高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度訴字第八九三號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第八九三號

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

被告

高雄縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年十月六日八

九府訴一字第一二八七一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於高雄縣林園鄉○○路○段七十三巷七號，從事鴨雞烤煮加工及販賣作業，經高雄縣環境保護局（下稱縣環保局）人員於民國（下同）八十八年十二月六日現場稽查時，發現其廢水未經處理，逕行排放於地面水體，經取樣檢測結果，未符合放流水標準；遂移由被告以八十九年一月七日八九府環三字第ＷＢ０００一九三號函及函附處分書裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，且限期於八十九年二月二十八日前改善完成，並於限期屆滿前，依法檢具符合放流水標準或其他證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，依法按日連續處罰。嗣原告未於改善限期屆滿前，檢具符合放流水標準或其他證明文件報請查驗，被告乃於八十九年五月二十三日以八九府環三字第ＷＢ００一九七七號函及函附處分書裁處原告自八十九年二月二十九日起，至同年三月七日止，按日連續處罰，每日裁處六萬元罰鍰（共計四十八萬元）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：兩造爭點在於：⑴原告所從事者，是否為行政院環境保護署（下稱行政院環保署）八六環署水字第五０四九七號函所定義之屠宰業，亦即是否係水污染防治法第二條第七款之「事業」？⑵被告依水污染防治法第三十八條對原告所為之執行罰，是在原告未完成改善前抑或完成改善後？

一、原告主張之理由：

(一)原告主張其僅是零售鴨販，製程並無屠宰作業，僅將販入已宰殺完成之冷凍雞、鴨（每日約五十隻至七十隻左右），在住處解凍後清洗，摻加香料烹煮，即至市場零售。原告既非經營肉品工廠，且購入之雞鴨肉品亦無需屠宰，有向中日國際企業股份有限公司購買太空鴨之收據附卷可稽，並非如被告所指係從事屠宰業。是故，並非行政院環保署八六環署水字第五０四九七號函所定義之屠宰業，亦即非屬水污染防治法第二條第七款之「事業」。除此之外原告從事加工作業廢水量，每日僅約兩噸左右，與行政院環保署八六環署水字第五０四九七號函規定屠宰業之定義從事禽畜（加工鴨）等事業實際已達最大日廢水量（二十公噸／日）以上者相差甚多，其非屬水污染防治法第二條第七款之「事業」甚明。縱使排放水化驗結果未符合流放標準，亦無水污染防治法第七條之適用。

(二)被告派員於八十八年十二月六日至原告住處稽查當時，原告家人均不在場，嗣後經使用人口述得知，其取樣之水流並非原告一人之廢水。蓋原告住於大廈之一樓與大廈數十戶住戶廚房廢水之質量經共用大廈之公設小渠匯集，再排入大溝，被告機關以他住戶之廢水之質量合成而採檢認定為原告一人之廢水，實有違事實之認定。

(三)於遭被告以八十九年一月七日八九府環三字第ＷＢ０００一九三號函及函附處分書裁處罰鍰後，因不諳法律，未提救濟；但已委請第三人於作業場設置簡易油水分離設備，完成改善，並檢具水質合格檢測報告書報請被告查驗；被告亦已於八十九年三月三十日，以八九高縣環三字○九六二九號函復原告准予備查在案。

二、被告主張之理由：

(一)「事業、污水下水道或建築物污水系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰‧‧‧‧，得命其停工或停業。」「事業未於依三十八條‧‧‧‧‧‧所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」為水污染防治法第七條第一項、第三十八條暨第五十四條所明定。原告於改善期限屆滿前，未檢具符合放流水標準或其他證明文件報請查驗，被告乃自改善期限屆滿之翌日（八十九年二月二十九日）起至同年三月七日止，按日連續處罰，每日裁處六萬元罰鍰，合計（八日）共四十八萬元。揆諸首揭規定，核無不合。

(二)稽查當日經被告所屬縣環保局派員前往原告殺雞場稽查，發現宰殺後之廢水未妥善處理，直接排放於水溝，稽查人員依法至排放口採樣送驗，並拍照存證及製作水污染稽查記錄單，經送樣化驗結果未符合放流水標準，其中懸浮固體２８８ｍｇ／Ｌ、生化需氧量１３５０ｍｇ／Ｌ、化學需氧量２０４０ｍｇ／Ｌ，超過放流水標準，被告依法處分並無不合，顯見原告藉詞逃避處罰之責。

(三)原告所提每日約祇有兩公噸水量，未達水污染事業定義，惟被告所屬環境保護局派員稽查當時及訴願時，原告皆未能檢具相關證明文件，原告主張其每日約祇有兩公噸水量，未達水污染事業定義，尚不足採。

理由

一、按「事業、污水下水道或建築物污水系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業‧‧‧排放廢（污）水，違反第七條第一項‧‧‧規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，‧‧‧。」「事業未於依第三十八條‧‧‧所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」為水污染防治法第七條第一項、第三十八條及第五十四條所明定。是被告機關依水污染防治法第三十八條規定為裁處罰鍰並命限期改善之處分時，需以事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體時，未符合放流水標準，始係合法。然水污染防治法所稱事業，依同法第二條第七款規定，係指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。又有關屠宰業之定義，依行政院環保署八十六環署水字第五０四九七號函頒「水污染防治法第二條第七款事業之分類、定義及其他中央主管機關指定之事業」第一類第十二目所示，係指：從事禽畜，水產品宰殺，包裝及冷凍冷藏之事業，設計或實際已達最大日廢水產生量二十立方公尺（公噸／日）以上者。第按，水污染防治法第五十四條規定「事業未依第三十八條．．．所為通知改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」又「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。」「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」為同法施行細則第六十四條第一款及第六十五條第一項所明定。上開連續處罰之規定為行政罰，仍屬行政處分之一種，應適用行政爭訟之規定，惟行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（前行政法院四十五年判字第六十五號判例參照）。準此以觀，水污染防治法第三十八條前段所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。

