、形狀、臨街情形、地勢）、道路條件（道路種類、面前道路寬度）、接近條件（接近學校之程度、接市場之程度、接近公園、廣場之程度、接近車站之程度、接近商圈之程度）、周邊環境條件（嫌惡設施、停車方便性）及行政條件（使用分區或編定用地、建蔽率、容積率、有無禁限建）等因素後，計算出個別因素總調整率及宗地市價試算價格，並將宗地市價尾數無條件進位，另按行為時市價查估辦法第22條、第23條第4款、第5款規定，依據上開查估所得毗鄰之各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算系爭都市土地P011-00地價區段（公共設施保留地）徵收補償價格為每平方公尺3,900元，最後估定系爭都市土地地價每平方公尺3,600元～4,100元、系爭非都市土地地價每平方公尺3,400元～7,900元，上開查估市價並提經臺南市地評會107年1月29日107年第1次會議評定通過，並作成被告107年3月6日府地用字第1070236618A號公告（公告期間自107年3月7日至同年4月9日止），作為系爭土地徵收補償市價之依據，嗣經異議、查處及復議程序，仍維持系爭都市土地補償市價每平方公尺3,600元～4,100元、系爭非都市土地補償市價每平方公尺3,400元～7,900元等情，有徵收土地宗地市價估計表（本院卷1第456-464、309-310頁）、公共設施保留地地價加權平均計算表（本院卷1第465頁）、臺南市地評會107年1月29日107年第1次會議紀錄（不可閱覽證物卷第4-9頁）、被告107年3月6日府地用字第1070236618A號公告（訴願卷2第607頁）、被告107年4月19日府地價字第1070419647號函（本院卷1第117-129頁）、臺南市地評會107年6月29日107年第4次會議紀錄（不可閱覽證物卷第24-42頁）附卷可以佐證，堪以認定。是本件系爭都市土地補償價格每平方公尺3,600元～4,100元、系爭非都市土地補償價格每平方公尺3,400元～7,900元，確係經臺南市地評會評定，適用於徵收當期市價，要無疑義，且與前揭法令規定，亦無不合。從而，系爭土地徵收當期之市價，係臺南市地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為、未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，本院自當予以尊重。

(四)原告主張太宇事務所就系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段所選取之比較標的（即實例1及2），區域因素或個別因素之調整幅度過大，超過不動產估價技術規則第25條所定30％之上限，太宇事務所卻未予以排除，顯有不當云云。惟按市價查估辦法第3條第2項規定：「不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」其立法理由略以：「……二、為利查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理時，補償市價估計方法一致，爰於第2項明定不動產估價師應依本辦法辦理徵收補償市價查估，於本辦法規定須依不動產估價技術規則查估之條文，方有依該規則查估之適用。」又內政部102年10月23日臺內地字第1020326961號函規定：「二、……不動產估價師應依查估辦法辦理徵收補償市價查估，其立法目的即為讓徵收補償查估規定一致化，以免查估依據不同造成估價差距爭議。舉例而言，查估辦法第14條及第15條皆規定應依不動產估價技術規則（以下簡稱技術規則）規定辦理，俾使估價技術規則適用相同標準。對於查估辦法已規定事項，如第4條辦理程序、第6條估價方法及第7條情況調整等，不動產估價師即須依查估辦法辦理；至於查估辦法未規範之處，不動產估價師執業時仍應遵守技術規則，俾符合不動產估價師法第19條規定。」準此，主管機關或不動產估價師於辦理土地徵收補償市價之查估時，自應依市價查估辦法之規定辦理，且於補償市價查估作業中，不動產估價技術規則並非市價查估辦法之補充規定，於徵收補償市價查估作業中適用不動產估價技術規則之前提，必須以市價查估辦法有特別明文者為限，俾確保主管機關及不動產估價師補償市價估計方法之一致。而上開內政部函文所指不動產估價師於查估補償市價時仍應遵守不動產估價技術規則規定，實係指不動產估價師執業時應遵守之一般規定而言，如第1章「總則」中之第3條至第6條規定，至於第2章「估價作業程序」與第3章「估價方法」（含不動產估價技術規則第25條），乃係市價查估辦法所欲取代者，自不包括在內，如此解釋始符合該函釋之前後文義及市價查估辦法第3條第2項規定之立法目的。復按不動產估價技術規則第25條規定：「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於15％，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於30％時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。但勘估標的性質特殊或區位特殊缺乏市場交易資料，並於估價報告書中敘明者，不在此限。」又行為時市價查估辦法第19條及第20條既已對於區域因素及個別因素之調整方式有所規範，依內政部上開函釋意旨，查估單位查估時自當依市價查估辦法之規定，以內政部101年6月26日臺內地字第1010224419號令訂定發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範之最大範圍內為基準調整差異率，以免查估依據不同造成估價差距爭議。查本件查估單位太宇事務所就系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段區域因素及個別因素調整均依臺南市安南區中小規模工業用地影響地價區域因素評價基準明細表（本院卷1第483-485頁）辦理，而該表之部分項目修正率原本就較不動產估價技術規則之規範為高，從而，本件系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段比準地各項因素調整率加總雖有大於30％，惟並無逾越「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範，是原告據以指摘查估單位太宇事務所違反不動產估價技術規則第25條規定，尚不可採。

