高雄高等行政法院判決

民國112年7月4日辯論終結

原告

律潔環保股份有限公司

代表人

吳春詩

訴訟代理人

林漢青 律師

被告

嘉義縣環境保護局

代表人

張輝川

訴訟代理人

林鴻成

王忠義

陳修君 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國111年6月27日府行法訴字第1110094374號訴願決定，提起行政訴如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面

一、被告代表人原為張根穆，於訴訟中先後變更為楊啟明、張輝川，並據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第391頁），核無不合，應予准許。

二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款、第3款及第196條第2項分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷第11頁）嗣於民國111年10月11日準備程序程序變更及追加其聲明為：「1、先位聲明：確認原處分無效。2、備位聲明：確認原處分違法。」（見本院卷第177頁至第178頁）經核原告訴之聲明均係對被告111年3月8日嘉環廢字第1110006540號函（下稱原處分）依廢棄物清理法第40條規定通知其於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，依規定停止收受廢棄物進場之行政處分表示不服，其變更及追加前後請求之基礎不變；而原告先位聲明係請求確認原處分無效，對照行政訴訟法第6條第2項固規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」然該條文之規範目的在於賦予原處分機關自我審查及自行確認其行政處分是否無效之機會，尚無拘泥於以特定形式請求確認、未被允許或不為確答之必要，僅以行政處分實質上確經原處分機關先行自我審查其適法性即足。原告先位聲明請求確認原處分無效，其形式上雖未於起訴前先向被告請求確認原處分無效，然其於111年3月31日已向被告檢送訴願書對原處分表示不服（見訴願卷第36頁至第42頁），被告則於111年4月14日函送訴願答辯書予嘉義縣政府及原告並為原處分合法之抗辯，堪認被告業經自我審查及確認原處分並非無效行政處分之程序，依前揭說明，應認原告先位聲明提起確認行政處分無效訴訟部分之起訴程序尚屬合法。而原告備位聲明則係請求確認原處分違法，對照原告收受原處分後已於同年月14日向被告提出火災事故報告及改善計畫，且經被告辦理該改善計畫審查會議，再經原告函覆改善報告審查意見回覆說明後，被告業於111年4月27日函知原告提送之火災事故報告及改善計畫已審查完竣，即日起核准開放原告收受處理廢棄物等情，此觀原告111年3月14日以（111）律環廢字第1110314015號函（見本院卷第131頁至第132頁）、火災事件後改善計畫審查會會議紀錄（見本院卷第139頁至第142頁）、原告改善報告審查意見回覆說明（見本院卷第287頁至第294頁）及被告111年4月27日嘉環廢字第1110013323號函（見本院卷第75頁）即明，堪認原處分已執行完畢而無回復原狀可能，原告以確認行政處分違法之備位聲明代最初之聲明，被告亦對其上開變更及追加均無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，亦應准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：原告所營位在○○縣○○鄉○○村○○段1571等地號土地之一般事業廢棄物掩埋場（下稱系爭掩埋場）於111年2月28日11時許發生火災，○○縣消防局於同日11時14分許接獲報案後派員出勤，並於同日11時26分許通報被告。被告接獲○○縣消防局通報而於同日12時50分許派員到場稽查及採集樣品保存，認定燃燒面積約10平方公尺，致失火點旁擋土牆不透水布及露天沼氣管排氣管熔損，異味污染物逸散；當場命原告改善完成前停止廢棄物進場作業。原告遂於翌日即111年3月1日發函報請被告同意其即日起暫停收受處理廢棄物。被告乃於111年3月8日依廢棄物清理法第40條規定作成原處分，通知原告於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

1、原告為取得○○縣政府處理許可證之乙級事業廢棄物處理機構，經營一般事業廢棄物掩埋場，111年2月28日11時許掩埋場因沼氣自燃引致火燒，現場人員立即採取緊急應變措施，通報消防單位協助滅火並通報被告。經盤點本次火燒事件影響範圍約10平方公尺，致臨失火點擋土牆上約10餘公尺不透水布熔損，1處沼氣排氣管熔損，無人員受傷，無危害人體健康，無危害農漁業之情事。原告隨即於3月1日以（111）律環廢字第1110301006號函（下稱原告111年3月1日函）主動向被告報備暫停收受掩埋廢棄物，俟修復完畢再行收受處理廢棄物，而原告於3月9日進行修復完畢。惟被告作成原處分命原告於函到7日內提報火災事故報告及改善計畫，於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物，且未教示救濟期間及程序，當日隨即關閉原告所有之事業廢棄物申報及管理資訊系統帳號使用權限，亦即被告於原告處理許可證有效期限內，強制原告停止營業。

