高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)109年度訴字第8號

• 裁判案由: 勞動基準法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 11 月 12 日
• 法官: 吳永宋、林彥君、黃堯讚
• 法定代理人: 陳棠、黃敏惠
• 原告: 南山人壽保險股份有限公司法人
• 被告: 嘉義市政府

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第8號民國109年10月22日辯論終結原 告　南山人壽保險股份有限公司

代　表　人 陳棠
訴訟代理人 劉志鵬　律師
劉素吟　律師
被 告　嘉義市政府
代　表　人　黃敏惠
訴訟代理人 蘇婉菱
劉育靜
上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國108年
12月10日勞動法訴一字第1080011835號、108年12月13日勞動法
訴二字第1080011834號、108年11月6日勞動法訴一字第1080011833號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠緣原告係從事人身保險業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業。經被告所屬社會處於民國107年10月2日對原告所屬嘉義分公司實施勞動條件檢查發現：(1)原告未經工會同
意，即使所僱勞工李素珍、林淑斐、盧玟秀、蔡飴玲、江欣樺、洪敏惠、許慧真、郭婉婷、羅苑綺及林亭吟等10人於107年8月至9月間延長工作時間，違反勞基法第32條第1項規定。(2)原告使李素珍等6人於107年9月延長工作時間連同正常工作時間，1日超過12小時，違反同法第32條第2項前段規定。(3)原告使林淑斐等3人於107年9月延長工作時間超過每月46小時法定上限，違反同法第32條第2項後段規定。(4)原告使李素珍等7人於107年9月間分別有連續出勤超過7日之情事，未依規定給予例假及休息日，違反同法第36條第1項規定
。(5)原告未經工會同意，使女性勞工李素珍等7人於107年9月間有於午後10時至翌晨6時之時間內工作之情事，違反同
法第49條第1項規定等情事。被告以108年2月15日府社勞字
第1081603027號函通知原告陳述意見，經原告於108年3月4
日提出陳述意見。案經被告審認屬實，乃依同法第79條第1
項第1款、第80條之1第2項及行政罰法第18條第1項規定，爰以108年4月8日府社勞字第1081606313號裁處書（下稱A處分），各處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元、2萬元、2萬元、2萬元、2萬元，合計28萬元整。原告就其中關於違反勞基法第32條第1項規定部分不服，提起訴願，經勞動部108年12月10日勞動法訴一字第1080011835號訴願決定（下稱A訴願決
定）駁回。
㈡被告所屬社會處於107年12月25日實施勞動檢查發現：(1)原告未經工會同意，使勞工王悅宣、莊素綿、艾傳秀、廖憶心、陳中興、蔡宜蓉、吳麗如、高翠苗、魏豪伸於107年10月
正常工作時間外有延長工作時間之情事，違反勞基法第32條第1項規定；(2)原告使勞工吳麗如、廖憶心及高翠苗於107
年10月延長工作時間超過每月46小時法定上限，違反勞基法第32條第2項規定等情。被告以108年2月15日府社勞字第1081603030號函通知原告陳述意見，原告於108年3月11日提出
陳述意見書。案經被告審查屬實，依同法第79條第1項第1款、第80條之1第2項及行政罰法第18條第1項規定，以108年4
月8日府社勞字第1081606345號裁處書（下稱B處分），各處原告罰鍰30萬元整、5萬元整，合計35萬元整。原告就其中
關於違反勞基法第32條第1項及第2項規定部分不服，提起訴願，經勞動部108年12月13日勞動法訴二字第1080011834號
訴願決定（下稱B訴願決定）駁回。
㈢被告所屬社會處於107年12月25日實施勞動條件檢查發現：(1)原告未經工會同意，使所僱勞工王悅宣、莊素綿、艾傳秀、廖憶心、陳中興、蔡宜蓉、吳麗如、高翠苗、魏豪伸等9
人於107年11月有延長工作時間之事實，違反勞基法第32條
第1項規定。(2)原告使所僱勞工莊素綿、廖憶心及高翠苗等3人於107年11月延長工作時間，超過每月46小時法定上限，違反勞基法第32條第2項規定等情。被告108年2月15日府社
勞字第1081603031號函知原告陳述意見，經原告於107年3月7日提出陳述意見。案經被告審查屬實，依同法第79條第1項第1款、第80條之1第2項、行政罰法第18條第1項及第25條規定，於108年4月8日以府社勞字第1081606316號裁處書（下
稱C處分），各處原告罰鍰40萬元、10萬元，合計50萬元整
。原告不服，提起訴願，經勞動部108年11月6日勞動法訴一字第1080011833號訴願決定（下稱C訴願決定）駁回。原告
對上述A、B、C訴願決定均不服，遂合併提起本件行政訴訟(詳如附圖)。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.原告得依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第248條，就A、B、C處分（下合稱原處分）及A、B、C訴願決定（下合稱系爭訴願決定），合併提起行政訴訟：被告就原告107
年8月至9月、10月及11月等期間，使勞工在正常工作時間以外提供勞務情事，分別作成A、B、C處分，其中並以原
告違反勞基法第32條第1項規定，分別處罰鍰20萬元、30
萬元及40萬元，經原告分別提起訴願，均遭決定駁回。系爭三案所涉基礎事實，均關於雇主是否違反勞基法第32條第1項之爭議，處分相對人均為原告。若原告不服欲提起
行政訴訟，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，三案
均應適用行政簡易訴訟程序，屬得行同種訴訟程序之案件。是基於行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第248條規定，訴訟經濟及避免裁判歧異情形發生，原告就系爭三案合併起訴，應屬合法。
⒉鈞院就本件行政訴訟有管轄權：依最高行政法院95年度判字第471號判決、本院103年度訴字第209號判決見解，本
件訴訟標的金額應就系爭三案關於勞基法第32條第1項之
行政罰鍰予以合併計算即90萬元（算式：20+30+40=90）
，本件訴訟標的既逾40萬元，則原告向鈞院提起本件訴訟，即屬合法（行政訴訟法第104條之1參照）。
3.姑不論本件並未違反勞基法第32條第1項規定，單以程序
而言，被告就前次處分送達前之違規行為，以A、B、C處
分多次重複處罰，與最高行政法院庭長法官聯席會議決議、法務部函釋之意旨不符，亦違反勞動部長年以來之訴願決定意旨，已違反一事不二罰、平等原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則：
⑴最高行政法院庭長法官聯席會議決議、行政法院判決及法務部函釋均認為，行為人持續違反行政法上義務之行為數認定，應以行政處分之送達作為區分時點：
A.依最高行政法院101年度判字第202號判決、司法院釋字第604號解釋許宗力大法官協同意見，可知「一行為不
