高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第271號｜法律人

高雄高等行政法院判決 111年度訴字第271號民國111年12月20日辯論終結原告王旭堂即新喬企業社被告臺南市政府環境保護局代表人謝世傑訴訟代理人葉張基律師林韋甫律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國111年6月2日府法濟字第1110700204號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要：㈠緣被告所屬人員於民國110年6月6日會同臺南市政府警察局麻豆分局六甲分駐所（下稱六甲分駐所）至臺南市六甲區六甲段35-33地號土地（下稱系爭土地）稽查，現場查獲原告未領有廢棄物清除處理許可文件，即與2名外籍員工將袋裝石綿瓦碎片等有害事業廢棄物棄置於系爭土地，且未有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施，已違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）第11條第2款規定，爰依廢棄物清理法第53條第2款規定及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條第1項第2款附表2項次14規定，以110年10月21日環稽廢裁字第110103894號裁處書（下稱前處分）處原告新臺幣（下同）96萬元罰鍰，及限期110年12月15日改善完成，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項附件1項次1規定，併處2小時環境講習。㈡被告於110年12月24日至系爭土地複查，惟現場之廢棄物並未依規定完成改善，乃認原告違反廢棄物清理法第53條第2款規定，被告於111年2月14日通知原告陳述意見，原告則於同年2月17日陳述意見。案經被告審酌相關事證後，仍認原告未依規定完成改善之事實明確，爰依廢棄物清理法第53條第2款及裁罰準則第2條第1項第2款附表2項次14規定，以111年3月7日環事廢裁字第111030651號裁處書（下稱原處分）裁處原告192萬元罰鍰，並限期111年5月31日改善完成，及依環境教育法第23條、環境講習執行辦法第8條規定，併處4小時環境講習。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰ 1.依最高行政法院105年度判字第537號及107年度判字第467號判決見解，原告非從事「事業廢棄物之貯存、清除」之事業，即非屬廢棄物清理法第36條所欲規範之對象，自不能依同法第53條規定課以行政罰，原處分為違法。 2.原告堆置於系爭土地之廢棄物即為石綿瓦碎片、廢木條、泥土、碎石塊及生活垃圾，均係拆除舊廠房所殘留之剩餘土方及建材，屬營建（一般）事業廢棄物，原處分以有害事業廢棄物作為裁罰之認定基準，亦非適法。 3.原告經被告前處分命限期改善後，業於110年12月22日與訴外人即順成環保工程行簽訂廢棄物清運合約，並向被告申請審核處置計畫書，原告非消極不作為而放任違法狀態持續，且原告資力無法負擔192萬元罰鍰，原處分難謂與比例原則相符。㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰ 1.廢棄物清理法第36條第1項僅係規範從事事業廢棄物之貯存、清除之「行為」，並非規範行為主體限於回收事業或業者。原告援引之最高行政法院見解，乃係他案受處分人為回收業者所為之解釋，並未將同法第36條第1項規定限縮規範主體僅為回收業者。 2.有害事業廢棄物認定標準第4條第8款規定，石綿及其製品廢棄物為有害事業廢棄物，而被告稽查時所查獲原告棄置廢棄物內確實包括石綿瓦碎片，被告據此認定為有害事業廢棄物，自屬合法。 3.被告於110年12月24日至系爭土地複查，現場之廢棄物未依規定完成改善，原告於111年5月10日方提送改善完成報告，已近半年之久。且原告於111年1月17日提出處置計畫書內，未有原告與順成環保工程行簽署之清運契約，被告自無從審視該契約。至被告罰鍰計算，係根據裁罰基準公式所得之結果，並無違反比例原則。㈡聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰被告作成原處分裁處原告192萬元罰鍰並限期改善，及環境講習4小時，是否適法？㈠五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有被告110年6月6日稽查紀錄暨現場照片（本院卷第125至129、133至138頁）、前處分（本院卷第139頁）、被告110年12月24日稽查紀錄暨現場照片（本院卷第167至169頁）、被告111年2月14日環事字第1110013387號函（本院卷第171頁）、原告111年2月17日陳述意見函（本院卷第173至174頁）、原處分（本院卷第175頁）、訴願決定（本院卷第43至51頁）等附卷可稽，應堪認定。㈡應適用法令︰ 1.廢棄物清理法 ⑴第2條第1項至第3項：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。……（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第3項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」 ⑵第36條：「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」 ⑶第41條第1項：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。……」 ⑷第46條第1款、第4款：「有下列情形之一者，處1年以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1500萬元以下罰金：一、任意棄置有害事業廢棄物。