高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度停字第八號

高雄高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度停字第八號

聲請人

昌冠企業有限公司

代表人

甲○○

代理人

吳雨龍

代理人

盧俊誠 律師

相對人

高雄縣政府

代表人

乙○○

代理人

丁杉龍

　　　　　　　　蔡孟裕

　　　　　　　　許麗娟

　　　　　　　　范仲良　律師

右當事人間因違反廢棄物清理法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如左

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主文

理由

一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第一百十六條第二項定有明文。又，原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，行政法院亦得於當事人起訴前依聲請，就原行政處分之全部或一部，停止執行；訴願法第九十三條第二項、第三項亦規定甚明。

二、本件聲請意旨略謂：（一）聲請人於八十九年八月三十日收受相對人以八十九年八月十九日八九府環四字第ＷＢ００三五四三號函撤銷聲請人所取得高雄縣政府核發之八八府環四廢清字第一九三八０三號廢棄物清除許可證（係原申領之舊許可證）及八八府環四廢清操字第ＷＢ００三二０四號廢棄物處理場（廠）操作許可證；又於八十九年九月廿一日收受八九府環四字第ＷＢ００三九五八號函更正撤銷聲請人所取得之八九府環四廢清字第ＷＢ０００六三二號廢棄物清除許可證（重新申領之新證）。其處分理由係謂「昌冠公司未依規定及許可內容，向環保署上網申報資料，廢印刷電路板粉末，有十餘包尚未處理，但據現場竟然還有三百餘包堆置於非法暫存廠區....，經本府環保局於八十九年七月二十五日上網確認.... 共計有三一‧七三噸未申報完成，貴公司已明顯有不實申報，業已違反廢棄物清理法（以下簡稱廢清法）第二十一條暨『公民廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』（以下簡稱管理輔導辦法）第三十條第一項第三款、第四款暨第六款規定，除依法告發處分外，本府並依廢棄物清理法第十三條第五項規定予以廢止昌冠公司之（聲請狀誤植為「，」）清除處理機構許可證」云云。惟此項處分嚴重違反憲法之法律保留原則及處分內容未有事證及適用法律有所違誤之瑕疵。（二）按對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，大法官會議釋字第三一三號、第三九０號、第三九四號、第四０二號分別解釋在案。依廢清法第二十一條之規定：「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格由中央主管機關定之」，主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營廢棄物清除處理機構之行為，為必要之規範，惟廢清法並未就上述清除處理機構違反義務應予處罰之構成要件、法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條對於清除處理機構違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與前述憲法保障人民權利之意旨不符。是相對人機關依據違反憲法法律保留原則之辦法所為之執行，自屬違憲、違法，難謂有理。（三）依處分書所載，其處分除依前開辦法第三十條規定外，另依廢清法第十三條第五項規定「廢止」聲請人之操作許可證，有明顯誤用法律之情，按依廢清法第十三條第五項規定「第一項第三款第一目公民營廢棄物清除處理機構之許可廢止及應遵守事項，應依第二十一條所定管理輔導准予為之」。然遍閱管理輔導辦法並無任何「廢止」之字樣及規定，僅於第二十九條中有所謂「清除、處理機構終止廢棄物清除、處理業務者」。所以廢清法第十三條第五項之「廢止」（應係清除處理機構廢置停止業務者而言）並非撤銷之意，且行政法上如有撤銷之規定者，均會在法律明文規定。據此廢清法上之「廢止」應係前開管理輔導辦法第二十九條所定「終止清除處理業務者而言」，然相對人誤以為該條「廢止」即係「撤銷」之形成效果，而片面引用。縱如相對人所認，該授權之法律效果亦不明確，違反法律保留原則。（四）相對人所為系爭行政處分所載內容，無法明白事實及法律依據為何，有違行政行為內容應明確之原則，雖相對人經鈞院調查後，主張其處分之依據及內容為：相對人經上網查詢聲請人公司於八十九年一月至七月之聯單資料中，僅有四筆共計有三一．七三噸廢棄物未申報處理完成，「但據現場稽查時，竟然還有三百餘包堆置於非法暫存廠區」，顯然與申報之情形不符，而有申報不實之情形，故有違反管理輔導辦法第三十條第一項第三款之規定。