二罰原則」屬憲法位階之基本原則，以防止國家重複、反覆地針對違法行為施行其處罰權。國家施加處罰是否違反一行為不二罰原則，關鍵在於該等處罰之評價對象是否係「同一行為」之一部或全部，始足避免重複評價致行為人過度不利。
B.行政法上之一行為，可分為自然之一行為與法律之一行為，後者係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件，並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為，或屬持續性或接續性行為，而法律上亦將其評價為單一行為。所謂持續行為，係指行為人之行為已實現處罰之構成要件，但在行為人未中斷其行為前，仍繼續違反行政法上之義務。對此繼續違反行政法上義務之行為，法律上不再另外予以評價，而是視行為從開始至終了，整體為單一的違法行為。接續行為即行為人多次重複地為處罰構成要件所描述之違規行為，但因此等多次違反之行為係出於相同動機，且彼此間具有時間與空間上的密切關連性，因此在法律上將此等多次違法行為，整體評價為一行為，而不再個別評價每一個該當處罰構成要件之行為，而裁罰機關對於行為人持續違反行政法上義務之接續行為，僅能施以一次裁罰，否則即違反一行為不二罰之原則，其原因在於，若不將接續行為視為一行為，如何裁切行為數量將取決於裁罰機關之意思，而無一定之標準，已嚴重違反恣意禁止原則與法律明確性原則接續行為。
C.最高行政法院庭長法官聯席會議及法務部均指明，前次處分送達前之持續違規行為，應視為「同一行為」，不得重複處罰，如前次處分送達後，始切斷行為人之主觀上犯意，行為人於裁罰後之行為，屬另一行為，方得另為處罰，有最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯
席會議決議、法務部100年4月28日法律字第1000009439號函及95年7月3日法律字第0950018795號函可參。又違反勞基法之違規事實如發生於行政裁處書送達前，前後同樣之違規事實應視為法律上一行為，亦有臺灣臺中地方法院103年度簡字第128號、第133號行政訴訟判決可
參。
⑵縱令本件違反勞基法第32條第1項規定（原告否認之），
應屬持續、接續行為，被告前依同條項規定所為107年6月8日府社勞字第1071610498號裁處書（下稱107年6月8日裁處書）及108年2月15日府社勞字第1081603017號裁處書（下稱108年2月15日裁處書，即後述D處分事實）
，分別於107年6月12日、108年2月20日送達原告，被告竟就前次處分送達前之違規行為，再以A、B、C處分多
次重複裁罰，顯屬違法：
A.依勞基法第32條第1項91年12月25日修法理由，可知工
會或勞資會議同意之標的為「企業內工時制度之形成或變更」，即「企業內能否設有延長工時制度」，而非「特定員工能否延長工時」，故雇主只要取得工會或勞資會議一次之同意後，即可永久實施延長工時制度（除非工會或勞資會議對其同意附有期限），毋庸於個別勞工延長工時之際，就個別勞工之延長工時重複取得工會或勞資會議之同意。
B.次參臺北高等行政法院105年度訴字第1033號判決、勞
動部107年6月21日勞動條3字第1070130884號函意旨可
知，工會或勞資會議代表根據勞基法第32條第1項同意
雇主使勞工延長工時，而未附期限者，雇主即得以永久合法實施延長工時制度（仍應遵守勞基法第32條第2項
所訂延長工時上限之限制）。故縱認原告實施延長工時制度未經工會同意，應屬違規狀態之持續，核屬持續行為，應評價為法律上之一行為。
C.因勞基法第32條第1項規定要求雇主取得之工會同意，
其同意對象是針對「企業之延長工時制度」，而非「個別勞工之延長工時」，故雇主一旦取得勞基法第32條第1項之工會同意，在制度上即得實施延長工時；對於個
別勞工、在特定期日之延長工時，依法即毋庸再逐一取得工會同意。是以，倘認雇主未取得勞基法第32條第1
項之工會同意，雇主所實施之延長工時制度並不合法，然而，於此情形下，縱使雇主有複數個使勞工延長之情形，亦僅有「單一」行政法義務違反行為，即未取得工會同意即實施延長工時制度，尚不得將各個「雇主使勞工延長工時」之情形裂割認為均係違反勞基法第32條第1項之複數行為。
D.再者，雇主未依勞基法第32條第1項規定取得工會同意即
實施延長工時制度，此時所侵害之法益，僅係「工會之同意權」，尚非「個別勞工之法益」。換言之，雇主若經個別勞工同意，而使勞工於法定時數限制內延長工時，並依法計付延長工時工資，縱使延長工時制度本身未經工會同意而違反勞基法第32條第1項規定，但此時僅
係侵害「工會同意權」之單一法益，並不涉及個別勞工法益之侵害（員工個人同意加班且受領加班費），洵無從以有複數勞工延長工時之情形，即謂雇主係侵害複數法益。
E.縱被告執意主張原告有違反勞基法第32條第1項規定之
行為云云（原告仍否認之）。惟原告係基於業務、經營上之必要，亦即考量到原告所營事業內勤人員有經常性、反覆性之加班需求，始制定「內勤人員加班管理準則」之延長工時制度，並取得內勤同仁對該延長工時制度之同意而實施之。且衡諸原告公司規模及業務量，洵堪認定原告實施延長工時制度，自始即不限於僅使單一員工延長工時，而毋寧係意在使多數不同員工於業務上有需求時得以延長工時。鑑此可知，原告係基於單一意思，而在未能取得工會同意之情形下實施延長工時制度。F.臺北市南山人壽保險股份有限公司企業工會（下稱南山企業工會）未依原告之正當請求依勞基法第32條1項行
使同意權，原告基於業務之需求，不得不於106年10月
調查個別勞工延長工時之意願，經員工簽署包含「如有在正常工作時間以外工作之必要時，同意依內勤人員加班管理準則辦理」等內容之同意書，使個別員工授予原告一次性之同意（見下文）。是此等行為核屬原告出於相同動機，且彼此間又具有時間與空間上的密切關連性，故法律上亦得將此等多次行為，整體評價為接續之單一行為。依上述實務見解，縱被告執意主張上述行為屬違法行為（原告謹否認之），惟該持續、接續之事實得因裁罰機關之介入而區隔為一次行為，故被告應不得再就原告於接獲該次處分書前所為之其他相同行為予以處罰。
G.被告所屬社會處（原告誤載為勞動局）曾於107年2月22日對原告進行勞動檢查，並就原告106年10月至107年1
月間，未經工會同意，使所屬勞工黃彥璋等11人於正常工作時間外提供勞務等情事，以107年6月8日裁處書處
原告5萬元罰鍰，並於107年6月12日由原告收受。被告
所屬社會處（原告誤載為勞動局）再於107年8月28日進行勞動檢查，並就原告107年5月至同年7月間，未經工
會同意，使所屬勞工楊慧芬等8人於正常工作時間外提
供勞務等情事，以108年2月15日裁處書處原告10萬元罰鍰，於108年2月20日由原告收受。從而，被告前次處分（即108年2月15日裁處書）於108年2月20日送達時，即
有切斷原告於接獲該裁處書前之行為單一性之效力，被告自不得再行處罰原告於此期間之相同行為。詎被告又作成原處分，對108年2月15日裁處書送達原告前之107
年8至9月間、10月間及11月間之相同行為予以處罰，與上述最高行政法院庭長法官聯席會議決議、判決見解及法務部之函釋意旨不符，且違反一事不二罰原則。
⑶勞動部訴願委員會長年均認為，原處分機關前次處分送達前之違規事實，屬前次處分之處罰範圍，原處分機關既已處罰在案，自不得再就受處分人於前次處分送達前違反同一規定之行為予以處罰，並多次將原裁罰處分撤銷，此有附件22號至附件43號之訴願決定書在案可稽。本件事實與上述訴願決定事實均屬相同或類似，系爭訴願決定驟然改變其一貫見解，即違反行政程序法第6、8條有關差別待遇禁止、信賴保護原則之規定，亦違反行政自我拘束原則，應予撤銷。