2、廢棄物清理法命停工之處分，依法專屬○○縣政府之職權，被告僅是執行機關，並非廢棄物清理法所定主管機關，無從依該法第40條規定作成命原告停工之處分。被告逾越法律規定逕命原告停工，且隨即關閉原告之網路申報系統。故原處分違反行政程序法第111條第6款規定，當然無效。嗣○○縣政府雖另作成111年4月12日府授環廢字第1110070080號函略以：「請貴公司於改善計畫完成前，依規定停止收受廢棄物進場……。」然該函之承辦人與原處分之承辦人相同，可見被告事後亦應知悉依廢棄物清理法第40條命事業停工或停業乃專屬○○縣政府之職權，因此作出事後補救。但此無法改變原處分應為無效之事實。而行政院環境保護署（下稱環保署）79年9月20日環署廢字第31256號函（下稱79年9月20日函）明揭廢棄物清理法所規定之停工或停業處分，當地主管機關應為當然處分機關，並無授權執行機關得為停工或停業之處分。訴願決定雖援引廢棄物清理法施行細則第15條規定，認為執行機關依法有命停工、停業之權限，然廢棄物清理法第51條、第53條規定有停業或停工處分，與第40條不同；第40條規定於第3章「事業廢棄物之清理」，該條明確規範停工停業處分應由主管機關為之；第51條、第53條則規定於「獎勵及罰則」章，也就是對於事業之處分、獎勵等執行事項得由執行機關執行之。因此廢棄物清理法施行細則第15條規定所稱事業得經執行機關命其停工或停業者，應屬第51條或第53條之情形；第40條既已明定為主管機關之權限，即無從以廢棄物清理法施行細則第15條規定，作為有利被告之依據。

3、77年廢棄物清理法第19條規定：「事業機構或公、民營廢棄物清除、處理機構於貯存、清除或處理事業廢棄物，危害人體健康或農、漁業時，主管機關應立即命其改善，並採取緊急措施，必要時得命其停工或停業。」被告於處分當時即係依廢棄物清理法第40條命原告停止收受廢棄物；被告抗辯「停止收受廢棄物」並非停工、停業處分，其究是依何法令基礎？另依歷史解釋，現行廢棄物清理法第40條與77年第19條規定類似，僅是調整法條用語而已，足見環保署79年9月20日函釋仍不失拘束力。至被告抗辯該函釋牴觸廢棄物清理法施行細則第15條規定，然廢棄物清理法第40條明文規定命停工、停業之處分機關為主管機關，並非執行機關。被告抗辯與廢棄物清理法施行細則第15條規定不符。再者，廢棄物清理法施行細則第15條係於91年修正後新增，91年立法總說明載明係依廢棄物清理法第76條授權訂定，增訂第15條之目的是規定復工、復業之條件，而非新增停工、停業之權限。並不能逾越母法廢棄物清理法第40條規定，而謂被告依廢棄物清理法施行細則第15條，有命停工、停業之權限。至被告組織規程係依○○縣政府組織自治條例第12條授權訂定，自不能凌駕廢棄物清理法第40條規定，賦予執行機關職權。被告組織規程第3條第1項第4款規定應係指廢棄物清理法第5條所定一般廢棄物，亦即指轄內公有設施掩埋場或垃圾焚化廠而言。但原告經營一般事業廢棄物掩埋場，屬合法民營處理機構，係受廢棄物清理法第41條規範，該條明確規範其許可文件之核發及管理，屬○○縣政府之權責，並非被告之職權。另環保署111年8月24日環署循字第1110056011號函明揭清除處理機關屬廢棄物清理法第31條規定「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業」，該網路系統管理權限係地方主管機關之權責，並非執行機關之被告可逕為處分。被告缺乏廢棄物清理法第40條所定之事務權限，原處分依行政程序法第111條第6款應屬無效，亦屬逾越權限之違法處分；況其處分事證未臻明確，有重大明顯瑕疵，亦屬同條第7款之無效處分。

4、行政機關本應依職權調查證據，證明違法事實存在，始能據以對人民作成處分，不能以擬制、推測方式推定違法事實。火災當日燃燒面積僅10平方公尺，原告立即應變以挖土機阻隔，當日14時30分火勢即獲控制，並無任何危害人體健康或農、漁業之情形。被告有採集樣品3罐，其成分被告並未告知，被告逕認危害人體健康或農、漁業，顯非無疑。被告稽查報告認疑似沼氣自燃引起火災，○○縣政府111年3月16日府授環行字第1110056114號函（下稱○○縣政府111年3月16日函）亦認本件案發原因係「經現場稽查為場區內所設之沼氣管產生自燃……」，與訴願決定謂火災原因為「鎂粉」、消防局認定起火原因為「疑似鎂粉自燃」有所矛盾。且參酌稽查紀錄，被告當天現場有採樣品3罐，111年4月6日火災事件後改善計畫審查會會議亦有委員要求被告說明所收集沼氣狀況，卻未見被告釋疑或提出說明，被告稱因燃燒無從檢驗，難以使人信服。被告未提出任何在原告掩埋場處所採集樣本之報告，卻至訴外人高彥科技股份有限公司（下稱高彥公司）採集樣本，謂高彥公司之廢棄物與送至原告掩埋場、引發自燃之物質為鎂，惟此兩處所之物質具有同一性之依據為何，如何逕認起火原因為「鎂」，被告並未說明。○○縣消防局雖認有疑似鎂物質存在，然所述除冒出亮光及白煙外，亦無其他佐證，且冒出亮光及白煙係消防人員對火災現象之觀察，與起火原因係屬兩事。原告有收受高彥公司之D-1399非有害廢金屬混合物，故起火原因係因沼氣自燃而波及D-1399，產生亮光及白煙，確屬可能。且依○○縣消防局出勤紀錄記載，當日火災有濃煙之情況，但包含出勤隊員及在場民眾，均無人反應有咳嗽、胸痛等現象，能否逕謂引起火災物質為鎂，容有疑問。

