110年度訴字第226號｜行政：建築法｜裁判日期：111 年 06 月 15 日

高雄高等行政法院判決 110年度訴字第226號民國111年5月25日辯論終結原告宏埕企業股份有限公司代表人林清和訴訟代理人朱敏賢律師複代理人陳昱成律師被告高雄市政府工務局代表人楊欽富訴訟代理人周元培律師洪郁婷律師上列當事人間建築法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年4月28日高市府法訴字第11030327400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由壹、程序方面被告代表人原為蘇志勳，嗣於本件訴訟繫屬中變更為楊欽富，業經被告具狀聲明承受訴訟（本院卷第453頁），核無不合，應予准許。貳、實體方面一、爭訟概要：原告領有合併改制前高雄縣政府（下稱縣府）分別於民國99年3月17日、3月18日核發之第00473號及第00472號等2件建造執照（下稱系爭建照），系爭建照之基地位於高雄市○○區 ○○○段26-6、26-5地號等2筆土地（分割自同段26-1地號土地，地籍重測後為同區學城段773、774地號土地，下稱系爭土地），即位在縣府於75年4月間公告核准開發許可之「大高雄迪斯耐華城開發計畫案」（下稱系爭開發計畫，即義大世界）範圍內，依系爭開發計畫僅許可於該計畫範圍內之基地上興建7層雙併集合住宅及2層雙併別墅，且合計之總建築面積為192,350平方公尺。嗣原告於100年1月21日及5月13日分別向被告申報系爭建照開工，經被告以該開發計畫區域內之相關開發建築均應受開發計畫書、圖之管制，如有妨礙計畫內容者，主管建築機關即得限制使用，因系爭建照基地位在系爭開發計畫案範圍內，如於個別宗基地超額容積情形未獲改善前，允許同一計畫範圍內之其他個別建造案，將致超額容積現況無從獲得改善，進而造成系爭開發計畫之實現遭受妨礙，失卻土地開發許可機制創設之原意，乃以101年1月3 日高市工務建字第10130020900號函（下稱被告101年1月3日函）不同意原告開工。原告不服提起行政救濟，案經最高行政法院105年度判字第262號判決原告勝訴確定，被告於107 年12月3日依上開確定判決意旨，就系爭建照開工之申報予以備查並起算工程期限。嗣原告於108年7月15日就系爭建照向被告申請變更設計，被告審查後於108年9月23日通知原告應於接獲該函文之日起6個月內改正完竣送請復審，惟原告於108年10月3日函復被告表示不應且不願改正，被告鑒於系爭建照之基地位於系爭開發計畫範圍內，依最高行政法院108年第1次庭長法官聯席會議決議（下稱108年1月決議）、108年度判字第107號及第144號判決等意旨，認定義大世界開發區內仍應受75年原核准開發許可總樓地板面積之限制，爰以108年12月18日高市工務建字第10840764700號函否准其變更設計之申請。另因系爭建照原設計內容亦與系爭開發計畫內容不符，妨礙區域計畫，為避免原告繼續施工造成損失擴大，被告爰依建築法第58條第2款規定，以110年1月7日高市工務建字第11030244200號函為「勒令停工」之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰ (一)主張要旨︰ 1、基於最高行政法院105年度判字第262號確定終局判決之既判力，及原告申請變更設計內容，並未逾越丙種建築用地容積率120%之規定，被告不予准許並命原告應於6個月內改正後，送請複審，顯係違法，被告命原告改正，殊屬無據，其繼而作成原處分再勒令原告停工，尤屬於法失據，賡續違法，嚴重侵害原告依法取得建築執照之興建權利，應予撤銷。況被告既於108年9月23日以高市工務建字第108A002521號函、第108A002518號函，將原告變更設計申請退案，則原告之系爭建築許可則應回復至「被告108年4月16日核准展期竣工期限為108年12月3日」之許可狀態，從而，原告仍得繼續施工，被告勒令原告停工為違法。又內政部就與本件同一事件，前以99年12月21日內授營綜字第0990243327號函、101年4月3日內授營綜字第1010802251號函及內政部營建署於101年6 月26日以營署綜字第1012913088號函予以釋示，則被告就同一事件之處理，依法自應遵循上級機關內政部之函釋辦理。詎被告悖於上級機關之函釋，違法勒令原告停工，從而，原處分應予撤銷。 2、依內政部營建署101年6月26日營署綜字第1012913088號函釋及最高行政法院105年度判字第262號、鈞院103年度訴更一字第11號判決，被告僅得就原告「個別建築執照」是否合於法規定認定原告之建築施工是否合法，不得以其他無關事由作為其判斷之基礎，否則即係不當聯結，而為違法。縣府（99）高縣建造字第00473號建造執照載明建蔽率為「3.32」、容積率為「9.93」，縣府（99）高縣建造字第00472號建蔽率「5.61」、容積率「24.93」，顯然合於法令規定，且對系爭開發計畫之土地整體開發管制不生任何影響或危害。準此，被告以基於土地整體開發管制為由，逕為不當聯結，而對原告勒令停工，嚴重違法。又被告前於100年1月18日以高市工務建字第0990054855號函自認：「一、依據99年12月21日內授營綜字第0990243327號函辦理。二、旨揭依據上開函四（略以）：『……本案請貴府查明75年4月14日原許可開發計畫書是否有載明容積率，如有規定容積率，請申請人申請建築執照時，其容積率得依本部上開87年10月9日台內營字第8772997號規定，按原核准開發計畫內容辦理；如未載明容積率，則應依行為時之法令規定容積率申辦。』