⒋南山企業工會背離多數員工之意願，惡意不為協商，限制原告所有員工之工作權，實屬權利濫用，違反誠信原則，不應受法律保護，且原告所屬勞工高達99.7％之比例同意延長工時，本件應無違反勞基法第32條第1項之情事：
⑴依勞基法第32條第1項91年12月25日修法理由，可知勞
基法乃為保障勞工充分參與延長工時之安排，始將原始條文修正為現今之條文。姑不論南山企業工會是否具行使勞基法第32條第1項同意權之適格，惟原告為追求勞
資和諧，一再以各種方式敦請南山企業工會就行使勞基法第32條第1項同意權進行協商，詎南山企業工會惡意
不為協商。舉例而言，原告曾以107年8月8日南壽業字
第1126號函，邀請南山企業工會就內勤員工延長工作時間進行協商，惟南山企業工會卻以107年8月13日工字第107081301號函，以「工作規則修正」等與協商無關之
理由拒絕。原告再以107年8月21日南壽業字第1201號函回應南山企業工會，並再次邀請協商，詎南山企業工會以107年8月24日工字第107082401號函回覆「近日中南
部豪大雨災情」等缺乏根據，且欠缺協商誠意之說明，拒絕協商至今。南山企業工會一再背離多數員工之意願，多次惡意不為協商，限制原告所有員工之工作權，實屬權利濫用，違反誠信原則，縱認南山企業工會具行使勞基法第32條第1項同意權之權利，亦不應受法律保護
。
⑵原告迫於無奈，僅得請個別員工確認是否同意在業務需要時，於正常工作時間外提供勞務。包含本件原處分延長工作時間之勞工在內，同意之勞工計逾原告所屬勞工之99.7％，益徵南山企業工會一再惡意拒絕與原告就此事協商，係背離絕大多數員工之意願。南山企業工會拒絕協商及拒絕同意之行為既不受法律之保護，原告經徵得勞工同意後使其於正常工作時間外提供勞務，即無違反勞基法第32條第1項之情事，應屬明確。被告未依職
權調查證據，就原告有利及不利事項一律注意，逕而認定原告違反勞基法第32條第1項之規定，顯然違反行政
程序法第36條規定。
⒌承上所述，原告為追求勞資和諧，多次邀請南山企業工會就此協商，詎南山企業工會仍一再背離多數員工之意願，多次惡意不為協商，實屬權利濫用，違反誠信原則，該行為不應受法律保護。此外，原告係於徵得員工同意後，始使其於正常工作時間外提供勞務。是原告主觀上並無違反勞基法第32條第1項規定之故意或過失，亦即不具可非難
性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得裁罰原告，原處分違法應予撤銷。
⒍被告就其指摘原告違反勞基法第32條第1項之行為，曾對
長達4個月期間（106年10月至107年1月）之部分裁罰5萬
元，嗣又針對長達3個月期間（107年5月至同年7月）之部分裁罰10萬元。本件被告復針對達2個月期間（107年8月
至同年9月）之部分以A處分裁罰20萬元，最後於單次勞動檢查中，將原告2個月之行為（107年10月至同年11月）各拆分為1個月，分別以B處分與C處分各裁罰30萬元與40萬
元，顯見被告裁罰事實之行為期間及得予加重裁罰之幅度，所採之標準不一，顯具裁量恣意之違法，應予撤銷：
⑴本件於法律上應整體評價為具持續性、接續性之單一行為，業如上述，惟若被告執意主張本件裁罰並未違反「一行為不二罰原則」，而係針對個別獨立之違法行為予以裁罰，其裁量仍應遵守上開裁量瑕疵禁止之相關規定。依勞基法第80條之1第2項、行政罰法第18條第1項規
定，行政機關依勞基法規定裁罰行為人時，其裁量須受法律授權目的之拘束，且須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，亦屬違法，有最高行政法院94年度判字第1703號判決可參。
⑵又「每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」司法院釋字第604號
解釋理由書著有斯旨。就「裁處罰鍰」而言，行政機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，或將與違章行為無關連之因素，納入考量等不當聯結情事，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量違法，所為處分即屬違法，有最高行政法院90年度判字第1807號、104年度判字第723號判決可參。
⑶本件被告指摘原告違反勞基法第32條第1項之情事，自107年6月起至108年4月8日止，先後作成5次裁罰處分，
裁罰密度甚高。且相較於被告107年6月8日裁處書就原
告4個月之行為裁處罰鍰5萬元、被告108年2月15日裁處書就原告3個月之行為罰鍰10萬元，A處分針對原告僅2
個月之行為，即裁罰20萬元。而被告於107年12月25日
對原告進行勞動檢查後，針對同一次勞動檢查之範圍、同時發現之違規行為，即原告於107年10月至同年11月
間使王悅宣等9人延長工作時間之相同事實，拆分為B、C處分，分別施以重罰，合計裁罰金額高達70萬元。被
告前後裁量標準巨幅落差，顯有裁量濫用之違法。
⒎勞動部、直轄市及地方縣市主管機關為蒐集事業單位有無違反勞基法等相關勞動法令，關於勞動條件或職業安全衛生之相關基準等相關事證與資訊，所為之行政活動，亦屬行政調查之一種，應受勞基法第72條第1項後段規定「必
要時」要件之限制。然由被告對原告之勞動檢查歷程可知，被告對於原告發動勞動檢查之頻率、間隔期間，前從超過6個月始發動1次勞動檢查，最終短至將近1個月即發動
1次勞動檢查，甚至1天內旋即發動2次勞動檢查。且無論
裁處書何時送達，被告每次勞動檢查均作成1次裁罰，等
同於被告對於原告發動勞動檢查即施以裁罰之頻率。是被告就「行使勞動檢查、裁罰職權之裁量」已屬恣意，構成裁量違法，且對原告進行差別待遇之勞動檢查，亦違反行政程序法第6條平等原則及行政自我拘束原則，故據此作
成之原處分亦屬違法。
⒏被告固稱本件勞動檢查之排定，包括是否發動勞檢、檢查區間等，係依據工會之申訴指定內容為準。惟人民並「無」請求勞動主管機關發動勞動檢查之請求權，勞動主管機關對於是否發動勞動檢查或如何進行勞動檢查，具有裁量權，並無依人民之陳情、檢舉而為檢查、裁罰之義務（最高行政法院104年度裁字第734號、106年度裁字第1723號
行政裁定、臺北高等行政法院98年度訴字第1362號行政判決可參）；而勞動檢查及裁罰既為勞動主管機關之行政行為，乃具裁量權（臺灣士林地方法院94年度國字第4號民
事判決可參），故被告之裁量自當應受依法行政原則、平等原則、行政自我拘束原則等行政法原則拘束。被告以工會檢舉為由，劃定發動勞動檢查、及裁罰之範圍，顯無理由。又各縣市政府均收到工會提出之檢舉，對照被告與其他縣市政府對原告發動勞動檢查、作成裁罰之次數與頻率，顯見被告係恣意而密集、頻繁地對原告實施裁罰，益證本件確實有裁量違法之情事。
㈡聲明：起訴狀附表二所示訴願決定及附表一所示原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告使所屬勞工延長工作時間未經工會同意，違反勞基法第32條第1項之規定：
⑴原告為人身保險業，為適用勞基法之行業。被告於107
年10月2日及同年12月25日實施勞動檢查，詢問：「請
問貴公司如何與勞工約定上下班及休息時間？」答：「勞工每週一至週五上班，每日8:30-12:15、13:30至17:00，扣除休息時間1小時15分後，正常工作時間7小時15分鐘。」詢問：「請問貴公司是否有使勞工延長工作時間工作？是否經過工會或勞資會議同意？……」答：「(1)本單位在106年10月份有陸續經個別勞工同意，但未經工會同意，原因如下：由勞動基準法第32條第1項歷