5、高彥公司於111年4月18日以(111)高彥總字第11104號函，就環保署、○○市及被告於111年3月15日稽查結果，略以：「……環保署與○○市、○○縣環保局人員請本公司人員於現場抓取屑狀、片狀之廢鎂屑各一些置放於地面，以清水測試，並無起火情形……製程產出之廢鎂屑遇水並不會自燃，本公司不曾發生過自燃災害事件。」事實上高彥公司之鎂屑廢棄物並未經主管機關即環保署、○○市政府認定為有害廢棄物。本件沼氣燃燒事件，被告另案裁罰原告新臺幣（下同）180,000元及命參與環境講習2小時，經原告提起訴願，○○縣政府認原告訴願有理由，撤銷該處分，命被告另為適法處分；該訴願決定認高彥公司所生產之廢鎂屑廢棄物，係廢料混合物，並非單純之鎂粉，且經○○市政府環境保護局認定為其他單一非有害廢金屬或金屬廢料混合物（代碼：D-1399），並非有害事業廢棄物，原告係經○○縣政府核發乙級廢棄物許可證，許可處理項目即包含廢金屬D-13；高彥公司所生產之事業廢棄物，既經主管機關○○市政府環境保護局核准廢棄物代碼為D-1399，則原告收受之適法性並無問題。被告於111年3月15日派員稽查高彥公司，現場抓取屑狀、片狀之廢鎂屑以清水測試，亦無起火反應，高彥公司廠長亦表示製程產生之廢鎂屑並不會自燃，該公司亦不曾發生自燃災害情形，故被告謂高彦公司所生產之事業廢棄物廢鎂屑係有害廢棄物，缺乏依據。

6、依行政程序法第102條規定，陳述意見機會並非形式上單純通知當事人陳述意見即可，尚應告知受處分人可能涉犯法令及效果，如此始能具體落實人民有陳述意見之權利及符合憲法層次正當法律程序之保障目的。被告111年2月28日稽查紀錄僅記載被告之觀察及後續可能作為，即交原告在場人員簽名，未有原告陳述意見之記載，直到111年3月8日以原處分命原告停工，期間均未通知或要求原告陳述意見，如何能謂符合「情況緊急如給予陳述意見之機會，顯然違背公益」？此顯示被告專斷及怠惰，亦不符合正當法律程序。而逕為停工處分是剝奪原告依法取得之許可證，致憲法所保障之工作權、財產權受侵害，對原告權益影響重大，且對事業廢棄物產源事業、合約清除公司等無法依契約合法妥適處理事業廢棄物影響更大。況廢棄物清理法第40條規定，事業於貯存、清除或處理事業廢棄物，有危害人體健康或農、漁業時，依照情節，主管機關應先命其改善，或者採取緊急措施，於必要（最後手段性）時，才得命停工或停業。本件沼氣自燃事件，影響範圍約僅10平方公尺，導致臨失火點擋土牆上約10餘公尺不透水布熔損，1處沼氣排氣管熔損，無人員受傷，無危害人體健康，無危害農漁業之情事。本件火勢輕微，無延燒之虞，亦無人員待救，○○縣消防局於11時29分抵達，火勢於11時32分即獲控制，且原告得以自行以怪手覆土掩埋滅火。被告於稽查時即要求原告提報改善計畫，並命改善完成前停止廢棄物進場，限制原告之工作權，並使原告須對清運業者負違約責任。被告逕命停工，事前未給予原告陳述意見之機會，違反比例原則及正當法律程序，即屬違法。

7、展立工程顧問股份有限公司（下稱展立公司）送驗之測試報告謂高彥公司之廢棄物含有鎂59.886%，但該報告上之採樣地址、採樣者、工程名稱之記載，均付之闕如，且展立公司於高彥公司受稽查時，也不在場，無從擔保檢測樣品即採自高彥公司。此外，受託檢測單位特別出具免責聲明：此案件為非均質樣品，顯然不符合環保署公告「事業廢棄物採樣方法」樣品應均勻化之規定。被告採證既有瑕疵，不符法定程序，原告否認其測試結果真實性。又被告111年2月28日採樣之檢測報告，證明原告所收受者為一般事業廢棄物，亦未含有鎂之檢測結果，被告竟於事隔1年後，再於112年3月6日以非為事業廢棄物檢測認定方法之XRD鑑定作為原告所收受之事業廢棄物含有鎂之依據。惟XRD之X光繞射技術係應用於晶體相位鑑別，不能作為鑑別非晶材料，用此方法測試非晶體結構之事業廢棄物是否含有鎂，不符應用範圍限制規定；且鎂並非罕見金屬，自然土壤或礦物都可能含鎂，被告之檢測方式，毫無意義。