(五)又原告主張系爭都市土地改依「工業區」土地進行查估，部分土地徵收價格卻反比之前以「農業區」查估之補償價格為低，評定結果顯有不當云云。經查，本次系爭都市土地市價之查估係基於103年都市計畫變更，而以「限制區段徵收整體開發之工業區」辦理，並依徵收範圍內都市計畫規劃之街廓將本件系爭都市土地劃分為10個附條件開發工業區地價區段及1個公共設施保留地地價區段，其各地價區段之區域因素條件及區段內所選比準地之個別因素條件皆不相同，與前次以農業區使用管制條件查估相較，其地價區段劃分方式及選取買賣實例均不相同；況查，系爭都市土地係屬受整體開發限制之工業區，且徵收範圍除公學路1段124巷為主要道路外，其餘區內道路均為原告自行開闢之農路，多為土路、未鋪設瀝青或混凝土，且相關供、排水系統及電力設施缺乏，雖管制條件為應區段徵收開發之工業區，惟實際上現況並未進行工業區開發，查估時土地使用現況仍作農用種植製糖甘蔗等情，業經被告於答辯書陳述甚明（本院卷1第232頁），核與開發成熟、經建築基地改良，交通運輸及公共建設完善且無開發限制之一般工業區土地價格自屬有別，復因地價區段劃分、買賣實例選取及各地價區段及宗地條件等不同之故，致系爭都市土地範圍內各宗土地之查估結果與前次以農業區查估之徵收市價有所差異，兩者相較互有高低，惟本件徵收土地範圍毗鄰，且均屬同一所有權人（即原告），有關前後兩次估價結果差異自應整體合併比較考量，且此次重新以「限制區段徵收整體開發之工業區」辦理查估之土地總徵收補償費4,736,697,346元，確已高於原以「農業區」查估之土地徵收補償總額4,732,909,117元，此有原告製作之「被告辦理『新吉工業區』徵收案補償地價試算總額對照表」附本院卷1（第179頁）可證。故原告以部分宗地查估價格低於前次查估價格，指稱工業區價格低於農業區價格，顯係刻意忽略系爭都市土地之多數宗地價格均高於或等於前次查估價格，難謂有理。