史條文及修訂立法理由，並參酌日本勞動基準法第36條之規定，可推知因為勞動基準法所定義之『勞工』始適用該法延長工時之規定，故延長工時之同意權行使應由『勞工』本身始得參與，換言之，必須是勞動基準法所定義之『勞工』或由『勞工』組成之工會始具有行使勞工延長工時同意權之適格，如此一來，始能真正反映勞工之真意，以確實維護真正勞工之權益。工會決定內勤員工應否延長工時，實不合理亦不具代表性。本公司為維護員工權益已徵詢全體員工對於延長工時等議題之意思表示，且亦取得本次檢查抽查員工之個別簽署延長工時同意書……」詢問：「請問貴公司在嘉義市何時成立工會或勞資會議?（或嘉義地區工會會員多少人？）」
答：「（公司受檢代表說明）本公司在嘉義市未成立廠場工會，因工會爭議，本公司暫無勞資會議成立。（工會代表說明）臺北市南山人壽保險股份有限公司企業工會在87年8月25日成立，並檢附登記證書影本為證」，
有107年10月2日及107年12月25日嘉義市政府勞動條件
勞動檢查作業紀錄可稽。
⑵依原告107年7月至11月出勤紀錄資料及原告107年8月至107年12月工資清冊資料記載，原告有使勞工李素珍等
19人延長工作時間並給付延長工作時間工資之情，且據前揭107年10月2日及同年12月25日嘉義市政府勞動條件勞動檢查作業紀錄所載略以：「（公司受檢代表說明）……2.每月15日發放上個月延長工作時間工資（即加班費），……(1)平日延長工作部分:工作時間約定上班時間為8點30分到下午5點下班，因工作4小時後要休息30
分鐘，所以加班時間起算點為下午5點30分起算。延長
工作時間第1、2小時是以4/3倍計算、再延長第3、4小
時是以1.67倍計算。詳如工資清冊計算方式。……」是原告確有使上述所屬勞工等人在正常工作時間以外工作之情形。
⑶再依105年3月11日北市工字第431號臺北市工會登記證
書所載：「臺北市南山人壽保險股份有限公司業已經組織成立企業工會」「工會名稱臺北市南山人壽保險股份有限公司企業工會」「成立日期87年8月25日」，可知
南山企業工會於87年8月25日成立，以原告公司為組織
範圍，係屬依工會法第6條第1項規定成立之企業工會。依上述107年10月2日及107年12月25日嘉義市政府勞動
條件勞動檢查作業紀錄記載，及原告107年3月4日、3月11日及3月7日陳述意見書記載略以：「三、……本次所查之相對人內勤員工非南山工會會員……1.按憲法第14條規定人民有集會及結社自由，即亦有不結社自由，次依工會法第7條規定，南山工會依規定成立其勞工均應
加入，按法律論理解釋該規定不具法律強制性規範……」等語，堪認原告有使上開所屬勞工延長工作時間，但未取得工會同意之情事甚明。
⑷據上，原告前述所僱勞工於107年7月至11月延長工作時間，惟未經南山企業工會同意，有違反勞基法第32條第1項規定之事實，洵堪認定。至於原告主張業已徵詢全
體內勤員工對於延長工時議題予以意思表示，亦取得本次勞動檢查內勤員工等人簽署之延長工時同意書，並提出該等人員之延長工時同意書為憑云云。惟91年12月25日修正後之勞基法第32條第1項規定，已無從因勞工同
意而得延長工時，此有臺北高等行政法院106年度訴字
第1810號判決同旨可參。且延長工時自應依91年12月25日修正後之規定，應徵得工會同意或踐行勞資會議同意之程序，方屬適法，並非僅取得個別勞工之同意所得取代，亦有臺北高等行政法院106年度訴字第1810號判決
意旨可參。
⑸原告雖主張南山企業工會對於相對人內勤員工應否延長工時，不具代表性，該工會無從據此行使同意權，且解釋上勞基法第32條第1項所指工會同意之對象，應以工
會會員為限，本次所查之原告內勤員工延長工作時間，實無須南山工會同意云云：
A.依工會法第7條、第11條、第12條及第14條規定，工會
組織之合法性乃依工會法第11條規定之法定程序定之，並應取得會址所在地之主管機關請領登記證書為憑。又有關工會之會員資格，除於工會法第14條規定，限制代表雇主行使管理權之主管人員，原則上不得加入該企業之工會外，遍觀工會法規定，並未對會員之適格性有何其他明文限制。況如為企業工會，依同法第7條規定之
意旨，可知凡其勞工即為工會會員，亦未區分其所屬勞工為內勤勞工或外勤勞工。
B.次依105年3月11日北市工字第431號臺北市工會登記證
書所載，堪認南山企業工會為依工會法第11條所成立之企業工會，並經其會址所在地之主管機關即臺北市政府准予登記，取得上開登記證書為憑，核屬工會法第6條
第1項第1款之合法企業工會。且就原處分所涉王悅宣等人，依上述原告107年7月至11月出勤紀錄資料及原告107年8月至107年12月工資清冊資料記載，均為原告所屬
勞工，此亦為原告所不爭執。
C.原告既有使所屬勞工於正常工作時間以外工作，且有合法企業工會，自應經其企業工會之同意，此與該工會之成員係為外勤或內勤工作或該等勞工是否加入工會無涉，此有勞動部105年12月23日勞動法訴字第1050020555
號訴願決定、105年12月23日勞動法訴字第1050018222
號訴願決定、106年1月20日勞動法訴字第1050020902號訴願決定、106年2月24日勞動法訴字第1050022313號訴願決定、106年2月24日勞動法訴字第1050024567號訴願決定等同旨可參。
⒉原告主張原處分裁罰原告違反勞基法第32條第1項規定之
違規事實，係於原處分機關前次處分送達前之行為，該違規事實應認屬前次處分查獲違規行為之處罰範圍，原處分機關既已處罰在案，自不得再就原告於前次處分送達前違反同一規定之行為予以處罰，應將原處分撤銷云云：
⑴違法之行為究應評價為「一行為」抑或「數行為」，乃個案判斷，須就具體個案之受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素判斷（最高行政法院100年度5月份第2次庭長法官聯席會議決議
參照）。若違法之數自然行為所侵害者，係不同之個人法益，因「法律上一行為」侵害數法益（即想像競合）之處罰，較「法律上數行為」侵害數法益之處罰為低，為保護不同之個人法益，該多數違法自然行為被評價為「法律上一行為」之可能性即相對降低。觀諸勞基法第32條第1項立法目的，是為讓勞工對延長工時之議題有
參與意見之機會，故將經工會或勞工同意之規定，修正為經工會同意，若事業單位無工會者，則經勞資會議之同意；另立法者之所以採取工會同意優先之規制，除因勞工團結權為工會所保障，較諸以多數決決議的勞資會議，更有與資方談判之實力外，亦在於避免雇主利用其經濟優勢，藉私法自治及契約自由之名，影響個別勞工，降低勞工的自主性後各個擊破，達到不利勞工之勞動條件，甚至弱化工會之功能，可知此規定之立法目的所欲保護對象仍為「個別勞工」。如原告基於業務需求，分別使不同勞工、於不同期日超時工作，侵害不同勞工之個人法益，應屬不同違法行為。至原告所舉最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議及最高行政法院106年度判字第420號判決，二者之各違法自然行為所侵害者，並非不同之個人法益，其多數違法之自然行為雖被認定法律上一行為，但與本件情形不同，尚難比附援引，原告主張尚不足採（臺北高等行政法院108年度
訴字第135號判決及最高行政法院108年度判字第474號
判決參照）。
⑵次依行政罰法第25條規定及參照勞動部108年11月6日勞動法訴一字第1080011833號訴願決定及改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）102年9月24日勞動2字第1020131923號函意旨，可知原告違反勞基法規定之行為數判
斷，應考量勞基法保障個別勞工權益之立法目的，此與最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議