8、被告所提高彥公司111年3月15日稽查紀錄（乙證5），稽查人員為陳盈琦，與原告所提同為高彥公司111年3月15日稽查紀錄（附件15），稽查人員卻為林鴻成、陳盈琦，2份證據資料顯有出入，形式真正即有爭議。又高彥公司111年2月10日自行送驗之鎂錠，鎂成分為93.45%之測試報告，該樣品鎂錠是製程原料，並非廢棄物，被告竟執此製程原料之測試報告，指原告所收受之事業廢棄物含有鎂93.45%，顯有違誤。原告之掩埋場確有收受D-2406、D-0999、D-1399、D-1103、D-0899、D-2403等廢棄物。惟廢棄物進場後，已因掩埋處理作業，隨覆土而層層堆疊在掩埋場內而無法確定細節位置，原告才會稱無完全重疊等語；至於起火原因，原告人員當日目視起火地點燃燒之廢棄物為2月25日收受進場之廢棄物，始於111年4月19日審查委員第2次書面審查意見回覆說明「該範圍內掩埋之事廢，主要為D-0999汙泥混合物及D-2406廢砂輪」。

(二)聲明︰

1、先位聲明：確認原處分無效。

2、備位聲明：確認原處分違法。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

1、依廢棄物清理法第40條、廢棄物清理法施行細則第3條、第4條、第15條規定，被告有為原處分之事務權限。又依被告組織規程第3條第1項第4款規定，有關廢棄物處理場（廠）營運之管理，亦為被告權限範圍之一，足認其為本件地方主管機關（○○縣政府）之法定權限分配，雖未另為公告然應仍有法定效力。至於環保署79年9月20日函釋，除係解釋「停工、停業」與原處分「停止收受廢棄物進場」之管制不同外，其所解釋77年廢棄物清理法第26條並非現行條文，且牴觸現行廢棄物清理法及其施行細則相關條文，而於本件無從適用。被告並非行政程序法第111條第6款規定所稱缺乏事務權限者，原告先位聲明在法律上顯無理由而應駁回。

2、廢棄物清理法同時定有主管機關與執行機關，兩者權限除部分重疊外亦寓有雙層管制之意味。被告於本件火災事故發生，原告提報暫停收受廢棄物後，依執行機關及授權主管機關之身分先命其改善並採取緊急措施，應符事物本質及功能最適。縱認原處分因違反事務管轄而有瑕疵，○○縣政府隨即於原告改善計畫完成前追認原處分停止收受廢棄物進場之效力，應屬行政程序法第114條第1項第5款之補正，原告備位聲明指摘原處分因程序瑕疵而違法，亦無理由。

3、原告所屬系爭掩埋場於111年2月28日11時許，因管理不善產生自燃，致異味污染物逸散，造成現場擋土牆不透水布及沼氣管燃燒損毀，因現場仍有沼氣復燃之虞，且原告於事發近期所收受掩埋之廢棄物疑似具高反應性，具立即危害之風險。該等廢棄物係來自高彥公司，故抽樣該公司之廢棄物，發現組成元素中含有鎂93.45%（報告編號MTC-22S0240），依物質安全資料表（序號：1017）所示，鎂易生自燃風險且當人體吸入時，將對眼睛、皮膚、上呼吸道、肺有刺激性，並因吸入其薰煙會引起咳嗽、胸痛等症狀，確有危害人體健康之慮。被告認原告之掩埋場有亟需進行改善之必要性及急迫性，遂以廢棄物清理法第40條規定，命原告於處分函文送達後7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，於改善計畫審查完成前，依規定停止收受廢棄物進場，應非無據。此觀系爭火災事件後改善計畫審查會議中委員意見及建議：「……本次掩埋場發生火災原因，根據本人專業判斷所收受D-0901產生滲出水及廢氣是因，D-1399（含有鋁、鎂、漆渣）具活潑金屬是果，在環境條件符合下發生事故。高雄高彥公司以D-1399將含有鎂等的活潑金屬以D類申報進入本掩埋場……」「……本掩埋場後續如奉核准繼續收受廢棄物，建議剩餘的容量收受不可燃的廢棄物，至於易致火災的反應性金屬（D-1399）及含有有機成分等廢棄物不再收受進場。……」甚明。原告當時自承並承諾補充加強管制措施，如「……去函相關清除公司及事業機構不再收受本公司原許可廢棄物項目之D-1399之掩埋處理，更落實依允收標準項目之管制，……」「4月18日本公司通知清除機構及產源事業不再收受D-1399函文影本乙件」，足認鎂粉縱非有害事業廢棄物，亦為易致火災且危害人體健康而應予排除收受進場之廢棄物。原處分因屬情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益；又原處分所據事實客觀上明白足以確認者，得依行政程序法第103條第2款及第5款規定不給予陳述意見之機會。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