四、未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，或未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物。」 ⑸第53條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上1千萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定。」 ⑹第63條之1第1項：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處；其裁罰準則，由中央主管機關定之。」 2.設施標準 ⑴第1條：「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第36條第 2項規定訂定之。」 ⑵第2條第1款：「本標準專用名詞定義如下：一、貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。……」 ⑶第11條第2款：「有害事業廢棄物之貯存設施，除生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及感染性廢棄物外，應符合下列規定：二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。」 3.有害事業廢棄物認定標準 ⑴第1條：「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第2條第3 項規定訂定之。」 ⑵第4條第8款：「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：八、石綿及其製品廢棄物：……。」 4.裁罰準則 ⑴第1條：「本準則依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第63條之 1第1項規定訂定之。」 ⑵第2條第1項第2款：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力：……二、行為人違反本法義務規定之行為涉及事業廢棄物者，適用附表2。」其附表2行為人違反本法義務規定之行為涉及事業廢棄物者：「項次14、裁罰事實：有害事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，違反依第36條第2項所定事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定。違反條文：第36條第1項。裁罰依據：第53條第2款。裁罰範圍：處新臺幣6萬元以上1千萬元以下罰鍰。污染程度（A）：（一）未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準……第11條……規定貯存或清除，A=1……；污染特性（B）：（一）自本次違反本法之日（含）回溯前1年內，未曾違反相同條款規定者，B=1（二）自本次違反本法之日（含）回溯前1年內，曾違反同條款規定未經撤銷之裁罰累積次數，每增加1次，B每次增加1（累積違反1次，B=2……依此類推。）；危害程度（C）：……（二）涉及非法棄置，C=1 6；應處罰鍰計算方式（新臺幣）：（一）一般違規：1千萬元≧（A×B×C×6萬元）≧6萬元……。」 5.環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」 6.環境講習執行辦法第8條：「（第1項）處分機關裁處環境講習，應依附件1計算環境講習時數。（第2項）1年內於同一直轄市、縣（市）主管機關轄區內，第2次以上違反同一環境保護法律或自治條例之同條同項（款、目）規定者，應依前項規定之2倍計算環境講習時數，最高至8小時。」其附件1：「項次1、違反法條：違反環境保護法律或自治條例。裁罰依據：第23條、第24條。違反行為：違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰或停工、停業處分者。……裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）：……裁處金額逾新臺幣1萬元：A≦35%，環境講習（時數）2。」㈢得心證理由： 1.原告確有違反廢棄物清理法第36條、設施標準第11條第2款之行為： ⑴查原告未領有廢棄物清除處理許可文件，於110年6月6日經被告查獲原告將石綿瓦碎片、廢木條、泥土、碎石塊、生活垃圾等事業廢棄物棄置於系爭土地，且原告車輛上仍有尚未棄置之石綿瓦碎片22包袋裝事業廢棄物，已棄置之袋裝石綿瓦碎片未進行潤濕處理及袋裝開口未綁緊後反摺再綑綁置於堅固容器中，或採具防止飛散措施之固化處理，認定屬有害事業廢棄物，現場有害事業廢棄物之貯存設施未有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施，違反廢棄物清理法第36條及設施標準第11條第2款規定，被告依廢棄物清理法第53條第2款及裁罰準則第2條第1項第2款附表2項次14規定，以前處分裁處原告96萬元罰鍰及2小時環境講習，並命限期110年12月15日改善完成等情，有被告110年6月6日稽查紀錄暨現場照片（本院卷第125至129、133至138頁）及前處分（本院卷第139頁）在卷可稽，原告對於前揭違章行為並無爭執（本院卷第326頁），且未對前處分提起行政救濟，已申請分期繳納罰鍰並參加環境講習，復經被告陳明在卷（本院卷第282頁），自堪信實。又原告上揭任意棄置有害事業廢棄物，涉嫌違反廢棄物清理法第46條第1款規定之刑事責任部分，業經臺灣臺南地方檢察署檢察官111年8月2日110年度偵字第12797號緩起訴處分確定（本院卷第275至277頁，緩起訴期間為1年），此據本院依職權調取全卷核閱無誤。足證原告確有非法棄置有害事業廢棄物之行為，其依前處分自有於期限內完成改善清理義務甚明。