、司法院釋字第604號解釋之案例事實，單純違反行政
管制之抽象法益有所不同。是原告使不同勞工於不同期間違反勞基法規定，應分別處罰，並未有一行為二罰之情。
⑶被告107年9月6日、107年11月20日及107年12月20日受
理南山企業工會申訴原告涉有違反勞基法在案，被告107年10月2日及12月25日實施勞動檢查作業，查核原告提送107年7月至11月出勤紀錄及107年8月至107年12月工
資清冊等資料，確有使勞工李素珍等19人於107年7月至107年11月正常工作時間外有延長工作時間之情。原告
既有使不同勞工（李素珍、林淑斐、盧玟秀、蔡飴玲、江欣樺、洪敏惠、許慧真、郭婉婷、羅苑綺、林亭吟等10人及王悅宣、莊素綿、艾傳秀、廖憶心、陳中興、蔡宜蓉、吳麗如、高翠苗及魏豪伸等9人），分別於不同
期間（107年7月至9月及107年10月、11月份），未經工會同意延長勞工工作時間，即原告二行為違反同一行政法上義務之規定，應依行政罰法第25條規定分別處罰，非為原告所稱一行為二罰之情形。
⒊本件原告使所屬勞工李素珍等19人於107年7月至11月延長工作時間未經工會同意之行為，係出於故意，無法阻卻責任：
⑴行政罰法第7條第1項所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生不違背其本意。所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。上述所謂「違反行政法上義務之構成要件事實」為何，應視各該行政法之規定而定（刑法第13條、第14條規定參照；法務部95年8月18日法律字第0950024788號函參照）。又行政罰法第7條第1項規定之過
失，其要求之注意程度標準，並未以重大過失、具體過失或抽象過失等方式區分，原則上係以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別的知識或能力者，則相應地提高其注意標準；至其注意範圍，以「違反行政法上注意義務之構成要件事實」為其範圍，此自相關法規明文規定可知，如欠缺相關法規明文規定，則宜從「預見可能性」觀察，視該「違反行政法上義務之構成要件事實」是否客觀上可得認識而定其應注意範圍（林錫堯著，行政罰法，102年11月二版第1刷，第141頁、法務部101年6月20日法律字第10100049220號函參照）。是行政法上之故意，類同於刑法上之確定故意及不確定故意兩者，而過失部分就一般而言，抽象輕過失即社會通念認謹慎且認真之人為準。
⑵故意與過失要件之判斷，係指行為人對於其所為之違反行政法上義務之構成要件行為本身是否有故意或過失，並非以其知悉該行為是否為法律所處罰或確信該行為不為法律所處罰為斷。蓋知悉該行為是否為法律所處罰或確信該行為不為法律所處罰者，此類似於刑事法上之容許錯誤，意即是否具有違法意識及法禁止意識認識之問題，但法禁止的認識，只要認識其行為為整體法秩序所禁止，包含對刑法、民法及行政法禁止的認識即可，換言之，所謂不法意識是獨立於主觀構成要件以外的責任要素，若欠缺不法意識，不影響構成要件故意的成立，仍會該當構成要件，僅影響責任高低之判斷，具體而言，即影響罰鍰多寡之審酌。且行政罰法第8條明定不得
因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節得減輕或免除其處罰，亦支持此一論述。是以，是否有故意或過失之主觀要件，僅需判斷行為人究其行為本身是否有故意或過失，並不包含認識到其行為是否為行政法上所處罰或係確信其行為為行政法上所不處罰而為之，此有臺灣嘉義地方法院107年度簡字第5號行政訴訟判決可參。⑶原告使所僱勞工李素珍等19人，於107年7月至11月延長工作時間，惟未經南山企業工會同意，為其所不爭執，其對於使所僱勞工李素珍等19人延長工作時間未經工會同意此一行為，已屬明知並有意使其發生，業已具備行政法上之故意要件。退步言之，縱認原告並不具備故意，但原告前曾違反同一規定，經被告以106年8月16日府社資字第1061614859號裁處書、107年6月8日裁處書及108年2月15日裁處書裁處在案，並經原告提起訴願，均
遭決定駁回，對於此部分是否應經工會同意，業已明確指出既為原告所僱用之月薪制勞工，原告欲延長工作時間，自應經工會同意，始符合法令規定，其未經工會同意，即令所屬勞工延長工作時間，違反勞基法第32條第1項規定，已屬違法。又原告為適用勞基法之行業，理
應有上述所謂社會通念認係謹慎且認真之人之注意義務，且原告得以注意，然仍未注意，再為本件違法之行為，業已構成行政罰法上所謂之過失甚明。是顯見原告其所稱並無主觀上之可非難性及可歸責性云云，實屬誤解，自非可採。
⑷原告雖稱南山企業工會無正當理由以有關內勤員工延長工時之同意，作為其利益交換之籌碼云云，惟參酌臺北高等行政法院106年度訴字第1810號判決意旨，本件亦
難因原告所指陳之情即據此解免其所應負之行政法上義務。是原告使所屬勞工廖憶心等人延長工作時間惟未經工會同意，業已具備行政法上之故意、過失，原告主張不具主觀要件，當非可採。
⒋被告作成原處分分別裁處20萬、30萬及40萬元，業已斟酌行政罰法第18條第1項及勞基法第80條之1第2項規定之各
項因素合法裁量，並無違反比例原則：
⑴被告已審酌原告具主觀上之可歸責性而為裁罰輕重之標準：依107年10月2日及12月25日被告勞動條件勞動檢查作業紀錄記載略以，詢問：「Q5、請問貴公司是否有使勞工延長工作時間工作?是否經過工會或勞資會議同意?……」答：「A5、【公司受檢代表說明】1.本公司工會係由承攬業務員成立，且與承攬業務員關係尚有爭議，故勞資會議議題尚在研議中……」，且原處分理由貳、二、違規事證(四)均載明。可見被告於本件裁處之時，業已審酌原告主觀上具有故意，或縱無故意，亦有應注意，且得注意，卻未注意，仍為過失，而為本件之裁罰金額，應足認定。
⑵本件被告因原告違反勞基法第32條第1項及同條第2項規定，所採取之裁罰手段為處以20萬、30萬及40萬元之罰鍰，有助於上開保障勞工最低勞動條件，符合行政程序法第7條第1款規定。而原告違反上述規定之行為，依勞基法第79條第1項第1款規定略以，違反同法第32條者，其罰鍰金額為2萬元至100萬元之間，並未規定其他之裁處方式，是行政機關自無選擇之餘地，自無涉必要性原則之問題。
⑶依勞基法第80條之1第2項規定，主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。原告前於106年8月16日府社資字第1061614859號裁處書（依勞基法第32條第1項裁罰2萬元）、107年6月8日裁處書（同法第32條
第1項裁罰5萬元）、108年2月15日裁處書（同法第32條第1項裁罰10萬元）。原告分別於106年8月16日、107年6月8日及108年2月15日已違反同一規定受罰，是原處分處以20萬、30萬及40萬元之罰鍰，應符合行政程序法第7條第3款規定。
⑷原告先前既已曾違反相同規定受裁罰，難認對系爭規定毫無知悉，可推認其主觀上對系爭違章行為已有認識，卻仍有意或容任其發生。則被告考量其應受責難之程度，且衡諸原告事業規模與勞工人數，就違反勞基法第32條第1項規定所生之影響，及因違反此義務所得之利益
，並基於特別預防之法理，及法規授權保障勞工權益之保護目的，綜合本件具體個案情節，依行為時勞基法第79條第1項第1款之規定，作成原處分裁處原告20萬、30萬及40萬元之罰鍰。另本案被告於裁罰時，業已審酌原告之主觀違反程度，並符合比例原則，自無原告所主張顯具備裁量恣意之裁量違法而有適用法規不當之問題。⒌原告主張被告勞動檢查及裁罰既為勞動主管機關之行政行為，其裁量自當應受依法行政原則、平等原則、行政自我拘束原則拘束云云：
