高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度訴字第一五六號

高雄高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一五六號

原告

中國石油股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

戊○○律師

被告

高雄市政府

代表人

乙○○市長

訴訟代理人

丁○○律師

　　　　　　　　丙○○律師

右當事人間因使用市有土地繳納使用費事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月

十九日台八九訴字第一七七○五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：

主文

理由

一、按「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟，但行政官署就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政爭訟方法提起訴願。」，最高行政法院著有五十七年度判字第四七二號判例在案。次按，訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法第一百零七條第一項第一款亦定有明文。

二、本件原告起訴意旨略以：㈠原告前於七十八年間，向被告申請挖掘道路埋設輸油管線（前鎮區○○○路至民權路等市有土地埋設永久性油管共十一支），經被告發予「道路挖掘許可證」，以行政處分特許許可原告挖掘道路埋設輸油管線，明顯屬公法關係。因此，依公法關係使用公有土地所產生之使用費問題，亦應屬公法關係。㈡按行政機關管理其財產，對使用其財產者收取費用，並非必然屬私經濟關係，亦可能成立公法上之公物利用關係。被告同意原告使用其市有土地埋設管線，因市有土地屬於公物，被告與原告間自應成立公物利用關係，此與公眾依一般方式使用該市有土地之情形不同，應屬「特許使用」，而為公法關係。㈢又被告特許原告使用其市有土地埋設管線時，原無徵收土地使用費之規定，詎被告自八十六年八月十八日起，片面制定行政命令「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並自八十八年一月一日起本其公權力片面向原告徵收土地使用費。然原告對被告徵收土地使用費乙事，始終未以私法上對等當事人之地位參與協商或訂約，雙方地位顯居於不對等之關係，完全任由被告片面決定，足認被告顯屬以高權地位所為單方決定，對原告課徵土地使用費，應屬公法關係。㈣又凡行政機關欲以行政處分課予人民義務，均須有法律依據，否則即屬違反依法行政原則。被告特許原告挖掘道路埋設輸油管線時，並無任何收取使用土地補償金之法令規定，該行政處分亦未附有任何命原告繳納土地使用補償金之負擔或附款，則被告於許可行政處分作成多年後，始頒布上開「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」行政命令，依法令不溯及既往原則，自不得追溯適用該命令頒布前作成之許可挖掘埋設管線之行政處分，而任意增加原告不能預見之公法上義務及負擔，否則則違法公法上信賴保護原則。㈤關於人民之權利義務事項應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。被告命原告繳納使用市有土地使用費，乃屬設定原告公法上義務之事項，依前揭中央標準法之規定，應以法律定之，始為合法。惟本件原處分係依據高雄市政府頒布之前開行政命令即課予原告公法上之繳費義務，並無法律依據，其處分明顯違反依法行政之法律保留原則。是原處分既如上述，乃違法行政處分，自應予撤銷等語。

三、按公物管理機關就公物之使用，於無礙公用之目的時，固可依使用人之申請，而准予對特定物繼續使用，並得排除他人之利用，而公物管理機關對是項許可（或特許）之利用，於不違反公益之情形下，基於使用者付費之原則，並不妨與使用人成立私法上之利用關係，是公物管理機關對使用人因就該公物之利用而收取使用費用，核其性質，乃屬私經濟關係之行為，從而公物管理機關與使用人間如因使用費用之收取而生糾紛，即屬一般民事紛爭，應循民事訴訟程序以求解決，殊不得藉行政爭訟請求救濟。查原告前於七十八年間向被告申請挖掘道路埋設輸油管線（前鎮區○○○路至民權路等市有土地埋設永久性油管共十一支），經被告核發「道路挖掘許可證」，許可原告挖掘道路埋設輸油管線，固據原告提出使用臨海工業區公共設施申請書及高雄市政府工務局養護工程處挖掘道路許可證等影本為證，且為被告所不爭，惟原告縱因被告之上開行政處分（核發道路挖掘許可證）而獲得在特定道路區段埋設油管之許可，然亦不因此而影響被告得以該市有土地管理人之地位，與原告成立私法上之土地利用關係，並據此而向原告收取使用費用之私法上權利。準此，原告自不得以其獲有被告核發道路挖掘許可之行政處分，而據此主張其因使用市有土地所產生之使用費問題，亦同屬公法關係，而不受私法之規範。職此之故，被告依據高雄市市有財產管理規則第六十三條及「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，核算原告自八十八年一月至六月止之土地使用費計新台幣二０、二七三、四七四元，並以八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函送土地使用費繳款書，請原告於八十八年六月三十日前依限繳納，是項意思表示，乃係基於私法關係向原告催繳土地使用費之意思，僅發生私法上之效果，要與行政官署單方所為而能發生公法上效果之行政處分不同，從而原告對之如有爭執，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，要不得依行政爭訟方法提起訴願及行政訴訟，以資救濟。至被告依前揭「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」向原告計收使用費乙節，經查上開作業原則，乃係被告為對利用公有土地、道路而設置停車場、堆積物或裝置油管、瓦斯管、電纜等之使用者收取使費用所訂定之內部作業規範，為其所屬公務員向使用者行使收取費用權利之參考依據，並非課予使用人在公法上之義務，核與法律保留原則無關；再者，被告據以向原告收取費用之「高雄市市有財產管理規則」第六十三條：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」，早於七十八年四月十七日高雄市政府（78）高市府財四字第一０五０六號令修正發布之條文，即定有明文（原條文為第五十六條），而本件被告既係請求被告給付自八十八年一月至六月止之土地使用費用，殊不生法令溯及既往之問題；抑且，原告使用被告管理之市有土地，因係私法上之法律關係，則原告指摘被告違法公法上信賴保護原則，亦非有理由。

四、綜上所述，被告依據高雄市市有財產管理規則第六十三條及「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，向原告收取使用市有土地以埋設油管之使用費用，並非無據。訴願及再訴願機關從程序上決定駁回其一再訴願，尚無不合。原告起訴請求撤銷原處分及一再訴願決定，難謂為合法，應予駁回。

五、據上論結，原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條，第七十八條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第三庭