原告雖主張拆除舊廠房所殘留之石綿瓦碎片非屬有害事業廢棄物云云，惟依前揭有害事業廢棄物認定標準第4條第8款規定，石綿及其製品廢棄物為有害事業廢棄物，本件遭查獲原告棄置之廢棄物內確實包括石綿瓦碎片，業如上述，被告據此認定為有害事業廢棄物，自屬有據，原告前開主張，要無可採。嗣被告於110年12月24日至系爭土地複查，發現袋裝之石綿瓦碎片等廢棄物仍棄置於現場，該有害事業廢棄物之貯存設施依舊未有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施，認定原告逾期未履行清理義務，以原處分認定原告仍有違反廢棄物清理法第36條第1項及設施標準第11條第2款規定之行為，於法並無不合。 ⑵原告又主張其非從事「事業廢棄物之貯存、清除」之事業，即非屬廢棄物清理法第36條所欲規範之對象云云。稽之該條規定立法理由揭示：「事業廢棄物所發生之患害，其程度及性質各異，故規定其貯存、清除、處理之方法、運輸工具及設備，應符合主管機關所定之標準，以免發生危害。」可知，為避免事業廢棄物所產生之危害，據此明定事業廢棄物應符合法定貯存、清除、處理、運輸之方式及標準，其所禁止者為非法貯存、清除、處理、運輸之「行為」，並無行為主體之特別限制，應無於解釋上超越立法者，自行加以法律明文所無之限縮，不論是否屬回收業者，均應受該條之規制，否則無法達到杜絕事業廢棄物危害環境衛生之可能並健全廢棄物管理及維護國民健康之目的；況如解釋為非回收業者或個人即無庸處罰，豈非反而居於較回收業者更優勢之地位，顯悖立法目的。是原告此部分主張，洵無可採。至原告所舉最高行政法院105年度判字第537號判決、107年度判字第467號判決，核無對該條文適用主體為限縮解釋，亦與本件個案事實不同，無法比附援引，則原告上開主張，均難據為有利於其之論據。 2.被告作成原處分裁處原告192萬元罰鍰及環境講習4小時，核屬適法： ⑴按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項規定甚明。而行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上予以尊重而作有限司法審查。又前揭廢棄物清理法第63條之1第1項規定，已針對廢棄物清理法主管機關裁處罰鍰時應審酌之因素進一步具體化；中央主管機關行政院環境保護署（下稱環保署）基於該法第63條之1第1項規定之授權，考量違反廢棄物清理法行為之污染程度、特性及危害程度，就行政罰法第18條第1項所定之裁量事由再訂定裁罰準則，以期統一各地方環保人員執法時衡酌各項裁量因素及其計算方式之標準，核其內容並無牴觸母法或其他逾越授權情形，被告自應於其裁罰時加以適用。而依裁罰準則第2條第1項第2 款規定，有害事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，違反依廢棄物清理法第36條第1項所定設施標準規定者，其裁處罰鍰應適用附表2項次14規定（見本院卷第115至116頁），自得為本件裁處依據。 ⑵查被告於110年6月6日査獲原告非法棄置事業廢棄物於系爭土地，且棄置之有害事業廢棄物石綿瓦碎片，未依設施標準第11條第2款規定之方法妥善貯存，已違反廢棄物清理法第36 條第1項規定，遂依同法第53條第2款以前處分裁罰並限期於110年12月15日改善完成，惟被告於110年12月24日現場複查時，發現原告仍未清除改善等情，業經本院審認如前。而該有害事業廢棄物既屬原告所涉及非法棄置案件所產生之後續清理對象，且其同時有違反廢棄物清理法第36條及設施標準第11條第2款規定之情形，則被告依裁罰準則附表2規定計算罰鍰額度，認定本案污染程度（A）：原告違反設施標準第11條第2款規定，A=1；污染特性（B）：自本次違反本法之日（含）回溯前1年內，原告本次複查未清除改善，其裁罰累積次數為2，B=2；危害程度(C)：涉及非法棄置，C=16；並依該項規定計算方式：（A）1×（B）2×（C）16×6萬元＝192萬元，據以作成原處分裁處原告192萬元罰鍰，自屬有據，核已經由裁罰準則訂定之具體標準審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素，且未逾法定裁量範圍，並無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難認其罰鍰額度之裁量有何違反比例原則。另依環境教育法第23條、環境講習執行辦法第8條規定，裁處環境講習4小時，亦屬適法。 ⑶原告雖主張其於110年12月22日與訴外人即順成環保工程行簽訂廢棄物清運合約，並向被告申請審核處置計畫書，被告應減少罰鍰云云。惟本件有害事業廢棄物遭原告非法棄置後，原告應盡速進行後續清除、處理，以避免對人體或環境構成二度威脅，被告是否續為處罰，端視原告屆期有無完成改善義務。被告於110年12月24日至系爭土地複查時（本院卷第169頁），現場仍有前開遭原告棄置之袋裝有害事業廢棄物存在之事實，足見原告並未依限完成改善，則被告以原處分處罰，並無不合。至原告所提上揭事證，均不影響其「屆期未改善」之事實認定，自無法據為對原告有利認定之憑據。再被告裁罰原告之罰鍰金額，係依據上揭裁罰準則而為裁量，且其裁罰金額未逾法律規定，詳如前述，本院應予尊重；惟倘原告經濟困難而無法繳納，則屬原告另向被告申請准予分期或延期繳納罰鍰之問題，併予敘明。六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。七、結論︰原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　17　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官孫　國　禎法官曾　宏　揚法官林　韋　岑以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　17　　日書記官　鄭　郁　萱

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第271號

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