(六)原告復主張依都市計畫法第17條第2項但書規定，主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，仍得依有關建築法定之規定，由主管機關指定建築線，核發建築執照，準此，本件系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段所選取之比準地，以限制建築土地辦理估價，並非合理云云。惟按都市計畫法第17條第2項規定：「未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」經查，本件被告分別於103年1月及104年9月發布「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案說明書」及「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」，此有上開細部計畫案說明書附本院卷1（第181-187頁）可參。是本件系爭都市土地固非屬都市計畫法第17條第2項前段所稱未發布細部計畫地區無訛。惟查，本件系爭都市土地徵收範圍除公學路1段124巷為主要道路外，其餘區內道路均為原告自行開闢之農路，多為土路、未鋪設瀝青或混凝土，且相關供、排水系統及電力設施缺乏，查估時土地使用現況仍作農用種植製糖甘蔗等情，業經被告於答辯書陳述甚明（本院卷1第232頁），故系爭都市土地亦不符合都市計畫法第17條第2項但書：「能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者」之要件。又查，本件系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段比準地辦理地價查估時，雖以限制整體開發之工業區管制條件查估，惟於區域因素土地使用管制「有無禁止建築」項目，皆評定為「優」等級（無限制建築），且於個別因素行政條件「有無禁限建」項目亦無辦理比較調整，有影響地價區域因素分析明細表（工業用地）、比準地地價估計表附本院卷1（第411-420、397-406頁）可考，足見本件系爭都市土地並無原告所稱將比準地以限制建築土地辦理估價之情事。是原告上開所訴，容有誤解，洵無可採。

(七)原告訴稱系爭都市土地P001至P010地價區段之比準地雖屬未開發工業區，與實例1及實例2已開發工業區案例之區域條件有所不同，惟被告之查估報告於區域因素之「公共建設」、「土地改良」項次中已大幅修正，又於自然條件項次之「排水」、「地勢」再予以修正，恐有重複修正情形云云。惟按行為時市價查估辦法第9條第1項規定：「土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。」第19條第3項規定：「第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」查被告辦理本件系爭都市土地補償市價相關查估，於進行區域因素調整時，皆依前開法定區域因素項目及內政部101年6月26日臺內地字第1010224419號令發布之「影響地價區域因素評價基準表」所載列各細項比較調整，並無重複修正之情形。原告上開所訴，實無足取。

(八)原告復主張被告之查估報告針對本件系爭都市土地P001-00至P010-00地價區段比準地於區域因素之「自然條件」項次之「地勢」均記載為「劣」，而依查估報告後附之「臺南市安南區中小規模工業用地影響地價區域因素評價基準明細表」所載，地勢之優劣係以海拔高度衡量，惟依據內政部國土測繪中心100年地形圖所標繪之高程資料，本件比準地之高程並未比被告所選取之實例土地高程低，故被告查估報告上開記載顯與事實不符，其據此評定本件徵收補償市價，亦有違誤云云。惟查，被告輔佐人即本件估價師黃志遠於108年8月14日本院行言詞辯論程序時到庭陳述：「由於土地跟道路面差從照片是看不出來，原告說他們有去調國土測繪中心的資料，他們所調的資料是沿著公學路1段的兩側，事實上本件土地廣達102幾公頃，中間只有公學路1段124巷，道路的地方是不能淹水的，所以公學路1段124巷的兩邊是比較高的，越往南邊走的話其高層是越低於周邊的土地，而且新吉工業區在開發規劃的時候，整區有填土平均約1至5公尺的高度，避免淹水，顯見系爭土地事實上是有比較偏低窪的情形。」等語（參見本院108年8月14日言詞辯論筆錄第6頁）。足見系爭都市土地僅公學路1段124巷兩側較高，整體仍屬低窪。是以被告之查估報告判定系爭都市土地地勢為「劣」，尚無違誤。

(九)又按需用土地人依土地徵收條例第11條規定，於申請徵收土地前，應依市價與土地所有權人協議進行價購，依該條第5項規定，所稱之市價，固指市場正常交易價格；然協議價購達成之協議，屬契約性質，其價格取決兩造雙方之協議結果；而徵收土地依土地徵收條例第30條第1項規定，應按照徵收當期之「市價」補償其地價，此為法定補償，二者屬性不同。此外，作為補償依據之徵收當期市價，依土地徵收條例第30條第2項、第4項規定，應依授權訂定之市價查估辦法規定辦理查估，並經主管機關提交地價評議委員會評定之程序始能確認，與需用土地人進行協商時，係以其取得之各項市價資訊作為協議價購之價格基礎，並不相同。因此，需用土地人提出與土地所有權人進行協議價購之土地價格，與土地徵收依上開程序所確定之徵收當期市價不同，即屬當然（最高行政法院107年度判字第728號判決意旨參照）。從而，原告以系爭土地徵收前進行協議購時所提出之總補償價格，較依法定程序查估所得之系爭土地補償市價為高，進而指摘臺南市地評會評定系爭土地徵收補償市價違法不當，並主張被告違反行政程序法第8條所定之誠信原則及信賴保護原則，即難採取。

