高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一五八六號

高雄高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一五八六號

原告

勞工保險局

代表人

甲○○局長

訴訟代理人

林志龍律師

被告

連通有限公司

代表人

乙○○

右當事人間因請求返還工資墊償款事件，原告向本院提起行政訴訟，本院裁定如左︰

主文

理由

一、按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」，行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。

二、本件原告起訴意旨略以：㈠、被告在民國八十九年五月三十一日辦理歇業，惟仍積欠員工吳聖龍等六人自八十七年十月起至八十九年五月期間之工資計新台幣（下同）二百二十萬四千一百六十元尚未發放。嗣該等員工請求原告予以墊償上開積欠之工資，案經原告審核結果，以被告雖於八十九年五月三十一日辦理歇業，惟其已於同年三月三十日退保，其可墊償期間為八十八年十一月三十日至八十九年三月三十日止，故原告計核定墊償吳聖龍等六人之工資為六十三萬四千五百七十二元，並已將款項轉帳匯入各申請人指定之銀行或郵局帳戶內。而上開原告所墊付工資之本、息，被告迄今分文未償，爰依勞動基準法（以下簡稱勞基法）第二十八條第四項、積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第十四條規定，向被告請求償還代墊之工資六十三萬四千五百七十二元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈡、又原告向被告請求返還工資墊償款事件之性質，應屬行使公法給付請求權，為公法爭議事件，蓋：⑴原告之所以為雇主代墊積欠之工資，並非基於雇主或勞工與勞保局間存有任何契約或義務存在，而是基於為保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展所制定之「勞動基準法」第二十八條之規定。本條規定並非是為雇主之利益而與勞工簽訂平等關係之契約，而應是依法律規定單純為勞工之利益而存在之公權力措施，此與國家機關立於私人之地位，為達成行政上之任務，提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務，而在私法原則之支配下，與人民訂立平等契約性質迥然不同。⑵次按勞基法第二十八條第四項規定，積欠工資墊償金墊償後，雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金，是原告請求雇主返還償款之依據係基於勞基法第二十八條第四項之規定（公法上之給付請求），而非基於私法上規定所生之給付請求權。⑶又本件依勞基法第二十八條第四項之工資墊償返還請求權，依同條第五項之規定，本應由中央主管機關所設之「工資墊償基金管理委員會」直接向雇主請求，惟依「積欠工資墊償金提繳及墊償管理辦法」第二條之規定，有關收繳及墊償等業務，中央主管機關又委託原告辦理，為使原告得以自己名義而不須用「管理委員會」之名義行使工資墊償基金返還請求權，才以同辦法第十四條規定勞工保險局得以自己名義，代位行使最優先受清償權。此項代位行使之權利與民法「代位權」之意義並不相同。茲依民法第二百四十二條之規定，債權人之代位權，係以債務人怠於行使其權利為要件，且代位權行使所生私法上效力，仍應直接歸屬於債務人，債權人僅得為債務人受領給付。然查，勞工並非勞保局之債務人，而工資墊款返還請求權之行使，亦不以勞工怠於行使工資給付請求權為必要，原告追償墊款係基於法律之特別規定，非基於保全自己債權之目的，並且是以自己名義受領，追償後所生私法效力亦非歸屬於勞工，足見前述辦法第十四條雖使用（代位行使）等文字，然其性質與私法上之代位權仍顯有不同。⑷再者，勞工申請工資墊償，原告有准駁之權，其所為之准駁決定，性質上為行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，勞工或雇主有不服者，實務上皆以訴願及行政訴訟救濟（參最高行政法院八十八年判字第二一五號判決、八十八判四二四四號），因此工資墊償之准駁，應屬行政處分無疑。又雇主未按勞基法第二十八條規定，按月繳納一定數額之工資墊償基金者，同法第七十九條規定，可處二千元以上二萬元以下罰鍰，可見工資墊償金之發放及提繳，皆非立於平等關係，而工資墊償基金又屬為公益而存在，則工資墊償金之發放及提繳，明顯屬於公法上關係，並非私經濟行為。是工資墊償金之發放及提繳，既屬公法事件，然原告於代墊工資後，行使工資墊償返還請求權，如認為係屬於私法事件，則不僅將同一事件之性質割裂適用不同程序，且與工資墊償基金設置之目的，保障勞工權益，促進社會公益及經濟之安定發展不合。綜上，本件原告請求返還工資墊償款事件，應屬公法爭議事件云云。