⑴被告固有於勞動檢查時1次調閱3個月勞動資料，並以此為依據審酌裁罰事宜的作業方式，惟其或係針對檢舉人檢舉區間擴大檢查區間或因被告公文流程作業排程，或為併同確認勞基法第24條未依規定加給加班費成立要件所致，非為被告裁罰作業之慣行，尚無行政自我拘束原則之適用。且依勞基法檢舉案件保密及處理辦法第5條
之規定，被告對於檢舉人之檢舉應確實處理，於調查後將處理情形以書面通知檢舉人。故被告本得依檢舉人檢舉區間或本職權擴大區間進行調查，以確認檢舉之真實性及所查事證是否明確足認被檢舉人違反行政法上義務。本件被告依權責實施勞動檢查作業，經審認原告所附資料，確有使所屬勞工未經工會同意於正常工作時間以外提供勞務事實之情，始依勞基法第79條第1項第1款規定進行裁罰，原告指摘被告僅依檢舉人檢舉區間進行裁罰，恐有誤解。
⑵又參酌勞委會102年9月24日勞動2字第1020131923號函
釋意旨，因法條定有1個月延長工時上限，故對於雇主
違法之行為，以其違反法定作為義務即每月為不同行為之認定期間分別裁處。本件原告雖係違反同法第32條第1項，惟第1項為違反第2項之法定要件，原告違反第32
條第1項所侵害者仍為個別勞工每月勞動條件之權利保
障，故仍應以每月為不同行為之認定期間，被告按月分別調查、分別裁罰之，應無依法行政原則之違誤。
⑶關於被告實施勞動檢查之必要性，因原告多次違規事實事證明確，經被告裁罰在案且均未有改善。被告為維護勞工權利，本得將裁罰在案又屢未經改善之事業單位列為追蹤檢查對象，加諸被告每月均有接獲對原告之申訴案件，被告本於職權權衡認有行政調查之必要性自無違誤。
⑷B、C處分之檢查日期為同日，係因原告於B處分原訂檢
查日期申請延期，始導致B、C處分檢查日期均為107年
12月25日，被告原已於勞動檢查函上分別標明勞動檢查區間，且為免加重原告短時間多次舟車勞頓接受檢查所為之彈性調整，本無基此合併裁罰之意。若得因事業單位申請延期，而減少檢查次數及合併裁罰，則行政機關之裁罰空間反而受事業單位之操控，恐架空勞基法實施勞動檢查之立法目的。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
㈠原告未經南山企業工會同意，於107年8月至9月間、同年10
月、11月等期間，使其員工延長工作時間，是否違反勞基法第32條第1項規定？
㈡原告上述行為若違法，是否具故意過失？
㈢被告作成A、B、C處分，就其違反勞基法第32條第1項部分，分別裁處原告罰鍰20萬元、30萬元及40萬元，是否適法？
五、本院之判斷：
㈠原告違反勞基法第32條第1項、第2項事實之認定：
⒈應適用之法律：
⑴按勞基法第32條第1項、第2項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」「前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時；……。」第49條第1項規定：「雇主不得使女工於午後10時至翌晨6時之時間內
工作。但雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，且符合下列各款規定者，不在此限：一、提供必要之安全衛生設施。二、無大眾運輸工具可資運用時，提供交通工具或安排女工宿舍。」違反上開規定者，依同法第79條第1項第1款規定，應處2萬元以上
100萬元以下罰鍰；暨依同法第80條之1第1項規定，主
管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名。
⑵次按91年12月25日修正前勞基法第32條第1項前段規定
：「因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第30條所定之工作時間延長之。……」嗣修正為雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，須經工會同意，如無工會則須經勞資會議同意，始得延長工作時間。稽其立法理由揭示：「一、企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第1項雇主經工會或勞工同意之規定，修
正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』。二、原條文有關延長工作時間之規定較為繁瑣，各方反應不符實際需要，爰將延長工時之要件及程序予以修正，明定經工會或勞資會議同意，即可延長工時。……」之意旨，可知立法者就攸關勞工權益之延長工時之規範內容與方式，雖修正法定要件並簡化程序，惟綜合考量社會經濟發展現況及主客觀條件，為貫徹保障勞工權益及加強勞雇關係之目的，就公益與私益權衡後，基於立法裁量之自由形成空間，為保護處於經濟上弱勢地位之勞工，乃限制雇主不得以其與勞工個人所達成延長工時之合意，即得使勞工在正常工作時間以外延長工時工作，而課予其須經工會或勞資會議同意後，始得為之之行政法上義務。核其法制設計之規範目的，即在於藉由勞工團結權及團體協商權所形成之勞工團體力量，使勞工團體得立於對等地位與雇主協商合理之勞動條件，實質充分參與延長工時之安排，以達有效保障勞工健康與福祉之行政管制目的。則雇主自應遵守該公法上之強制規定，若有違反該行政法上義務之行為，主管機關自得依相關規定予以處罰。
⒉經查，本件如事實概要欄所示A、B、C處分中原告違反勞
基法之事實如附圖所示，茲將認定事實所憑證據及其認定理由說明如下：
⑴A處分事實部分：
查原告對A處分關於違反勞基法第32條第2項前段及後段、第36條第1項及第49條第1項規定之事實，以及A處分
認定其於107年8月至9月間違反勞基法第32條第1項規定之事實，均不爭執，並有原告107年7月至11月出勤紀錄資料(原處分卷1第785至820頁)、原告107年8月至107年12月工資清冊資料(原處分卷1第821至829頁)、原告107年9月延長工作時間出勤明細表、勞工林淑斐、盧玟秀
、江欣樺延長工作時間表(原處分卷2第25-32頁)、原告107年9月女性勞工夜間出勤明細表(原處分卷2第33頁)
、被告社會處107年10月2日勞動條件勞動檢查作業紀錄(原處分卷2第1-7頁)附卷可參，是原告違反勞基法第32條第1項及第2項、第36條第1項、第49條第1項規定之事實，應可認定。
⑵B處分事實部分：
原告對B處分認定未經工會同意，使所僱勞工王悅宣等9人於107年10月延長工作時間，及勞工吳麗如等3人於107年10月，1個月延長工作時間超過法定上限46小時等相關事實，並不爭執，並有原告107年7月至11月出勤紀錄資料(原處分卷1第785至820頁)、原告107年8月至107年12月工資清冊資料(原處分卷1第821至829頁)、原告勞
工吳麗如、廖億心、高翠苗工作時間表(原處分卷1第567-571頁)、被告社會處107年12月25日勞動條件勞動檢
查作業紀錄(見原處分卷2第9-12頁)附卷可參，是原告
違反勞基法第32條第1項及第2項規定之事實，堪以認定。
⑶C處分事實部分：
原告對其未經南山企業工會或勞資會議同意，使所僱勞工王悅宣等9人於107年11月皆有延長工作時間之事實並不爭執。並有原告107年7月至11月出勤紀錄資料(原處
分卷1第785至820頁)、原告107年8月至107年12月工資
清冊資料(原處分卷1第821至829頁)、原告107年11月勞工莊素綿、廖憶心、高翠苗延長工作時間表(原處分卷2第53-57頁)、被告社會處107年12月25日勞動條件勞動
檢查作業紀錄(見原處分卷2第13-16頁)附卷可參，是原告違反勞基法第32條第1項及第2項規定之事實，堪以認定。