二、本件原告曾因於八十八年十二月六日排放廢水未符合放流水標準，經被告以八十九年一月七日，八九府環三字第ＷＢ○○○一九三號函裁處罰鍰六萬元，並通知限期於八十九年二月二十八日前改善完妥，並檢證申報，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰在案。嗣上開期限屆滿，原告未檢具相關證明文件報請查驗，被告遂認定其未完成改善，乃自八十九年二月二十九日起執行按日連續處罰，至同年三月七日，每日各別裁處六萬元罰鍰之事實，雖有水污染稽查記錄、八十八年十二月六日現場稽查照片、上開行政秩序罰、執行罰處分函及處分書附於原處分卷可稽，被告據以處分，及訴願決定予以維持，固非無據。然原告則以其僅係經營烹煮、烘烤家禽兼販賣之作業場，所需家禽均係向第三人購入已宰殺處理完畢之太空鴨等禽體，並無宰殺家禽事實，每日因解凍、清洗禽體及烹煮、烘烤家禽後所產生廢水排放量約僅二公噸，非屬屠宰業，亦非水污染防治法第二條第七款、第七條所稱工廠事業，自不受該法第三十八條之規範；且其於本件按日連續處分執行罰行政處分前，業已設置簡易油水分離設備完成改善，並檢具水質合格檢測報告書報請被告查驗，經被告所屬環保局函復准予備查在案等語，主張本件執行罰處分係屬違法。並提出第三人中日國際企業股份有限公司開立之販售太空鴨等禽體之統一發票四紙、高雄縣政府環境保護局八十九年三月三十日八九高縣環三字第○九六二九號准予備查通知函為證。

三、經核原告作業場係位於一棟四樓公寓之一樓及其旁以圍籬限定之空地內，工作場內置有一冷凍庫，囤積有已宰殺處理完成之鴨體，復有一小型解凍池，蓄水容量約二公噸，另有烤爐設備，此外，未發現有家禽活體或宰殺痕跡等情，業據本院會同兩造勘驗現場屬實，製有勘驗筆錄及攝製錄影帶為證；被告於準備程序中，對於原告主張其工作場之設計或實際最大日廢水產生量未達二十立方公尺（公噸／日）以上之事實，亦表不爭執；則揆諸前開規定及行政院環保署對於水污染防治法所稱事業之分類及定義所為函示，被告認定原告係屬從事禽畜宰殺之事業，即有可議。此復經被告訴訟代理人於本件言詞辯論期日，自認被告於八十九年一月七日，以八九府環三字第ＷＢ○○○一九三號對原告裁處六萬元，並限期改善之行政秩序罰處分，所認事實有錯誤，為瑕疵之處分在案，有該言詞辯論筆錄可考。則被告依據上開瑕疵之違法行政處分，開立本件按日連續處罰執行罰處分，即非適法。

四、次查，本件按日連續處罰處分，被告係於八十九年五月二十三日，以前述八九府環三字第ＷＢ○○一九七七號函並附處分書八份為之，原告係於同年月二十五日收受該處分書之事實，有該執行罰行政處分及原告收受之掛號回執附於原處分卷可佐。而被告前以八十九年一月七日，八九府環三字第ＷＢ○○○一九三號函裁處原告罰鍰六萬元，並通知限期於八十九年二月二十八日前改善完妥，並檢證申報後，原告未於上開改善期限內，向被告提出改善完成之報告，雖為兩造所不爭；然原告業於嗣後設置簡易油水分離設備（此事實為被告所是認，且經本院於前述勘驗程序中勘驗屬實），完成改善，並檢具水質合格檢測報告書報請被告查驗；被告亦於八十九年三月三十日，以八九高縣環三字○九六二九號函復原告准予備查在案之事實，亦有原告提出且為被告所不爭之該准予備查函附卷可參。則被告於八十九年三月三十日對原告完成改善之申報，准予備查後，始行使職權，回溯自八十九年二月二十九日起至同三月七日止，執行按日連續處罰，顯有濫用權力之嫌，依行政訴訟法第四條第二項規定，亦屬違法。

五、縱上所述，原告所從事加工作業廢水量，每日僅約兩噸左右，與行政院環保署八六環署水字第五０四九七號函頒屠宰業之定義為從事禽畜，水產品宰殺，包裝及冷凍冷藏之事業，設計或實際已達最大日廢水產生量二十立方公尺（二十公噸／日）以上者相差甚多，其非屬水污染防治法第二條第七款之「事業」甚明。縱使排放水化驗結果未符合流放標準，本無水污染防治法第七條、第三十八條之適用。況被告依水污染防治法第三十八條對原告所為按日連續處罰之執行罰行政處分，既係於原告已檢具符合放流水標準之檢測報告報請被告查驗，經被告函復准予備查後，始行使職權，回溯自八十九年二月二十九日起至同年三月七日止執行按日連續處罰，自屬濫用權力。則原處分既有上述之瑕疵，訴願決定未予糾正予以維持，亦難謂合法，原告執以指摘，即有理由，爰均予撤銷，以昭折服。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 李 建 霆