……三、本案經查75年4月14日原許可開發計畫書並無載明容積率，故本區之丙種建築用地應依據上開函『應依行為時之法令規定容積率申辦』，亦即本案容積率為百分之120。」等節；被告並按最高行政法院105年度判字第262號確定判決意旨，對原告作成系爭建造開工之申報予以備查並起算工程期限之行政作為。是以，被告就系爭建照之行政決定，反於自己之作為對原告勒令停工，違反誠信原則之禁反言，應予撤銷。 3、最高行政法院108年1月決議、108年度判字第107號及第144 號等判決，與內政部87年10月9日台內營字第8772997號函、99年12月21日內授營綜字第0990243327號函、101年4月3日以內授營綜字第1010802251號函、內政部營建署101年6月26日營署綜字第1012913088號函嚴重相違，更悖離區域計畫法、建築法暨相關法令之立法沿革，與法院適用法令應遵守立法歷史解釋論之基本法理，毫無可採。尤其，最高行政法院108年度判字第107號判決之當事人為泛喬股份有限公司，108年度判字第144號判決之當事人為鼎固營造股份有限公司，皆非原告，該等判決對原告不具拘束力或爭點效。反之，原告為最高行政法院105年度判字第262號判決之當事人，故應受此判決既判力之保障。況依108年7月4日施行之法院組織法，最高行政法院之庭長法官聯席會議決議，已不具統一法律見解之規範效力，故而被告、訴願機關及法院皆無受108 年1月決議拘束之必要，換言之，於法院組織法新制施行後，原最高審級法院之決議，充其量僅為「先前判決」，而與其他判決無異，不具較高性或優越性，當然其對已確定之個案判決，不生既判力或案件法律適用之拘束力。再者，行政法院組織法部分條文修正草案總說明修正要點13尚且明確指出：「現行判例及決議均係將最高行政法院裁判中之法律見解自個案抽離，而獨立於個案事實之外，成為抽象的判例要旨或決議內容，使其具有通案之法規範效力，冀能達成統一終審法院法律見解之目的，但此與權力分立原則未盡相符，且本法修正增訂大法庭制度，已可達到終審法院統一法律見解之目的，故現行判例選編、變更及決議制度自無再予維持之必要。」等語，顯見立法者、司法院均認為最高行政法院之決議制度乃「違反權力分立」之違憲制度，故特予廢除，鈞院無受其拘束之必要。尤其，最高行政法院105年度判字第262號判決為本件爭議具判決確定力之「個案判決」，則108年1月決議自無推翻105年度判字第262號判決之效力，亦不具溯及本件之規範效力或可能適用法律見解依據。另具體個案之確定判決效力，為信賴保護制度之一環，而信賴保護原則乃源自具憲法位階之「法安定性原則」，法院嗣後變更其見解，基於法安定性原則、信賴保護原則等憲法原則，其不利益當然不應由原告承擔。故而，原處分以108年1月決議，勒令原告停工，當然違法。甚者，最高行政法院109年度上字第81號判決，採與108年1月決議、108年度判字第107號判決相反之見解，堪認為於法院組織法、行政法院組織法修正後，108年1月決議之見解，已遭棄置不用，無參考價值。本件爭議之法令適用，應以最高行政法院105年度判字第262號判決見解為當。 4、被告對最高行政法院105年度判字第262號確定判決以適用法規顯有錯誤為由提起再審，案經最高行政法院以106年度判字第405號判決駁回，該判決認定原處分違反法律保留原則，蓋被告於事前可計算各筆土地之容積絕對數值，復可於核發建造執照時審查予以控管，而公平分攤容積管制總量於開發範圍內之各筆土地上；若確有限制容積總量之必要，亦應對逾越者加以制止，要非將此一不利益轉嫁予嗣後合法申請開發之原告承擔。系爭建照既先後經鈞院103年度訴更一字第11號、最高行政法院105年度判字第262號及106年度判字第405號等判決實質認定並無違法，並審認被告適用法律見解錯誤；從而，依行政訴訟法第216條第1項至第3項規定，被告就「本事件」應受拘束，其所適用之法律見解亦同，不得再為相反之主張。 5、原處分除引法條規定、空泛陳詞外，對於原告有何「妨礙計畫內容」之具體事實，及被告遽對原告勒令停工得以具最適性之理由等節，付之闕如，顯然違反明確性原則，而有重大瑕疵，應予撤銷。又系爭開發計畫於74年間由第三人提出申請，依當時公告許可，並無明載申請內容應受何限制，原告承受系爭土地，僅能知悉系爭土地為丙種建築用地，而無從知曉開發許可限制或開發許可內容，充其量僅可能知悉為非都市土地，應受當時非都市土地使用管制規則所規範。原告乃屬善意受讓者，對繼受土地無限制內容之信賴，應受保護，故最高行政法院105年度判字第262號判決及內政部、內政部營建署等函釋，認為被告對原告之建築執照管制，當以行為時之法令規定容積率，被告自不得任意限制、剝奪原告依法取得之建築自由及既得權利。被告恣意剝奪原告之合法權益，不僅違反行政法基本原則，更無公平正義，嚴重悖離法治國原則。 6、63年1月17日制定之區域計畫法第11條、第15條第1項、64年12月26日修正之建築法第3條、內政部72年7月7日台內營字第169702號函、72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第4條第1項、第8條第1項、第12條、第14條至第16條、第24條、73年11月5日修正之非都市土地使用管制規則附表二等，有違憲之虞： ⑴72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法，依其立法體例及文義，第1項、第2項規定係針對開發許可「申請資料」之例示規定，為單純細節性、技術性規範，立法者並無授權主管機關行使限制、剝奪人民開發山坡地建築之權限，故該辦法第8條規定並非主管機關之作用法權限規定，當然不得作為主管機關准駁人民開發山坡地建築許可之法源。