惟按，政府係自民國八十八年七月三十一日始以八八環署廢字第００五一五九二號函規定命處理機構「應以網路傳輸方式申報事業廢棄物產出、貯存、清除、處理及再利用情形」，相對人依照環保署南區稽查大隊之查核，發現聲請人有堆置三百餘包未上網申報之廢棄物，而認聲請人有違反上開法令之規定。然查，相對人並未查明前開三百餘包之廢棄物，究竟係政府規定應上網傳輸前所堆置，抑或上網傳輸規定後所堆置。蓋如係「上網傳輸」規定前所堆置，則基於法令「不溯及既往原則」，聲請人本就無義務上網申報，自無所謂申報不實之情形。乃相對人未查明上開廢棄物，究係「上網傳輸」規定前或規定後所堆置，僅憑聲請人有上開堆置之情形，即謂聲請人違反管理輔導辦法第三十條第一項第三款之規定，而予以撤照，實有調查未盡即為處分之違法情事。（五）再者，依廢清法第二十五條第一項第一款之規定，如有違反同法第十三條第三項規定即未依法上網申報，其處罰之規定必須先「罰鍰」後，再通知限期改善，無效後，才得依法「停業」，其有先後之處罰順序。蓋「撤照」形同「停業」係最嚴厲之處罰，而母法即廢清法就此種未上網申報之情形有其處罰順序之規定。乃其子法即上開輔導辦法竟違反授權未有如上開處罰之順序，即遽以最嚴厲「撤照」之處罰。則此項規定不僅有違憲法「法律保留原則」，亦有違「比例原則」，殆屬明顯。（六）相對人另又謂「聲請人所堆置三百餘包廢棄物之場所並非經相對人機關核准」，故此項行為有違反管理輔導辦法第三十條第一項第四款後段「未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者」。然查，管理輔導辦法第三十條第一項第四款後段之規定，係指聲請人沒有依照「審查通過」之文件辦理，亦即必須該事項，聲請人曾有提出聲請並經相對人機關審查通過後，而未依審查通過文件辦理，始有違法。如果聲請人自始就該事項未提出聲請者，則相對人自無從審查，則縱聲請人所為係審查文件上所未有者，即與該條規定之處罰要件不符。次查，相對人所指述聲請人之「非法堆置場所」，此一場所，聲請人從來就未向相對人機關提出聲請，相對人亦從未審查，且審查通過之文件上亦無此項記載。則聲請人何來「未依審查通過之文件內容辦理」？是相對人機關此項適用法令，亦有違法，殆屬明顯。（七）相對人又認聲請人之行為，有違反管理輔導辦法第三十條第一項第六款「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者」。然查，究竟聲請人尚有何其他違反前開辦法規定之情事？就相對人處分書之說明，根本無法得知其所指之事實存在，則既未有事實，則何來法令適用？是相對人之此項處分，自屬無效。（八）再者，相對人又謂「其命聲請人應於處分書收到後一個月內，將前開三百餘包廢棄物處理完畢，而聲請人均未處理」云云。惟查，上開三百餘包廢棄物，係遭台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官扣押在案，聲請人依法自無從處理。乃相對人連此項情形均不知曉，即得了解本件事實，相對人完全未確實進行調查，僅憑環保署南區稽查大隊之稽查，即任意處分，不僅侵害人民權利且嚴重違反「依法行政」之原則。（九）又查，聲請人公司所處理廢棄物，多屬一般事業廢棄物，僅廢電路基板部份，因基板上有銅絲團，而屬有害事業廢棄物。然因，電路板上銅絲團，係屬可資源回收之部份，故聲請人公司處理時，係先將基板上之銅絲團處理回收後，再將基板予以切割成粉狀後送入焚化爐內焚燒，焚燒完後所剩之灰渣，再送往最終處理場中聯公司處理。所以聲請人公司之處理廢棄物方式，係以焚燒方式為之，並不須要掩埋方式為之，自不會發生有任意倒棄或掩埋棄物之情形，無從造成土壤或水源之污染等生態破壞之不法情事。是相對人謂聲請人公司非法貯存造成環境污染乙事完全與事實不符。（十）末查，委託聲請人公司清除處理一般事業廢棄物之事業機構，高達上百餘家，而相對人未依「比例原則」，審慎為行政處分，即冒然將聲請人公司予以撤照。不僅影響公司四十餘工人之生計（聲請人已因本件行政處分被迫停工數月，致員工目前無薪資可領），並將使上開委任之事業機構事業廢棄物無法清除處理，其可能造成環境污染之潛在危險，不言可喻。且由於依前開管理輔導辦法第三十條第二項之規定：撤銷許可證之機構五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，依同條第三項之規定，自處分送達之日起不得再從事清運。如依原處分所為，則目前貯存於聲請人公司之廢棄物將無法清運處理，勢將造成環保緊急處理之問題，且聲請人公司所建立之商譽及營業上損失自將難以回復。（十一）聲請人業已分別對相對人所為前開系爭撤照行政處分及更正行政處分提起訴願，雖亦一併向訴願機關聲請停止行政處分之執行，然訴願機關遲未為處理，不得已始依行政訴訟法第一百十六條第二項及訴願法第九十三條第二項、第三項規定，向鈞院提出本件聲請，請鈞院裁定在本件行政訴訟確定前停止本件行政處分之執行，以保障聲請人公司及員工憲法上之工作權、生存權及維持環境之清除處理等語。