（一）先位聲明部分：被告有無依廢棄物清理法第40條作成原處分之事務管轄權限？原處分是否為無效行政處分？

（二）備位聲明部分：被告依廢棄物清理法第40條作成原處分，命原告於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場，是否適法？

五、本院之判斷︰

(一)爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告111年2月28日稽查紀錄（見本院卷第22頁至第23頁）、稽查照片（見本院卷第171頁至第174頁）、○○縣消防局111年10月14○○縣消指字第1111914801號函附○○縣火災案件紀錄表及○○縣消防局火災原因紀錄（見本院卷第183頁至第192頁）、原告111年3月1日函（見本院卷第127頁）、原處分（見本院卷第21頁）及訴願決定書（見本院卷第28頁至第33頁）等附卷可稽，自堪認定。

(二)應適用之法令：

1、廢棄物清理法第40條：「事業於貯存、清除或處理事業廢棄物，危害人體健康或農、漁業時，主管機關應立即命其改善，並採取緊急措施。必要時，得命其停工或停業。」

2、行政程序法

⑴第103條第2款：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。」

⑵第114條第1項第3款、第2項：「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」

(三)關於先位聲明部分：

1、按無效行政處分係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有重大明顯瑕疵而自始、當然、確定不生效力之行政處分而言。行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其第1款至第6款列舉各種常見重大明顯瑕疵之情形；第7款所定「其他具有重大明顯之瑕疵」則為概括條款，指行政處分內容存在社會一般人一望即知之瑕疵；足見該條所稱構成行政處分無效之瑕疵必須在某程度上猶如刻在額頭上般明顯之瑕疵始足當之；倘行政處分之瑕疵未達到重大明顯程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，例如：須經調查證據始得據以判斷，或尚須實質審查始能知悉者，則基於維持法安定性之必要，尚不逕認該行政處分無效，僅屬行政處分是否因瑕疵而應予撤銷之範疇。準此，行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限者」，其所欠缺事務管轄權限亦應指構成重大明顯瑕疵之欠缺事務管轄權限情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，此類欠缺事務管轄權限之瑕疵如同寫在額頭上，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；反之，欠缺事務管轄權限之行政處分如未達到重大明顯程度，充其量僅屬得撤銷之行政處分。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而罹於無效，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而應係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定。

2、次按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」司法院釋字第498號及第527號闡述甚明。準此，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。對照廢棄物清理法第4條規定，該法所稱主管機關在中央為環保署；在○○市○○市政府；在縣(市)為縣(市)政府。此類「地方主管機關條款」係我國立法機關以地方自治團體最高行政機關代替地方自治團體之慣用體例，其規範上意義應為指涉「○○市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明該地方自治團體有管轄權限，並非限定○○市政○○縣（市）政府始能作為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，均屬地方自治團體之權限。依法取得團體權限之地方自治團體則得基於自主組織權，決定其內部任務之分派及執行。