原告所有土地繼受自第三人陳文火，而陳文火於74年間向縣府申請之系爭開發計畫開發許可，當時（72年7月7日發布）之山坡地開發建築管理辦法第8條非可作為限制陳文火申請開發許可及原告申請建造執照或變更設計等，或開發建築管制或拘束之法源，108年1月決議適用該辦法第8條（另合併適用同辦法第4條、第14條、第15條、第16條、第24條及73年11月5日修正之非都市土地使用管制規則附表二說明欄第7點規定），顯然已違反法律保留原則，而屬違憲。縱認立法者有授權之意，但因72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法之法源即64年12月26日修正之建築法第3條第1項，就授權目的、內容、範圍殊欠明確，而不符授權明確性原則，是故，仍應諭知違憲，而宣告無效。至79年2月14日修正發布之山坡地開發建築管理辦法，依據為73年10月26日修正之建築法第97條之1，但當時建築法第97條之1規定仍無明示立法者授權內政部之目的、內容、範圍，揆以司法院釋字第268號等解釋，猶應認為充其量僅容許內政部針對山坡地建築管理之細節性、技術性予以規範，故不論係依建築法第97條之1、山坡地開發建築管理辦法作為限制、剝奪人民建築開發許可之作用法規定，均屬違憲。 ⑵對比92年5月6日修正之建築法第97條之1規定，敘明立法者對山坡地建築之「審查許可」、「施工管理」、「使用管理」事項予以授權中央主管機關內政部訂定法規命令，可證64年12月26日修正之建築法第3條第1項、92年5月6日修正之第97條之1規定，確係不符授權明確性原則，而有違憲之實。64 年12月26日修正之建築法第3條第1項規定既有違憲之情，據其所訂72年7月7日山坡地開發建築管理辦法、73年11月5日修正之非都市土地使用管制規則附表二說明欄第7點，當然應併為宣告違憲、無效。尤其73年11月5日修正之非都市土地使用管制規則附表二說明欄第7點規定，係針對申請文件而言，並非管制規定之作用法，茲因108年1月決議及相關判決以之作為限制、剝奪原告申請建造執照、變更設計申請之依據，則該行政規則已產生對人民「開發效益」、「財務規劃」、「財務負擔」等財產權、工作權、營業自由之限制、剝奪，增加人民法律所無之限制，既非以法律明定，亦無法律明確授權依據，故當然違憲。 ⑶原告於繼受第三人陳文火土地時，地政機關就該等土地之登記資料中，並無「土地使用應受申請開發書、圖限制」或「以核定開發計畫管制使用」等相關文字之註記，是以，原告無從知悉或預見該等土地之開發利用可能受「申請開發書、圖限制」或「以核定開發計畫管制使用」，原告確屬善意受讓他人土地之人，基於信賴保護之憲法原則，原告當然應受善意保護。然63年1月17日制定之區域計畫法第11條等皆無保護善意受讓人之相關規定，是為違憲。 ⑷原告係繼受第三陳文火之土地，而非繼受其開發計畫，原告已於99年3月17日、18日經縣府核准系爭建照，而陳文火經主管機關許可開發，於77年8月15日經縣府建設局審查通過第4次變更設計，且於77年8月20日核發雜項使用執照，其後，依縣府77年12月30日函之要求，按已核發雜項使用執照範圍，辦理土地分割，縣府始准予辦理變更編定，於78年4月間完成分割為27筆土地之分割登記，縣府乃於78年5月26日核准將原編定山坡地保育區暫未編定用地，變更編定為同區丙種建築、遊憩、交通、特定目的事業用地，經報請斯時之臺灣省政府地政處同意核備後，完成土地編定使用變更登記，是以，原告之申請案與陳文火之開發許可乙事，時隔將近20年，且非都市土地使用管制規則業於77年6月29日修正第10條規定，丙種建築用地建蔽率上限為40%、容積率上限為160%，更於87年1月7日修正第9條規定，容積率上限改為120% 。108年1月決議及相關判決，憑陳文火受縣府核定開發許可之行政處分，不按非都市土地使用管制規則77年6月29日修正第10條或87年1月7日修正第9條之規定，竟溯及適用72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第8條規定，顯然係最高行政法院自行以其決議溯及對原告不利益之解釋，或容任行政機關得以「對他人」之行政處分作為對原告不利益之溯及既往法源依據，其違憲甚明。又108年1月決議係以司法權限制及剝奪原告因非都市土地使用管制規則77年6月29日修正第10條或87年1月7日修正第9條規定，所取得建蔽率及容積率上限之「既得權」或既存之有利法律效果、地位，且增加法律對原告所無之限制，顯然違反憲法之信賴保護原則。原告自取得土地及至向縣府申請核發建造執照，主管機關於20年間之200餘件核准案，已形成原告明確且堅固之信賴基礎，國家自有對原告為存續保障、損失補償、過渡條款等保護措施，以調和或權衡公益維護與原告之信賴保護。然64年12月26日修正之建築法第3條等規定未以「立法」方式為過渡規定，構成法規範制定之疏失及法律漏洞，當然違憲。 ⑸觀之最高行政法院102年度判字第604號等判決，就系爭開發計畫之建築管制，皆認為原開發許可案所核准開發計畫內容及變更案均未載明容積率，因此，自應適用申請人「申請行為時」之法定容積率作為申請之審核標準。故108年1月決議除悖於法規命令之管制目的及管制專業考量，更未認定主管機關之函釋為違法暨予以拒絕適用，已違反主觀解釋論、客觀解釋論、體系解釋論，而無繼續適用餘地。又系爭開發計畫自87年起至99年間，主管機關計核准200餘件建造執照，其審查標準概以法定建蔽率40%及法定容積率120%作為審查標準，均非以第三人陳文火最初申請書、圖為斷，且上開建造執照並未遭撤銷，足見被告並無認為其等為不合法之建造執照。108年1月決議採與該院多數判決相反見解，致原繫屬最高行政法院之相同類型案件為相反之見，亦違反憲法平等原則，故屬違憲。