三、相對人則以：（一）查憲法第二十三條所規定之法律保留原則，係認涉及人民權利之限制事項，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之，若法律授權行政機關訂定法規命令予以規範，而行政機關依法律之授權範圍，訂定法規命令，則雖該法規命令有限制人民權利之事項，然既已獲得法律之授權，只要在不踰越授權範圍，自無違反憲法第二十三條之違誤。按廢清法第十三條第五項規定：「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」，同法第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」，是中央主管機關於制定管理輔導辦法時，自得制定關於處理機構之許可、廢止及應遵行事項，殆無疑義。又前開管理輔導辦法係於八十六年十一月十九日訂定發布，因與廢清法關於許可部份有所疑義，為恐與司法院大法官會議解釋有所出入，是行政院始於八十八年再將廢清法修正草案送請立法院修正，而觀立法院二讀時所通過之修正條文為：「第一項第三款第一目公民營廢棄物清除處理機構之許可、撤銷與應遵守事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」，足證立法原意亦在授權行政機關得就公民營廢棄物清除處理機構許可規範撤銷事由，惟因管理輔導辦法對於撤銷許可證之法律效果係規範自撤銷後始生效力，故立法院於三讀時，始就文字修正為「廢止」，以符合管理輔導辦法撤銷之法律效果，實無聲請人所稱公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條係踰越廢清法之授權範圍或違反憲法所定法律保留原則之情事。（二）依管理輔導辦法第三十條第一項規定，清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有第三款「申請許可文件或申報文件有虛偽不實者」、第四款「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項者。」、第六款「其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」，主管機關得撤銷其許可證或核備文件。聲請人經民眾向高雄地檢署檢舉有將有害事業廢棄物，儲存於非法核准之儲存地點，經該署檢察官會同相對人、高雄縣調查站、刑警隊、行政院環境保護署稽查大隊南區隊，赴現場稽查結果及相對人上網確認聲請人申報資料後，證實聲請人確實有違反管理輔導辦法上開各條款之規定，是相對人依法撤銷聲請人之廢棄物清除、處理許可證，自屬有據。（三）聲請人對於其違法之事實並未否認，僅一再辯稱相對人所為之處分違法且明顯誤用法律，然聲請人所謂遍閱「公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法」並無任何廢止之字樣及規定，相對人誤將廢棄物清理法第十三條第五項「廢止」以為即係撤銷之形成效果云云，實係曲解法令，而有意拖延程序謀取不法利益之圖，蓋廢清法第十三條第五項所稱之「許可、廢止及應遵行事項」，其許可乃為行政機關同意被許可人有為一定行為之效力，而廢止則為行政機關基於法令之規定，將原先許可所生之效力予以廢除，被許可人於廢除後，不得再為原先許可之行為之謂，依管理輔導辦法第三十條第三項規定：「清除、處理機構經撤銷許可證、核備文件或予以停業處分者，自處分書送達之日起，不得再經營廢棄物清除、處理業務。但已從事清除、處理而未完竣者，應依主管機關之指示辦理，所需費用由清除、處理機構自行負擔。」可知，該管理輔導辦法第三十條第一項規定所稱之撤銷許可，係自撤銷時向後發生效力，並非溯及不生效力，該處分當屬「廢棄物清理法」第十三條第五項所稱之「廢止」範圍內，並無踰越法律授權範圍，聲請人之聲請理由實屬無稽。（四）聲請人並無停止執行之事由：聲請人非法將未經申報之有害事業廢棄物儲存於未經核准之儲存地點，且其儲存之數量極為龐大，實有危害公共安全之危險，且其對於申報不實、非法儲存地點等情事，並未否認，足證其違法情事實屬確鑿，聲請人雖稱遽予處分將使目前儲存於該公司之廢棄物無法清運處理，造成環保問題，然依廢清法第三十四條第一項規定，主管機關得命處理機構限期清除處理，逾期不為清除處理時，並得代為清除、處理，同條第四項規定主管機關代為清除、處理時，亦得委託適當之公民營廢棄物清除、處理而未完竣者，應依主管機關之指示辦理，是並無聲請人諉稱有生環保問題之慮，況聲請人違法之情節重大，對於公益亦有重大影響，其聲請停止執行自無理由，請裁定駁回等語。