⑷原告使員工延長工時僅得個別員工之同意：
A.依105年3月11日北市工字第431號臺北市工會登記證
書所載(見訴願卷1第349頁)，堪認南山企業工會為依工會法第11條所成立之企業工會，並經其會址所在地之主管機關即臺北市政府准予登記，取得上開登記證書為憑，核屬工會法第6條第1項第1款之合法企業工
會堪以認定。
B.查原告經營保險業，為適用勞基法之行業，且已成立企業工會，經被告所屬社會處實施勞動檢查時發現原告於107年8月至11月有上開未經工會同意使勞工延長工時之事實，稽之原告會同被告社會處檢查之人力資源部專案副理許富美簽認之107年10月2日、107年12
月25日勞動檢查紀錄所載略以：「（請問貴公司是否有使勞工延長工作時間工作？）本公司在106年10月
份有陸續經個別勞工同意，但未經工會同意。」等語(見原處分卷2第3、10、14頁)，原告亦不否認有此一事實。然查，依91年12月25日修正後之勞基法第32條第1項規定，已無從因勞工同意而得延長工時，是原
告縱依「內勤人員加班管理準則」由個別勞工簽署同意書，亦無從取代須徵得工會同意或踐行勞資會議同意之程序，亦即非原告自行訂定內勤人員加班管理準則所得取代。原告所提內勤人員加班管理準則，尚非其得使勞工合法延長工時之憑據。
⑸原告僅得個別勞工同意，無法片面改變群體勞動條件：再者，勞基法第32條第1項之規定，雇主有使勞工在正
常工作時間以外工作之必要者，事業單位有工會者，應經「工會同意」，始得為之，已如上述，雖立法者賦予工會延長工時之同意權，相當程度亦剝奪個別勞工在勞動契約變更勞動契約(條件)之權利，即如本件原告所述有部分勞工簽署同意書同意延長工時之情形，但上開立法內容，既係立法者衡酌國情認為保護處於經濟上弱勢地位之勞工，認有關群體勞動條件之變更，仍應由具勞工團體力量形式之工會或勞資會議來行使同意權所為之立法形成，主管機關依法適用，原屬依法行政，法院於無違憲確信之前提下，亦應予適用。從而，原告主張南山企業工會就原告歷次敦請就行使勞基法第32條第1項
同意權進行協商，均惡意不為協商違反誠信原則等語，僅係其無法得工會延長工時同意事實，單方面之原因分析與指謫，然其僅得個別勞工同意，於現行法制下，仍無法改變群體勞動條件。
㈡被告就A、B、C處分違章事實之行政調查並無違法：
⒈按行政調查是行政機關為達到特定行政目的，因調查資料或證據之必要，依法所採取之蒐集資料或檢查措施之謂，可能是預防性即規劃性的調查，也可能是制止性即取締性的調查；可能是一般的調查，也可能是個別調查。因應行政機關在追求公共利益及行政目的時，具有主動、自發、積極的特質，行政程序法第36條規定行政調查證據以職權調查為原則，即行政調查程序之發動，取決於主管行政機關，不受當事人意思之拘束，至於是否應為調查，由行政機關依合義務性裁量決定。
⒉原告固主張被告對原告之行政調查之頻率、間隔期間，前從超過6個月始發動1次勞動檢查，最終短至將近1個月即
發動1次，甚至1天內即發動2次勞動檢查之事實，顯屬裁
量濫用，甚且對原告進行差別待遇之勞動檢查，違反行政程序法第6條平等原則及行政自我拘束原則。經查：
⑴本件被告所屬社會處因為多次接獲檢舉乃派員對原告實施數次之勞動檢查，每次執行勞動檢查的時間不固定，造成勞動檢查之頻率不同，此種情形亦與行政自我拘束原則有別。且本件原告違反勞基法第32條第1項所侵害
者仍為個別勞工每月勞動條件之權利保障，故仍應以每月為不同行為之認定期間，被告按月分別調查、分別裁罰之，應無依法行政原則之違誤。
⑵再者，有關勞動檢查必要性，於行為人有多次違規紀錄，然事後並無改善行為者，主管機關基於投訴檢舉或為維護勞工權利，將未經改善之事業單位列為追蹤檢查對象，並加強檢查密度即有必要。是被告主張其等基於原告屢經檢查發現有違章事實(見本院卷2第177-181頁)，因未改善，乃本於職權權衡認有行政調查之必要性，即屬有據。況原告指陳B處分事實與C處分事實檢查日期為同日，係因原告於B處分原訂檢查日期申請延期(先延至12月17日，後又延至12月25日)，故B、C處分檢查日期
才均為同一日，有原告之申請函、被告107年11月28日
府社勞字第1071621473號函、107年12月11日府社勞字
第1071622260號函、107年12月19日府社勞字第1071622946號函及電話紀錄在卷可參(見本院卷2第87-98頁)，
亦無原告所稱被告故意於1天內密集發動2次勞動檢查之情事。從而，原告主張被告恣意發動勞動檢查，濫用裁量，對原告進行差別待遇，並無可採。
㈢被告A、B、C處分裁罰之事實與D處分之事實並非同一行為：⒈「一行為不二罰」及「法律上一行為」之說明：
⑴「一行為不二罰」部分：
按一行為不二罰乃現代民主法治國家之基本原則，亦為行政法之基本原則（又稱「禁止雙重處罰原則」），意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。惟一行為不二罰原則，其適用之前提，須行為人違反法規範義務之行為數為「一行為」，所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」。所謂數行為，則指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。是以，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，並非單以自然行為之外觀觀察，應視個案具體情節，就各該行政法規之立法意旨、違規行為侵害之法益、社會通念或專業倫理等因素綜合考量後作成判斷。
⑵「法律上一行為」部分：
再者，法律上一行為，指原屬多個的自然一行為，基於立法政策的考量，而視為同一個行為，亦即以立法者設定的法規範違反次數作為行為數，其中「接續行為」，指行為人基於同一個行為動機，並以時空上緊密關聯的多數行為，來實現同一個構成要件，並在符合一定之前提(比例原則)下，得切斷其單一性。最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議就遞送信函違反郵
政法之「營業行為」係屬「違規行為持續」，認處分書送達(接獲)之時點得切斷接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。另最高行政法院105年10月份第1次庭長
法官聯席會議認藥事法第65條：「非藥商不得為藥物廣告。」其中「廣告」乃集合性概念，倘「非藥商」多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性，裁處前多次之廣告行為，可認為是出於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行為。
⒉原告A、B、C處分事實有關違反勞基法第32條第1項之行為與D處分事實之行為，非法律上一行為：
⑴D處分事實之確認：
查被告所屬社會處於107年8月28日進行勞動檢查，並就原告107年5月至同年7月間，未經工會同意，使所屬勞
工楊慧芬等8人於正常工作時間外提供勞務等情事，以
108年2月15日裁處書處原告10萬元罰鍰(見原處分卷1第601-603頁)，於108年2月20日由原告收受，此部分為原告所稱A、B、C處分裁罰前送達之事實(以下簡稱D處分
事實)，而D處分事實欄記載為：「參、審認結果：原告未經工會同意，即使所僱勞工楊慧芬、時治群、謝廷政、謝連勝、張琇婷、陳美珍、蘇靖惠及袁念慈等8人於
107年5月至7月間延長工作時間，違反勞基法第32條第1項規定。」先此敘明。
⑵A、B、C處分事實與D處分事實，並非同一行為：
A.本件A處分認定之事實係原告使李素珍等10人於107年8月至9月間，未經工會同意延長勞工工作時間，與D