再者，原告並非原申請書圖之「全部土地所有權人」，然108年1月決議竟將「他宗土地」建造執照之管制作為加諸其他申請人包含原告之管制依據，在在可徵其已違反不當聯結禁止原則，故為違憲。 (二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰ (一)答辯要旨︰ 1、鈞院103年訴更一字第11號、最高行政法院105年判字第262 號判決所適用之事件，係原告於100年間就系爭建照向被告申報開工，竟遭被告以「因『義大世界』開發案範圍內部有部分建物之容積率超過法令上限，在各該超容積建物未改善前，為免『義大世界』開發案計畫內容遭受妨礙，故歉難同意原告之申報開工」為由否准。原告不服，依法進行行政救濟而告確定。而此事件經判決確定後，被告已亦於107年12月10 日始准許原告系爭建照之開工申請。從而經確定判決所適用之事件，被告已依行政訴訟法第216條規範意旨，為准許開工申請之處分。而原處分係對原告系爭建照之建築工程為「勒令停工」之處分，被告所為之否准處分，與原告主張申請開工非屬同一事件，自應依處分時之法律意旨而為，自無如應受最高行政法院105年判字第262號判決拘束之情事。而最高行政法院108年判字第107號及第144號判決，亦不認定應受上開原告主張之判決拘束。 2、非都市土地經核准建築開發後，得作建築使用之土地，為使用地類別之變更，係對非都市土地使用之管制手段。是以，將使用地類別變更為「丙種建築用地」後，仍應依原核准開發計畫之內容為使用之限制，始與非都市土地作建築使用應經特許之區域計畫法規範意旨相符。又依區域計畫法第15條第1項規定實施管制之非都市土地，依72年山坡地開發建築管理辦法申請開發建築，應提出表明具體開發內容之開發建築計畫書、圖，記載計畫興建戶數、建築型態、建築密度及容納人口數等，經主管機關許可者，為授益性行政處分，且經公告核准之開發許可內容，係對計畫範圍內土地為使用管制，並有對物處分之效力。因此，開發人或繼受取得該土地之所有權人，或得以該土地申請建造執照之權利人，以原開發許可範圍內編為丙種建築用地之土地，作為建築基地申請建造執照，興建之房屋型態與內容，應受原開發許可之拘束。依上，據72年山坡地開發建築管理辦法核准開發建築之土地，雖已變更編定為丙種建築用地，倘以之作為建築基地申請建造執照，仍應依開發計畫內容為申請，其得興建房屋之面積，不因非都市土地使用管制規則有關建蔽率、容積率之規定，於系爭開發計畫許可後變更，而有不同，而此見解亦經108年1月決議所採。 3、原告所有系爭土地經縣府65年5月31日劃定使用分區為山坡地保育區（未編定使用類別）之非都市土地，並於65年6月1日辦理公告，該等土地自公告後，即屬使用應依區域計畫法及其相關規定實施管制者。第三人陳文火於74年間，以系爭土地向縣府申請開發建築，縣府依72年山坡地管理辦法規定所核准之系爭開發計畫，僅許可於系爭土地上興建7層雙併集合住宅，及2層雙併別墅，合計之總建築面積為192,350平方公尺。如欲改變建築之內容，依72年山坡地開發建築管理辦法第15條規定，應依該辦法之規定，申請變更許可，否則，即不得為許可以外之建築物興建。核其申請系爭建照變更設計之內容，係依申請時非都市土地使用管制規則關於建蔽率及容積率之規定所為之設計，與系爭開發許可特許權利人得於原姑婆竂26-1地號土地上建築內容明顯不同。況縣府於99年11月間辦理建造執照案件抽查時，發現系爭開發計畫範圍內之（94）高縣建造字第01520-5號及（97）高縣建造字第00537-2號等2件建造執照係以每輛停車空間可換算最大容積40平方公尺計算扣除，與建築技術規則建築設計施工編第60條及第162條規定不符，以致實設容積之樓地板面積超出法定上限，被告遂檢視系爭開發計畫範圍內之其他建造執照，結果發現多達17件建案有相同違法設計之情事，經計算個別建築基地超額面積共計約11萬平方公尺，有實設容積之樓地板面積超出法定上限情形者為數甚多。是系爭開發計畫範圍內之別宗建案，有實設容積之樓地板面積超出法定上限之情形，即有違非都市土地使用管制規則第9條規定。則被告既已發現系爭開發計畫之整體開發範圍中存在超容積之事實，自得斟酌所發現之事實，而為避免原告繼續施工造成損失，被告依建築法第58條第2項規定，為勒令停工處分，於法並無不合。 4、最高行政法院108年度判字第107號及第144號判決與本件爭點完全相同，且如108年1月決議，准予開發之處分，係屬授益處分並有對物之效力，舉凡於該開發區範圍內之所有土地及承受人，無論是否為上開判決所及，均有適用。蓋依修正前行政法院組織法第16條第3項（於108年1月4日刪除）規定可知，最高行政法院以庭長法官聯席會議決議統一見解之制度，雖於行政法院組織法108年7月4日施行增設大法庭制度後，已無維持必要，惟於大法庭設置前，業經最高行政法院庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為最高行政法院所持之統一見解，就義大開發區內相關之爭議，最高行政法院109年度裁聲字第238號裁定即闡明自108年1月決議作成後，就同一法律爭議未有裁判採取異於決議之見解，前開決議仍為最高行政法院所持之統一見解。至最高行政法院109年度上字第81號判決爭點係被告撤銷使用執照而未同時撤銷建造執照是否適法，與本件爭議無涉。 5、參照最高行政法院105年度訴字第222號判決可知，基於整體開發計畫書圖應為管控之基準，被告發現目前開發區內確有違背開發計劃書圖之情事，而以原處分勒令原告停工，亦係基於相同理由而為，自亦難謂有違反比例原則及不當聯結禁止原則之虞甚明。又內政部函釋固以非都市土地開發許可案並無以全區總量管制容積相關規定，而容樍率應以個別建築執照之建築基地範圍進行檢討。