3、原告固主張：廢棄物清理法命停工之處分，依法專屬嘉義縣政府之職權，被告僅是執行機關，並非廢棄物清理法所定主管機關，無從依該法第40條規定作成命原告停工之處分；被告逾越法律規定逕命原告停工，且隨即關閉原告之網路申報系統，原處分違反行政程序法第111條第6款規定，當然無效云云，並引用環保署79年9月20日函為佐。然按嘉義縣政府組織自治條例第12條規定：「本府設警察局、消防局、衛生局、環境保護局、財政稅務局、文化觀光局、社會局分別掌理有關事項，其組織規程另定之。」被告組織規程第3條第1項第4款規定：「本局設下列各科，分別掌理有關事項：……四、廢棄物管理科：廢棄物管理規劃及執行、廢棄物處理場（廠）營運之管理及環境衛生管理事項。」足見被告乃嘉義縣政府所屬一級機關，下設廢棄物管理科掌理轄區內廢棄物管理規劃及執行、廢棄物處理場（廠）營運之管理及環境衛生管理事項，堪認嘉義縣政府基於自主組織權已將其依廢棄物清理法第4條取得之廢棄物管理相關權限劃分予被告職掌，且廢棄物清理法第40條相關法令就該條所定各項行政行為之作成程序並無必須先經過縣政府層級設立之委員會議決或必須經縣長親自核定之規定，則在行政程序及組織正當性上亦乏將廢棄物清理法第40條所定行政行為限制必須僅能以縣政府名義作成之理由，故被告經嘉義縣政府依前揭法令所為權限劃分後即屬作成廢棄物清理法第40條所定行政行為之有權機關無疑。況被告是否具有廢棄物管理之事務權限，乃嘉義縣政府對其職權決定之授權及組織內部之分工，難期社會上一般人一望即知名為環境保護局之被告是否欠缺依廢棄物清理法作成原處分之事務權限，依前揭說明，原處分自不因其為被告名義作成即具行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限」之重大明顯瑕疵。此外，嘉義縣政府於被告作成原處分後另以111年4月12日府授環廢字第1110070080號函再度通知原告：「請貴公司於改善計畫完成前，依規定停止收受廢棄物進場……。」（見本院卷第145頁）亦肯認被告所作成原處分之規制內容，並無否定被告之事務管轄權限。而原告所引用環保署79年9月20日函（見本院卷第35頁）係針對90年10月24日修正前廢棄物清理法第31條所為函釋；對照廢棄物清理法第5條關於執行機關定義規定之立法理由在於考量執行廢棄物清除處理相關工作人力、裝備之調配，乃明文規定其適當之執行機關層級（廢棄物清理法第5條歷次修正理由參照），足見廢棄物清理法中就執行機關相關規定條文實無限制依法取得團體權限之地方自治團體不得基於自主組織權決定將其他職權分派予執行機關之意旨；且環保署作成該函釋時未及審酌司法院釋字第498號及第527號解釋所闡述地方自治團體所享有自主組織權之意旨，故尚難僅依該函釋即認嘉義縣政府不得基於自主組織權將其依廢棄物清理法第4條取得之廢棄物管理相關權限劃分予被告職掌。故原告此部分主張，自無可採。至原告另主張被告作成原處分時事證未臻明確而具有重大明顯瑕疵，屬同條第7款之無效行政處分云云，惟行政程序法第111條第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」係指行政處分內容存在社會一般人一望即知、猶如刻在額頭上般明顯之瑕疵，業如前述。由原處分所載內容以觀，因原告於火災翌日即111年3月1日發函報請被告同意其即日起暫停收受處理廢棄物，被告乃於111年3月8日依廢棄物清理法第40條規定作成原處分，通知原告於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場。原處分之內容記載並無前述任何社會一般人一望即知之明顯瑕疵；況兩造間對於系爭掩埋場發生火災原因及其影響各執一詞，尚須經調查證據始得據以判斷，且原處分是否因而該當於廢棄物清理法第40條所定構成要件，亦須實質審查始能知悉，更徵原處分違法性之存在與否無從一望即知，則基於維持法安定性之必要，不能逕認該行政處分具有行政程序法第111條第7款「重大明顯之瑕疵」而無效，故原告此部分主張，亦不可採。從而，原告先位聲明以被告欠缺命原告停止收受廢棄物進場之事務管轄權限及作成原處分事證未臻明確而有重大明顯瑕疵為由，訴請確認原處分無效，均不可採，應予駁回。

(四)關於備位聲明部分：

1、按事業於貯存、清除或處理事業廢棄物，危害人體健康或農、漁業時，主管機關應立即命其改善，並採取緊急措施，必要時，得命其停工或停業，此觀廢棄物清理法第40條規定甚明。其立法意旨無非在賦予環保行政機關就事業於貯存、清除或處理事業廢棄物所發生危害人體健康或農、漁業之緊急狀況時，得命該事業採取改善行為並採取緊急措施以避免危害擴大，使環保行政機關得以視個案具體狀況彈性採取控管環境污染危險之行政行為。