四、查，聲請人原向相對人申領八八府環四廢清字第一九三八○三號廢棄物清除許可證，嗣因增加清除之廢棄物種類項目，於八十九年三月間，另向相對人申請領得八八府環四廢清字第一九三八○三號廢棄物清除許可證，並繳回原申領之清除許可證之事實，為兩造於本院準備程序中所不爭，有筆錄可稽；且經聲請人提出該事後新領合法有效之廢棄物清除許可證影本在卷足佐；則前開原領八九府環四廢清字第ＷＢ○○○六三二號廢棄物清除許可證，已應因新證之核發當然失效，乃兩造所認識。相對人所為本件八十九年八月十九日八九府環四字第ＷＢ○○三五四三號函，雖記載對八八府環四廢清字第一九三八○三號廢棄物清除許可證予以撤銷，要屬顯然誤載，業經相對人於八十九年九月二十一日再以八九府環四字第ＷＢ○○三九五八號函通知聲請人略以：「有關本府八十九年八月十九日府環四字第ＷＢ○○三五四三號函撤銷貴公司第一類甲級廢棄物清除許可證『八九府環四廢清字第ＷＢ○○○六三二』號，誤植為：『八八府環四廢清字第一九三八○三號』，特此補正，．．．」等情，予以更正前開行政處分之錯誤，有該更正函附卷足佐；且聲請人亦認同該更正函之效力，認屬相對人對目前合法有效之新清除許可證所為撤銷行政處分等情，已經聲請人代理人於準備程序中陳明，有筆錄足憑；並經聲請人於嗣後對該更正後之撤銷行政處分提出追加聲請停止執行之聲請（見聲請人八十九年十月五日聲請狀）；可見兩造就系爭行政處分所撤銷者係聲請人申領之八九府環四廢清自第ＷＢ○○○六三二號清除許可證乙節，原無所爭，相對人就該許可證文號記載錯誤之瑕疵於事後更正，要無不當。

五、次按對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條之意旨，大法官會議釋字第三一三號、第三九四號、第四○二號分別解釋在案。查依廢清法第二十一條之規定：「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格由中央主管機關定之」，主管機關固得依此訂定法規命令，對公民營廢棄物清除處理機構之行為，為必要之規範，惟廢棄物清理法第二十一條並未就上述清除處理機構違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則中央主管機關行政院環境保護署依據上開法條訂定發布之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條，對於清除處理機構違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，是否違反憲法第二十三條之「法律保留原則」，非無疑義。從而，本件聲請人主張相對人依據上開辦法第三十條第一項第四款所為撤銷聲請人上開廢棄物清除許可證及處理許可證之行政處分，其合法性為有疑義等語，揆諸上開解釋之意旨，並非無據。至相對人所述系爭管理輔導辦法之制定過程及相對人如何依該辦法執行撤銷聲請人之上述許可證等情，仍無法免除上開管理輔導辦法第三十條有違反憲法第二十三條法律保留原則之疑慮。

六、次查，相對人所為撤銷聲請人廢棄物清除許可證及廢棄物處理場（廠）操作許可證之行政處分，造成聲請人停止營業之損失，日後聲請人本案縱獲得勝訴，雖非不得以金錢予以補償；惟聲請人另指原處分之執行將影響其所建立之商譽及全廠員工無法生存部分，如待本案終局之救濟，將使聲請人日後營運造成困難，且使該公司員工及其家屬陷於生活之困境，均屬難於回復之損害，且有急迫之情形，自不待言。又聲請人係合法成立之環保公司，領有廢棄物清除許可證及廢棄物處理場（廠）操作許可證，則本件停止原處分之執行，由聲請人再繼續廢棄物清除、處理工作，於公益尚無重大影響。

七、綜上所述，本院認為本件相對人原處分之合法性尚有疑義，如執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而於公益並無重大影響，從而聲請人聲請停止執行，為有理由，應予准許。至兩造其餘關於實體上之爭執，尚非本聲請事件所得審究範圍，附此敘明。

八、依行政訴訟法第一百十六條第三項前段，裁定如主文。

高雄高等行政法院第 二 庭審 判 長 法 官 高秀真

法院書記官 張哲瑋