然衡酌山坡地開發建築之開發許可、雜項執照及建造執照之申請程序，具有連續性、整體性及多階段行政程序之特徵，主管機關基於專業法規授與之法定職權針對各階段程序進行專業審查，並以前行政處分之存在及內容，作為後行政處分之前提要件及行為基礎，是開發許可之行政處分，既係對申請人提出開發建築之申請案為開發許可之審查，則有關開發許可之重要內容即土地使用性質及強度，即屬主管機關審查並作成具有規制效力之開發許可處分內容。是縱認開發許可核定當時之區域計畫法、非都市土地使用管制規則及山坡地開發建築管理辦法等規定，尚無明確之法令條文記載得以開發建築計畫書圖所規劃之土地使用強度作為開發建築之管制依據，然基於開發許可之特許處分性質，所形成具體土地使用內容之公法上法律關係，係屬對土地利用設定具體之權利義務關係，土地使用人欲利用該特許處分享受土地開發建築之利益，必須依該特許處分所形成公法上法律關係之規定，享受權利，負擔義務。縱在整體開發建築程序完成前，容積管制相關法令發生變遷，然基於多階段行政程序構成要件效力之法理，仍應依原核准開發計畫內容所特許之土地使用強度為開發建築之管制，始符合其規範目的。原告既係基於縣府核發之開發許可處分所設定具體土地使用內容之公法上法律關係之效力，接續為相關建築行為，依行政處分構成要件效力，即應受該特許處分規制內容之拘束，始得享有開發建築之利益。被告依系爭開發計畫所特許之開發建築土地使用強度，審酌其全區整體實設容積已超過開發許可核定之計畫內容而為本件勒令停工之處分，尚難認違反誠信原則。另被告100年1月18日高市工務建字第0990054855號函之處分對象並非原告，且其內容係開發區內之建物容積率，不僅違反已核准之開發計劃書圖，更違反當時建築法之相關規範所為之說明，自與本件無涉，而無從作為有利原告認定之依據。 6、原處分於說明欄先援引相關司法決議及被告108年12月18日高市工務建字第10840764700號函，該函已明確告知原告之變更設計申請：「依據最高行政法院108年1月8日庭長法官聯席會議決議內容，義大世界開發區內仍應受75年原核准開發許可總樓地板面積之限制，並有該院108年度判字第108號及第144號判決相關案例在案，故本局爰以108年9月23日高市工務建字第108A002518號函通知貴公司依前開決議及判決意旨辦理，合先敘明。」換言之，原告明確知悉被告援引上開判決先例告知原告之建築行為，應受開發區許可總樓地板面積之限制，故而原處分除再次援引相同判決先例外，於說明欄第五點亦指明：「前揭建造執照有涉及樓地板面積增加而違反原開發計畫之內容，經本局於108年9月23日函文通知貴公司依前開決議及判決意旨辦理，惟本案迄今尚未辦理改正，則本局依據上開最高行政法院聯席會議決議意旨及建築法第58條規定『勒令停工』。」至為明確，應足使原告了解原處分內容之依據、事實及法律效果。況原告就開發區內建物應否受開發許可總樓地板面積限制之爭點，歷經數年多次訴訟，不可能不可知原處分之內容及法律結果。另依司法院釋字第525號解釋所闡述信賴保護原則之適用，必須當事人之信賴是否合理以及是否值得保護等利益衡量之觀點，衡酌被告勒令原告停工所欲維護之公益（山坡地開發利用之安全性及整體容積管制之必要性），顯然大於原告基對於行政機關先前行政行為而提出准予系爭建照變更設計之信賴利益。系爭土地確係位於整體開發區範圍內，依法應受已核定之整體開發計畫內容之管制，不因其土地已移轉予第三人而有所不同，則整體開發區內已完成建築之基地，既存有超出整體開發區得容受之整體開發規模，倘准許原告之繼續建築行為勢將使系爭開發計畫範圍內之超額容積現況更形惡化，故被告之原處分自無違信賴保護原則。 (二)聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰ (一)原處分是否受最高行政法院105年度判字第262號確定判決之拘束？ (二)被告依108年1月決議意旨，以原處分命原告停工，有無違誤？五、本院的判斷︰ (一)前提事實︰本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭開發計畫開發許可申請書（外放）、系爭建照（第61至71頁）、最高行政法院105年度判字第262號判決（第85至115頁）、108年度判字第107號、第144號判決（第271至326頁）、被告108年9月23日高市工務建字第108A002521號、第108A002518號函、108年12月18日高市工務建字第10840764700號函（第117至123、第129至130頁）、原告108年10月3日（108）宏埕財字第001號函（第125至127頁）、原處分（第45至47頁）及訴願決定書（第51至60頁）等附本院卷可稽，洵堪認定。 (二)原處分應受最高行政法院105年度判字第262號確定判決之拘束： 1、應適用的法令︰ ⑴建築法第58條：「建築物在施工中，直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：……二、妨礙區域計畫者。」 ⑵區域計畫法第11條：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」 ⑶區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11 條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」 ⑷區域計畫法第15條之1第1項第2款：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」 2、按行政訴訟法第216條規定：「（第1項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。