2、查原告所營位在嘉義縣水上鄉之一般事業廢棄物掩埋場於110年2月28日11時許發生火災；嘉義縣消防局於同日11時14分許接獲報案後出動消防人員到場並通報被告；被告接獲嘉義縣消防局通報而於同日12時50分許派員到場稽查及採集樣品保存，認定燃燒面積約10平方公尺，致失火點旁擋土牆不透水布及露天沼氣管排氣管熔損，異味污染物逸散；當場命原告改善完成前停止廢棄物進場作業等情，此觀被告111年2月28日稽查紀錄（見本院卷第22頁至第23頁）、稽查照片（見本院卷第171頁至第174頁）、嘉義縣消防局111年10月14日嘉縣消指字第1111914801號函附嘉義縣火災案件紀錄表及嘉義縣消防局火災原因紀錄（見本院卷第183頁至第190頁）即明。而由嘉義縣消防局所拍攝火災現場照片（見本院卷第191頁至第192頁）以觀，系爭掩埋場發生火災當時現場瀰漫大量濃煙，原告緊急以挖土機掩埋滅火；而嘉義消防局所轄水上分隊出勤人員於到達火場前在台82線快速道路上即發現火場上方濃煙竄出，於11時29分到達，發現火災現場為空地燃燒廢棄物，火勢不大無延燒之虞，亦無人員待救，初步部署水線進行周邊警戒，惟另發現火勢有冒出亮光及白煙，研判可能有疑似禁水性物質（D類金屬火災-鎂成分）存在，乃依2020工業技術研究院緊急應變指南內容，採用窒息法阻絕燃燒（現場以怪手覆蓋沙土隔絕氧氣），11時32分隨即控制，並於15時5分殘火撲滅等情，則有嘉義縣消防局111年12月30日嘉縣消調字第1111918962號函附嘉義縣消防局第二大隊水上分隊火災出動觀察紀錄及緊急應變指南（見本院卷第309頁至第314頁）附卷可憑，足見嘉義消防局出勤人員在火災現場已發覺火勢冒出亮光及白煙而研判可能有疑似禁水性物質（D類金屬火災-鎂成分）存在。而被告事後查得原告於111年2月24日曾收受來自高彥公司之其他單一非有害廢金屬或金屬廢料混合物等廢棄物，被告乃於111年3月15日至高彥公司稽查，並至該公司廢棄物貯存區採集樣品（鎂屑）粉狀、塊狀各2罐送驗，發現組成元素中含有鎂59.866%等情，有被告111年3月15日稽查紀錄及金屬工業研究發展中心111年3月30日測試實驗室（化學）試驗報告（見本院卷第275頁至第278頁）、高彥公司廢棄物處理申報資料（見本院卷第280頁）附卷可稽；後因原告於本件訴訟審理中質疑被告至高彥公司採樣送驗與原告收受廢棄物之同一性及被告火災當日採樣並無送驗相關結果說明，被告乃於112年3月6日再將111年2月28日當日現場採樣之樣品送驗以XRD相鑑定，結果顯示確有鎂（Mg）含量等情，有被告所提出111年2月28日當日現場採樣照片（見本院卷第435頁至第437頁）、金屬工業研究發展中心112年3月13日測試實驗試驗報告（見本院卷第425頁至第427頁）附卷可憑；參以高彥公司係產製壓鎂鑄件，其原料為鎂合金錠，其壓鑄製程中會產出D-1399廢不成形鎂合金錠（鎂塊+鎂屑+鎂片）等情，亦有該公司製程流程圖（見本院卷第279頁）在卷可佐。堪認被告抗辯原告於火災事發前所收受掩埋之廢棄物含具高反應性物質「鎂」，具立即危害之風險，符合經驗法則與論理法則，應屬有據。對照「鎂」物質安全資料表（序號：1017）所示，鎂暴露空氣中會自燃，且當人體吸入時，將對眼睛、皮膚、上呼吸道、肺有刺激性，並因吸入其燻煙會引起咳嗽、胸痛等症狀，確有危害人體健康之慮（見本院卷第281頁至第284頁），則被告認定原告所營系爭掩埋場處理事業廢棄物發生系爭火災已有危害人體健康之風險而有命其改善及採取緊急措施之必要性，遂依廢棄物清理法第40條作成原處分命原告於處分函文送達後7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場，於法有據，並無違誤。

3、原告固主張：被告稽查報告認疑似沼氣自燃引起火災，嘉義縣政府111年3月16日函亦認本件案發原因係「經現場稽查為場區內所設之沼氣管產生自燃……」，與訴願決定謂火災原因為「鎂粉」、消防局認定起火原因為「疑似鎂粉自燃」有所矛盾云云。然原告所引用之嘉義縣政府111年3月16日函（見本院卷第231頁）係被告認為原告另涉違反空氣污染防制法第32條第1項第3款規定而以該嘉義縣政府函通知原告陳述意見，該通知函說明欄內關於「經現場稽查為場區內所設之沼氣管產生自燃……」之記載並非被告最終認定結果；且被告係於111年3月15日至高彥公司稽查並在該公司廢棄物貯存區採集樣品（鎂屑）粉狀、塊狀各2罐送驗，金屬工業研究發展中心則於111年3月30日始簽發測試實驗試驗報告確認該樣品內組成元素中含有鎂59.866%，此觀前揭被告111年3月15日稽查紀錄及金屬工業研究發展中心111年3月30日測試實驗試驗報告（見本院卷第275頁至第278頁）即明。從而，被告依據事後採樣送驗結果認定火災原因與廢棄物中含「鎂」有關，此與訴願決定謂火災原因為「鎂粉」、消防局認定起火原因為「疑似鎂粉自燃」並無矛盾之處。原告所稱XRD之X光繞射技術係應用於晶體相位鑑別，不能作為鑑別非晶材料云云，僅係其所援引參考資料（見本院卷第461頁）著重該技術於晶體相位鑑別及定量之應用說明，難認其有否定該技術在其他領域用途之意，原告空言否認系爭火災與其收受事業廢棄物中含鎂成分之關聯性及前揭科學鑑驗結果，並不可採。至原告所稱被告另案裁罰原告180,000元及命參與環境講習2小時，經其提起訴願，嘉義縣政府認原告訴願有理由，撤銷該處分，命被告另為適法處分；高彦公司所生產之事業廢棄物廢鎂屑非屬有害事業廢棄物等節，則因該另案為空氣污染防制法相關裁處事件，與本案所涉廢棄物清理法之管制措施所據基礎事實及規範依據均不相同，尚難以另案裁罰業經訴願機關決定撤銷即謂原處分亦屬違法；且高彦公司所生產之事業廢棄物廢鎂屑是否屬於有害事業廢棄物，與廢棄物清理法第40條所定構成要件要素無涉，亦非被告依廢棄物清理法第40條所據之基礎事實，蓋廢棄物清理法第40條僅以「事業廢棄物」作為構成要件要素而未限定其種類，一般事業廢棄物在事業於貯存、清除或處理過程中仍然可能該當於廢棄物清理法第40條所定危害人體健康或農、漁業之情形，故原告前揭主張，均無從動搖原處分之適法性。