(十)又查「都市地區地價指數」係依據內政部訂頒之「都市地區地價指數查編要點」規定，以每年9月30日及3月31日為估價基準日，對每一行政區內都市計畫內住宅區、商業區及工業區之地價區段，依地價調查估計規則規定估計區段地價，再用各個區段地價等級面積予以加權平均各該使用分區區段地價，據以編製地價指數，俾了解地價走勢，所調查內容並未包含非都市土地及都市計畫內農業區土地，且所估計地價區段係以一般正常管制條件之土地為限，與本件徵收範圍皆為非都市土地及都市計畫內農業區或附條件開發工業區之管制條件差異極大；又「公告土地現值」係依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則等法令規定，經常調查其地價動態，以每年9月1日為估價基準日，繪製地價區段圖、估計區段地價後，並提交地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於次年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而土地徵收條例第30條規定之「徵收補償市價」現係依市價查估辦法之規定辦理市價查估，其與都市地價指數、土地公告現值計算所適用之法令依據及計算方法實屬有別，自難僅以都市地價指數、土地公告現值有所變動即認市價亦應隨之變動。故原告逕以政府機關公開之各項地價資料據以推論本件土地補償市價金額應較先前協議價購之金額為高，實屬自己主觀之臆測，於法無據，亦不足採。

()又原告指稱本件徵收補償費總計4,736,697,364元，低於被告103年1月「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案說明書」及104年9月「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」記載之土地徵收補償費5,627,730,000元，顯有刻意壓低補償費云云。惟觀諸被告103年1月「擬定臺南市新吉工業區（工16）細部計畫案說明書」及104年9月「變更臺南市新吉工業區（工16）細部計畫（配合新吉工業區變更開發計畫）案說明書」之內容（本院卷1第181-187頁），其中新吉工業區開發成本概算表固記載：「土地補償費：5,627, 730,000元」，惟於備註欄亦載明：「本計畫基地土地使用分區已變更為工業區，參考鄰近工業用地最新交易價格約為1.5萬元/坪，以101年平均公告現值2,740元/㎡之1.66倍估算。」等語，可見該土地補償費僅係初步以101年平均公告現值之1.66倍估算而已，與本件系爭土地徵收補償費係按行為時市價查估辦法規定估價並經地評會評定之程序不同。況且，依土地徵收條例第30條第1項規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之「市價」補償其地價，而非按照徵收當期之「公告土地現值」，亦即公告土地現值已非估計徵收補償費之法定依據。從而，兩者價格不同，自屬合理。是原告以上開細部計畫案說明書初步估算之土地補償費指摘被告刻意壓低徵收補償費，自不足採。

()原告訴稱被告為需用土地人，且為臺南市地評會之主管機關，顯有節省用地取得成本而刻意壓低本件徵收補償市價之嫌，而違反不當聯結禁止原則云云。惟查，本件被告係依市價查估辦法第3條規定，委託經國家專業考試及格之不動產估價師辦理系爭土地徵收補償市價查估，自有其專業性、客觀性。復按地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，臺南市地評會之成員包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政或稅捐、工務或都市計畫、建設及農業主管人員等，核係經由不同屬性之代表，根據各領域之專業見解，客觀獨立行使職權，是臺南市地評會就前述不動產估價師作所成之查估報告予以評定，係本於其專業知識所作成之決定，應享有一定之判斷餘地，且非被告所得干涉，故原告指摘被告違反不當聯結禁止原則，亦屬無據。

()本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法、訴訟資料及請求調查證據部分，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。至原告請求本院命被告提出本件協議價購階段之查估報告資料，核無必要，併予敘明。

六、判決結論：原處分及訴願決定並無違法。原告訴請撤銷，並請求被告應依原告107年4月11日南善資字第1074801926號函請求，作成再補償原告2,434,516,626元之行政處分，為無理由，應併予駁回。

高雄高等行政法院第一庭