（第2 項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3項）前2項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。（第4項）前3項之規定，於其他訴訟準用之。」該條文100年11月23日修法時之理由揭示：「一、按行政訴訟法第216條立法意旨，係為課原處分機關以尊重判決內容之義務，以防杜原機關依同一違法之理由，對同一人為同一處分或決定。又原處分或決定經判決撤銷後，原機關有須重為處分或決定者，亦應依判決之意旨為之，藉以督促機關有依判決意旨作為之義務。二、司法院釋字第368號解釋亦表示：『行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。』準此，行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證後另為處分者，該機關依判決意旨或本於職權再調查事證，倘依調查結果重為認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之前決定之見解者，於法固非有違；惟如係指摘原決定及處分之法律見解有違誤者，該管機關即應受行政法院判決所示法律見解之拘束，不得違背。三、是以，本法第216條增訂第3項以針對行政法院判決係指摘機關適用法律之見解有違誤時，命該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。」 3、經查，原告於取得系爭建照後，於100年間向被告申請開工時，遭被告101年1月3日函以系爭建照有牴觸系爭開發計畫為由否准原告開工，經原告對之提起行政救濟併課予義務訴訟後，案經本院103年度訴更一字第11號判決將被告101年1 月3日函及其訴願決定均撤銷，並命被告應就原告系爭建照開工申請書，依建築法相關規定作成准予原告開工之行政處分。後因被告不服提起上訴，復經最高行政法院105年度判字第262號判決駁回其上訴，其理由略謂：原判決載明：「㈢ ……開發區有關容積率規定之作用在於控制該開發區整體之建築密度，核屬非都市土地使用管制規則第一層次之管制，是若違反情節重大，達到違反核定之土地使用計畫時，可依前揭非都市土地使用管制規則第21條第1項第1款規定，廢止申請人之開發計畫，廢止後即不得再進行開發利用與建築，此為主管機關依法可為之第一層次管制；惟建築用地違反上開非都市土地使用管制規則第9條第1項規定之容積率，依同規則第53條規定，亦適用建築管理辦法及相關法規（含建築法等），在山坡地範圍內者，並應適用山坡地建築管理辦法管制，亦可透過第三層次建築秩序管理之，而建築秩序關於容積率之管制，依建築法第11條第1項規定：『本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。』及行為時建築技術規則建築設計施工編第161條前段規定：『本規則所稱容積率係指基地內建築物總樓地板面積與基地面積之比。』可知建築基地之容積率係就個別建築基地檢討。基此，在有關建築秩序之管制，建築基地之容積率應以個別建築基地檢討之，……，是並無得以別宗基地超額容積情形作為限制合法開發建築申請之明文規定。因此行政機關如未依法廢止申請人之開發計畫以作為總體管制之手段，而採行建築秩序之管制時，建築基地之容積率即應就個別建築基地檢討之。再者，建築法第58條第2款規定『建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：……、妨礙區域計畫者。……』該規定同屬建築秩序管制，是亦應就個別建築基地審視其有無妨礙區域計畫，亦屬明確。」「㈣…… 原許可開發計畫書已載明容積率者，申請人基於正當合理之信賴，於其申請建築執照時，固得按原核准開發計畫內容所記載之容積率辦理；惟未載明容積率且未曾依核准開發計畫適用較優之容積率時，因容積率尚未確定，自應依申請建築執照行為時之相關法令規定容積率辦理。內政部99年12月21日內授營綜字第0990243327號函以：『……有關大高雄迪斯耐華城開發計畫案……本案請貴府查明75年4月14日原許可開發計畫書是否有載明容積率，如有規定容積率，申請人申請建築執照時，其容積率得依本部上開87年10月9日台內營字第8772997號函規定，按原核准開發計畫內容辦理；如未載明容積率，則應依行為時之法令規定容積率申辦。』同申斯旨。經查系爭開發許可案所核准開發計畫內容及變更案均未載明容積率，自應適用申請行為時之非都市土地使用管制規則第9條丙種建築用地容積率120%之規定，此即為該開發案土地利用之強度。」「㈥……本件被告因其他建築基地之超額容積，或據此估算之總樓地板面積、居住人口數之違反全區土地使用強度等理由否准原告之申請，已有違法律保留原則，欠缺正當合理之關連性，且違反比例原則。又原告系爭建造執照開工之申請並無違反建築法之相關規定，既為被告所自承，顯見原告之申請符合建築法相關法定要件乙節業經被告實質審核。」等語，因認原告向被告提出系爭建造開工申請，符合系爭開發計畫內容，且與區域計畫法、非都市土地使用管制規則及建築法相關規定相合，系爭建造基地既無超額容積設計之情形，亦無改正系爭開發計畫區域範圍內他宗建築基地實設容積違規超額之義務，被告自應准許原告之申請。被告於法無明文規定得以開發計畫區域範圍內全區建築基地實設容積總量作為個別建築基地之容積管制之情形下，遽以系爭開發計畫區域範圍內他宗土地有超額容積之違規情事，而否准原告系爭建造開工之申請，於法即有未合等語，而駁回上訴確定。