4、原告另主張：被告111年2月28日稽查紀錄僅記載被告之觀察及後續可能作為，即交原告在場人員簽名，未有原告陳述意見之記載，直到111年3月8日以原處分命原告停工，期間均未通知或要求原告陳述意見，不符合正當法律程序；本自燃事件影響範圍約僅10平方公尺，導致臨失火點擋土牆上約10餘公尺不透水布熔損，1處沼氣排氣管熔損，無人員受傷，無危害人體健康，無危害農漁業之情事，火勢輕微，無延燒之虞，亦無人員待救，被告於稽查時即要求原告提報改善計畫，並命改善完成前停止廢棄物進場，限制原告之工作權，並使原告須對清運業者負違約責任，違反比例原則云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。……」「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第102條、第103條第2款及第114條第1項第3款、第2項分別定有明文。查被告於火災發生當日接獲嘉義縣消防局通報而於同日12時50分許派員到場稽查及採集樣品保存，認定燃燒面積約10平方公尺，致失火點旁擋土牆不透水布及露天沼氣管排氣管熔損，異味污染物逸散，乃當場命原告改善完成前停止廢棄物進場作業，而原告於火災翌日即111年3月1日發函報請被告同意其即日起暫停收受處理廢棄物，被告乃於111年3月8日依廢棄物清理法第40條規定作成原處分，通知原告於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場等情，此觀被告111年2月28日稽查紀錄（見本院卷第22頁至第23頁）、原告111年3月1日函（見本院卷第127頁）及原處分（見本院卷第21頁）即明，足見被告於事發當日現場初步認定後即命原告改善完成前停止廢棄物進場作業，依現場火災所引發緊急狀況及廢棄物掩埋成分複雜之情形，核符行政程序法第103條第103條第2款所定「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益」之情形，且原告於翌日即發函報請被告同意其即日起暫停收受處理廢棄物，並未對被告於稽查當時所採前揭緊急措施陳述其反對意見，被告始據原告該陳報函文再作成原處分，實難謂被告在作成原處分前全然未給予原告陳述意見之機會。況依前揭規定，行政機關作成不利於當事人之行政處分前，縱未給予其陳述意見之機會，然於訴願程序終結前給予其陳述意見之機會，上開瑕疵即告補正。查原告不但於火災翌日即發函報請被告同意其即日起暫停收受處理廢棄物，且於同年3月14日即發函向被告檢送火災事件報告及改善計畫、同年3月18日發函陳請被告儘速核備其所檢送之事故報告及改善計畫，被告乃召開火災事件後改善計畫審查會並通知原告依委員審查意見修正，原告則二度提送改善報告審查意見回覆說明等情，有原告111年3月14日（111）律環廢字第1110314015號函（見本院卷第131頁、第132頁）、111年3月18日（111）律環廢字第1110318016號函（見訴願卷第29頁）、111年4月11日嘉環廢字第1110010812號函附火災事件後改善計畫審查會會議紀錄（見本院卷第137頁至第142頁）、原告之改善報告審查意見回覆說明（見本院卷第285頁至第293頁）等在卷可稽，堪認被告於作成原處分前，雖未再通知原告陳述意見，然於訴願程序終結前，被告藉由前揭改善計畫審查及相關函文往來之程序中實際上已給予原告就原處分所規制之內容充分表達陳述意見之機會，依上開行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定及說明，即難認原處分仍有此部分之違法瑕疵。此外，原處分係依廢棄物清理法第40條規定作成原處分，通知原告於文到7日內向被告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場，其規制內容實際上僅係使原告負有提報火災事故報告及改善計畫之作為義務及停止收受廢棄物進場之不作為義務，並非命原告全面停工或停業，原告仍得從事其他營業活動並就其既有已收受進場之事業廢棄物進行處理；對照前述火災原因及「鎂」自燃所生物質人體吸入時，將對眼睛、皮膚、上呼吸道、肺有刺激性，並因吸入其燻煙會引起咳嗽、胸痛等症狀，確有危害人體健康之慮，衡酌原告所營系爭掩埋場處理事業廢棄物發生系爭火災所致危害人體健康之風險及命其改善及採取緊急措施之必要性，被告實已視本案具體狀況彈性採取控管環境污染危險之必要緊急措施，亦難認被告命原告提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場，違反比例原則。故原告此部分主張，亦無可採。

六、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告具有作成廢棄物清理法第40條所定行政處分之事務權限，且其依該條規定作成原處分命原告於文到7日內向其提報火災事故報告及改善計畫，並於改善計畫審查完成前，停止收受廢棄物進場，於法有據，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告以先位聲明訴請確認原處分無效，及以備位聲明訴請確認原處分違法，均為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核於判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，附此敘明。

八、結論︰原告之訴為無理由。

高雄高等行政法院第二庭