處分事實對照觀察，除時間有異外，延長工時之勞工對象並不相同。
B.本件B處分事實針對原告未經工會同意，使勞工王悅
宣、莊素綿、艾傳秀、廖憶心、陳中興、蔡宜蓉、吳麗如、高翠苗、魏豪伸於107年10月正常工作時間外
有延長工作時間之情事及原告於107年10月使勞工吳
麗如、廖憶心及高翠苗計3人有1個月延長工作時間超過46小時，對照D處分事實，係原告使不同勞工，分
別於不同期間，未經工會同意延長工作時間及1個月
延長工時超過法定46小時，違反勞基法第32條第1項
及第2項規定欲保護個別勞工之法益。
C.本件C處分事實係針對原告未經工會同意，使所僱勞
工王悅宣、莊素綿、艾傳秀、廖憶心、陳中興、蔡宜蓉、吳麗如、高翠苗、魏豪伸等9人於107年11月有延長工作時間之事實及原告使所僱勞工莊素綿、廖憶心及高翠苗等3人於107年11月延長工作時間，超過每月46小時法定上限，對照D處分事實，仍係原告於不同
月份，使不同勞工，未經工會同意延長勞工工作時間，違反勞基法第32條第1項規定欲保護個別勞工之法
益。
D.按勞基法第32條第2項之規範目的，在於保障勞工健
康權益，責令雇主指揮勞工工作時應遵守最低勞動條件標準，是雇主如使不特定勞工於不同月份延長工時或延長工時連同原本工時1日超過12小時，乃對各個
勞工之身體健康法益分別造成侵害，且原告未經工會同意使勞工延長工時，其行為之性質，與最高行政法院決議認「營業」「廣告」之法律概念原具有持續、接續或密接之特性，而屬法律上一行為，得以處分書之「送達」或處分之「裁處」切斷其單一性之行為，並不相同，自難比附援引。從而，原告主張D處分送
達前之行為，與A、B、C處分事實均屬單一法律上之
行為，僅應受一次評價，被告就A、B、C處分事實中
有關違反勞基法第32條第1項、第2項之行為裁處，違反一行為不二罰，亦無可採。
㈣原告就本件違章事實縱無故意，亦有過失：
⒈行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生不違背其本意。所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。上述所謂「違反行政法上義務之構成要件事實」為何，應視各該行政法之規定而定（刑法第13條、第14條規定參照）。
⒉經查，原告使所僱勞工李素珍等19人，於107年8月至11月延長工作時間，惟未經南山企業工會同意，為其所不爭執，其對於使所僱勞工李素珍等19人延長工作時間未經工會同意此一行為，已屬明知並有意使其發生，業已具備行政法上之故意要件。退步言之，縱認原告因對勞動法規之個人解讀並不具備故意，但原告前曾違反同一規定，經被告以106年8月16日府社資字第1061614859號裁處書、107年6月8日裁處書及108年2月15日裁處書裁處在案，有上開裁
處書附卷可佐（原處分卷1第587至603頁），則原告對於
有使其所僱勞工在正常工作時間以外工作之必要者，應徵得工會同意一節已知之甚明，卻仍不思改善，在無工會同意下，又於A、B、C處分事實所示時間使勞工於正常工作
時間以外工作，所為自係出於故意，且縱無故意，亦有過失，其違反勞基法第32條第1項、第2項之規定，應無疑義。
㈤B、C處分事實應分別處罰：
⒈原告主張被告對原告之勞動檢查中於107年12月25日發動
之勞動檢查，就均屬違反勞基法第32條第1項、第2項之行為，拆分成B、C處分事實，顯屬恣意。
⒉按有關雇主違反延長工時義務之規定，勞基法第32條第1
項、第2項規定：「（第1項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。（第2
項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1
日不得超過12小時；延長之工作時間，1個月不得超過46
小時，但雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，延長之工作時間，1個月不得超過54小時，
每3個月不得超過138小時。」其中雇主未經工會同意，使不特定勞工於延長工時，乃對個別勞工之身體健康法益分別造成侵害，則其行為數自應就個別月份未經同意延長工時之情形計算之。又有關使勞工延長工時義務之違反，構成要件既以每月逾46小時或54小時為要件，則被告主張不同月份發生之行為，係屬個別之行為，亦屬可採。從而，被告主張107年12月25日之勞動檢查，係分別就107年10月、11月之行為，以每月為不同行為之認定期間，按月分別調查、分別裁罰之，並無違反依法行政原則，即屬可採。況本件B、C處分之檢查日期均為107年12月25日，係因原
告於B處分原訂檢查日期(原訂日期12月6日展延至同月17
日、後又展延至12月25日)申請延期所致，已如前述，是
本件亦無原告指謫強將同一日檢查之事實，拆分成二處分之疑義，併予敘明。
㈥被告作成A、B、C處分，就其違反勞基法第32條第1項之行為分別裁處20萬、30萬及40萬元，符合比例原則且屬合義務裁量：
⒈應適用之法令：
⑴勞基法第80條之1規定：「（第1項）違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名……，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。（第2項）主管機關裁處罰鍰，得審
酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」
⑵行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
⑶行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法
上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
⒉經查，原告違反勞基法第32條第1項之規定，前經被告以D處分裁處時，罰鍰金額為10萬元，已如前述，又原告前因違反勞基法第32條第1項，經被告各以106年8月16日府社
資字0000000000號裁處書裁處罰鍰2萬元、107年6月8日裁處書裁處罰鍰5萬元，亦有裁處書附卷可參(見原處分卷1
第587-597頁)，其對有關延長工時仍未經工會同意一節早已知悉，則A、B、C處分之事實，就其違反勞基法之歷程
觀之，分屬原告第4、5、6次因違章事實而受裁處，則被
告審酌原告累計違法次數，認其違反行政法上義務行為應受責難程度提高，為使原告早日改善，於以上各次均較前次遞加10萬元罰鍰意旨，裁處原告各20萬元、30萬元、40萬元罰鍰，就B處分有關違反第32條第2項部分裁處罰鍰5
萬元、就C處分違反第32條第2項部分提高至10萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1項之規定相符，均
屬合法。
㈦綜上所述，原告上開各節主張，均非可取。原處分認事用法尚無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴無理由。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　11　　月　　12　　日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　吳　永　宋
法官　林　彥　君
法官　黃　堯　讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　11　　月　　12　　日
書記官　江　如　青