雖被告嗣後對最高行政法院105年度判字第262號確定判決以適用法規顯有錯誤為由提起再審，案經最高行政法院以106年度判字第405號判決駁回其再審之訴，判決明確揭示：「⑴再審原告（即本件被告）掌握整個開發案之規劃設計，明瞭土地容積總量管制在開發案範圍內全部土地間之分布情況（由使用計畫圖說即可輕易得知），其事前可以公平算出分割後每筆土地應承當之容積管制絕對數值。事後也可以在核發各筆土地之建築執照時予以審查（若其覺得無法控管，當初即應依法要求申請開發人不可移轉土地予他人，再行開發），自應承當公平分攤容積管制總量予各筆土地上。⑵如果再審原告事前及事中，均可控管及實踐整個開發案之容積管制，卻怠忽職守不為控管，對違規開發逾越容積管制之土地所有權人不予聞問，卻要求守法之其他土地共有人要承受他人違規開發所帶來之不利益，將使守法者在缺乏法規範之公示機制情況下（實證法之明文即是最常見之公示機制），承擔超乎合理預期之公法限制，其結果顯然極為不合理。如謂基於公益而有容積總量限制之必要，正確行政作為也應是先對『建屋逾越容積總額』之違法行為加以制止，豈對違法者毫無作為，卻要求相對較合法者去承當違法者之濫行開發行為。是以在沒有實證法明文之情況下，再審原告顯然無權將『原來對全部土地容積總量規範』解為『形成開發計畫範圍內各筆土地所有權人對容積總量負擔連帶義務』之規範依據。……。⒊是以原確定判決認再審被告（即本件原告），就本案前開2筆土地上之建物興建，其容積管制應依一般法律適用原則，以申請核發當時之實證法規定，按容積率之標準來計算容積上限之絕對數值，依法定標準計算結果，再審被告之系爭建照申請，並無逾越實證法之容積管制上限，而再審原告應准許再審被告開工，即屬合法有據。」等語。而原告於前揭訴訟確定後，另於107年9月4日持系爭建照再度向被告申請開工，經被告於107年12月10日核准開工，並於108年4月16日核准展延竣工期限至同年12月3日，後因原告就系爭建照欲申請變更設計，而原核准之竣工期限108年12月3日即將屆期，乃再度向被告申請展延竣工期限，並經被告核准系爭建照竣工期限延至111年12月3日，惟原告前揭系爭建照變更設計之申請，則遭被告以108年12月18日高市工務建字第10840764700號函否准，故系爭建照所示之系爭土地於被告107年12月10日核准開工後，原告迄今既未按系爭建照施工，也未依變更設計圖說予以施工，但被告卻以最高行政法院業已作成108年1月8日庭長法官聯席會議決議，並經同院108年度判字第107號、108年度判字第144號判決引為決定之理由，再度作成原處分，以系爭建照確有建築法第58條第2款事由，勒令原告停止系爭建照之施工等事實，為兩造所是認（本院卷第457至459、487頁），並有系爭建照、最高行政法院105年度判字第262號、106年度判字第405號判決、系爭土地現況照片、航照圖及原處分等文件在卷可證（本院卷第45至47、61至71、85至115、409至422、461至463 頁），則此等事實自堪信實。準此，系爭建照業經最高行政法院105年度判字第262號及106年度判字第405號判決肯認並無違反系爭開發計畫、區域計畫法、非都市土地使用管制規則及建築法等相關規定，且被告應准許原告就系爭建照開工之申請，則參諸前揭行政訴訟法第216條規定修法理由之說明，最高行政法院前揭確定判決係指摘被告101年1月3日函之法律見解有適用法令違誤之情事，依此，除非系爭建照已於事後失其效力，或原告事後有執行與系爭建照圖說不同之新事實發生，否則被告即應受該確定判決所示法律見解之拘束，而不得為相左或歧異之決定或處分，如此方能有效防杜原處分機關以同一違法之理由，對同一人仍為相同之處分或決定。今查，被告固於前揭判決確定後已於107年12月10日核准原告開工，但系爭建照迄今未經依法撤銷或廢止，而原告於開工後既無施工事實，更無執行與系爭建照圖說相背之舉措乙節，復如前述，則被告作成原處分以勒令停止原告系爭建照施作之際，理應受前揭確定判決所示法律見解之拘束，而不得續援被告101年1月3日函併他案確定判決所示之法律見解，再度作成與被告101年1月3日函相同之決定或處分，否則即有違反行政訴訟法第216條規定之情事。 (三)被告依108年1月決議意旨，以原處分命原告停工，顯有違誤： 1、按系爭開發計畫經縣府於75年間核准開發後，先經申請變更編定使用類別為丙種建築用地，後經陳文火將計畫內土地輾轉分割並出售他人，數家建設公司乃分別於94年起陸續在計畫內土地申請興建房屋，並經縣○○○○○○○市土地使用管制規則第9條（丙種建築用地建蔽率上限為40％，容積率上限為12 0％）核准其興建面積，後經被告發覺上開建案多數已超出系爭開發計畫許可總樓地板面積之限制，遂對興建中之建案勒令停工，對申請建造執照、變更設計或開工之建案則否准申請，以致衍生多個行政訴訟事件，並有不同法律見解之裁判產生。後經最高行政法院於庭長法官聯席會議提出法律問題，並於108年1月間作成決議，其決議內容謂：「區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條之非都市土地，直轄市或縣（市）政府，應按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，實施管制，為民國63年1月31日公布施行之區域計畫法第15條第1項所規定。區域計畫公告實施後，改制前高雄縣於65年6月1日辦理非都市土地使用編定公告，公告後該縣非都市土地之使用即應依使用編定實施管制。甲係75年間以其所有坐落改制前高雄縣之58公頃山坡地非都市土地，依72年7月7日發布山坡地開發建築管理辦法（下稱72年管理辦法）規定提出建築開發計畫書、圖及開發建築財務計畫書向前高雄縣政府申請開發建築，因此取得之開發許可係授予申請人特許開發之利益，為授益性行政處分，且經前高雄縣政府公告核准之開發許可內容，對計畫範圍內土地為管制，並有對物處分之效力。