三、經查：「雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月部份，有最優先受清償之權。」、「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。」、「積欠工資墊償基金，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。第二項之規定金額、基金墊償程序、收繳與管理辦法及管理委員會組織章程，由中央主管機關定之。」，勞基法第二十八條第一項、第四項、第五項分別定有明文。又內政部依據上開法律之授權，乃於七十五年二月二十一日發布「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」（以下簡稱管理辦法），茲依八十九年二月二日行政院勞委會修正公布之上開管理辦理第二條第一項規定：「積欠工資墊償基金（以下簡稱本基金）由中央主管機關設積欠工資墊償基金管理委員會（以下簡稱管理委員會）管理之，有關收繳、墊償及運用等業務，委託勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦理；必要時，並得將其運用委託金融機構辦理。」，及第十四條第一項規定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權），依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款；逾期償還者，自逾期之日起，依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息。」，準此，本件原告得否依行政訴訟途徑向被告請求償還墊償之工資及法定利息，則端視原告所為代為墊償行為之法律性質究係屬於公法關係或係私法關係而定。

四、茲查，勞工就雇主積欠之工資，固得依勞基法第二十八條第四項規定，向勞工保險局申請由「積欠工資墊償基金」墊償未滿六個月之工資，而勞工保險局由積欠工資墊償基金墊償勞工工資後，得依據管理辦法第十四條規定，以勞工保險局之名義，代位行使最優先受清償債權（工資債權），依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款。惟上開積欠工資墊償基金係由雇主依勞工保險投保薪資總額萬分之二．五按月提繳（勞基法第二十八條第二項、管理辦法第三條參照），雖委由勞工保險局辦理收繳、墊償之業務，而勞工保險局就勞工申請工資墊償，亦有准駁之權，然勞工保險局於核准勞工之申請後，依勞基法相關規定所為墊償勞工工資之行為，固係立於國家機關之地位，為保障勞工權益，促進經濟之安定發展所為之給付行為，惟究其本質乃係為達成行政上之任務，提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務，而在私法支配下所採取的「私經濟行政」行為（參見吳庚先生著行政法之理論與實用八十九年九月六版第十二頁），此與國家居於公權力主體地位行使其統治權，而與人民間有強制與服從之上下秩序關係之高權行政行為，殊難相提並論。再者，勞工保險局由積欠工資墊償基金墊償勞工工資後，其以該局之名義，代位行使勞工之工資債權，依法向雇主或清算人或破產管理人求償已支付之墊款，此項法定代位請求權行使之內容，乃係勞工依法得向雇主主張最優先受償之工資債權，兩者本具有同一性。抑且，該項請求權係源於勞基法第二十八條之授權而來（管理辦法第一條、第十四條第一項參照），此與民法第二百四十二條規定債權人為保全其債權，乃准許於債務人怠於行使其權利時，得以自己之名義，行使屬於債務人之權利，以保護其利益，雖兩者行使代位權之要件並不相同，然其為確保其私經濟之利益之求償目的並無二致。準此以觀，雇主積欠勞工工資，勞工對雇主依法有最優先之工資債權請求權，此項請求權乃本於僱傭契約所生之債權，屬於民法上之私權關係，從而勞工保險局於墊償勞工工資後，其依管理辦法第十四條規定行使法定代位權向雇主求償已支付之墊款，亦僅是以國家機關之地位代位行使勞工之工資債權而已，要不因此而使私法關係變更為公法上之關係，故雙方如有爭執，乃屬私權爭執事項，自應訴由普通法院尋求解決，始為合法。而此項返還工資墊償款之請求，亦不因勞工申請工資墊償，原告有准駁之權，其因此所生爭議須另尋行政爭訟途徑救濟，而改變其請求權之性質，併此敍明。

五、綜上，本件被告前因積欠公司員工工資未償，經原告核定墊償吳聖龍等六名員工工資總計為六十三萬四千五百七十二元。而原告業已將款項轉帳匯入吳聖龍等人指定之郵局帳戶內，固據其提出郵政儲金匯業局勞工保險局積欠工資墊償核付明細清單、郵局轉帳明細及匯款回條等附卷可稽，惟原告墊償勞工工資之行為乃係「私經濟行政」之行為，而其代位請求之基礎債權，則係本於僱傭契約所生工資債權，自屬於私經濟領域之範疇，揆諸上開說明，自應由普通法院之民事庭受理審判，而非得向行政法院請求救濟。原告未查，其逕向無審判權限之本院起訴，於法自有未合，依首揭行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，起訴即屬不合法，應以裁定駁回之。

六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 涂瓔純