又據72年管理辦法第4條、第8條、第14條、第15條、第16條、第24條及73年11月5日修正發布之非都市土地使用管制規則附表二『使用分區內各種使用地之變更編定原則表』說明欄第7點規定，前高雄縣政府發給開發許可後，其開發人須依開發建築計畫申請雜項執照，於完成整地、設置水土保持設施及必要之公共工程，經查驗合格後，檢附證明文件，依開發計畫內容之土地使用性質，將作建築使用部分之土地申請變更為丙種建築用地，再以丙種建築用地為建築基地依開發建築計畫申請建造執照為房屋之興建。因此，甲取得原開發許可後，甲或繼受取得該土地之所有權人，或得以該土地申請建造執照之權利人，以原開發許可範圍內編為丙種建築用地之土地作為建築基地申請建造執照，興建之房屋型態與內容，應受原開發許可之拘束。再者，72年管理辦法未以『容積率』作為土地使用強度之限制，惟明定開發人提出之開發建築計畫書應記載計畫興建戶數、建築型態、建築密度及容納人口數等，而得以計算其房屋總樓地板面積數，故核准之開發許可，對於許可建築之房屋總樓地板面積數，已屬確定，而為許可建築之內容。綜上，以原開發許可範圍內編定為丙種建築用地之A土地作為建築基地申請建造執照，應受原開發許可總樓地板面積之限制。」等語（本院卷第269頁），爾後最高行政法院乃統一其法律見解，並先後於108年度判字第107號、144號判決引上開決議為其判決理由（本院卷第271至326頁）等事實，復為兩造所不爭，並經被告提出最高行政法院前揭決議及判決書在卷可稽。 2、惟按行政訴訟法第213條明定「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」是以，為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。亦即後訴法院受前訴法院確定判決之拘束，應以前訴訟確定判決關於訴訟標的所為之確認作為其裁判基礎。不論後訴與前訴之訴訟標的為同一或正相反，或是前訴之訴訟標的為後訴訴訟標的之先決、依存關係，均發生確定判決拘束力（有稱為確定效、遮斷效等）（最高行政法院109年度上字第902號判決參照）。而一項建案於建築完成後，經接水電而取得使用執照得使用前，需經歷申請建造執照、指定建築線、申報開工（申請變更設計）、申請使用執照及查驗等各項階段，而申報開工與施工期間之法律及事實狀態並無二致，況原告雖申報開工，但尚未實際動工，則本件原處分所處之法律及事實狀態，並無異於被告101年1月3日函所應適用之情狀，今被告101年1月3日函是否違法而得撤銷之訴訟標的於確定之終局判決中已經受裁判，該訴訟標的之法律關係有既判力。而被告101年1月3日函為本件原處分之基礎，前訴（關於被告101年1月3日函之行政訴訟事件）之訴訟標的與後訴（關於本件原處分之行政訴訟事件）訴訟標的間具有先決、依存關係，則前訴實體上理由勝訴確定時，被告101年1月3日函既已被確認違法，自發生課予義務訴訟確定判決拘束力，於後訴即本件訴訟被告不得為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。至於最高行政法院108年1月決議乃前訴訟判決（最高行政法院105年度判字第262號）確定後始作成之統一見解，並未溯及變更前訴訟判決之判決結論及其既判力，而本院作為後訴法院，自不受最高行政法院嗣後所作決議之拘束。 3、原處分既應受最高行政法院105年度判字第262號確定判決意旨之拘束，而上開確定判決已載明系爭建造開工申請，符合系爭開發計畫內容，且與區域計畫法、非都市土地使用管制規則及建築法相關規定相合，系爭建造基地既無超額容積設計之情形，亦無改正系爭開發計畫區域範圍內他宗建築基地實設容積違規超額之義務，被告不得以開發計畫區域範圍內全區建築基地實設容積總量作為個別建築基地之容積管制，則被告執最高行政法院嗣後所作108年1月決議再主張系爭開發計畫範圍內建案仍應受75年原核准開發許可總樓地板面積之限制，系爭建照與系爭開發計畫內容不符，妨礙區域計畫等語，而命原告停工，顯是違反確定判決既判事項，自有違誤。六、綜上所述，原處分應受最高行政法院105年度判字第262號確定判決之拘束，則被告以系爭開發計畫範圍建案內仍應受75年原核准開發許可總樓地板面積之限制，系爭建照與系爭開發計畫內容不符，妨礙區域計畫，而以原處分命原告停工，自有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合。原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後認與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。七、結論︰原告之訴有理由。中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　　15　　日高雄高等行政法院第一庭審判長法官李　協　明法官邱　政　強法官林　彥　君以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　　17　　日書記官　謝廉縈

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第226號

關鍵資訊

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第226號

關鍵資訊

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第226號