高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一六三七號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一六三七號

原告

心一企業股份有限公司

代表人

甲○○ 董事長

訴訟代理人

丁○○

被告

高雄縣仁武鄉公所

代表人

乙○○ 鄉長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十年六月七日九十

府訴字第九○○○○七五六八六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣行政院環境保護署（下稱環保署）於民國（下同）八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告，四月一日起將ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示由新台幣（下同）一元改為○‧五元，經該署稽查，原告未依規定於同年四月一日起將ＰＥＴ容器商品回收獎勵金標示改為○‧五元，遂以八九環署廢字第○○二八一七四號函知高雄縣政府環境保護局（下稱環保局），環保局依法告發後，被告乃以八十九年六月二十七日八九仁鄉環字第六九三三號函裁處原告十五萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經高雄縣政府以八十九年十一月二日八九府訴字第八九○○一六四○六九號訴願決定書撤銷原處分，由被告另為適法處分，被告乃另裁處原告六萬元罰鍰，惟原告仍表不服，復提起訴願，未獲救濟，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭執：

甲、原告主張之理由：

（一）環保署公告需以回收獎勵金方式之廢棄物計有廢資訊產品、廢機汽車、廢家電產品、廢容器等項目，除廢容器之ＰＥＴ材質容器需標示四合一回收標誌及回收獎勵金金額，其餘各項以回收獎勵金方式回收之其他回收品項均無標示回收獎勵金額度之標示，可見「回收獎勵金○‧五元」之標示非必要之標示要件；且依據行政程序法第六條：行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。故環保署僅針對ＰＥＴ材質容器實施回收獎勵金標示制度，似不正當。

（二）另行政機關倉促公布法令（環保署八十九年三月八日公布，同年四月一日實施），未能考量業者執行之時效與障礙，擬定必要之配套措施因應，動則祭出法律處罰業者，而不檢討本身缺失，其行政機關之執行有違法之處；且容器標示標籤之改版，正常需費時三週完成，惟公告日期至執行日也僅三週時間，全國數百家容器使用業者，數千種甚近萬種容器包裝需更改標籤，而國內製版公司僅近十家左右，如何於短期內消化如此大量之工作訂單，以致絕大多數廠商均無法即時更改標籤完成，由此益知，環保署未考量及此，造成業者成本損失不貲，又以行政罰處罰業者，難令人信服。

（三）另立法院通過之「廢棄物清理法」全文中三十六條，文中僅賦予政府對人民與業者課徵廢棄物清除處理費用，並無賦予政府實施回收獎勵金制度之權力，而行政機關（環保署）卻逕自行訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」之行政命令，其中針對保特瓶材質容器使用業者訂定回收獎勵金徵收辦法，此辦法已違反母法賦予之權限。

乙、被告主張之理由：

（一）按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。」、「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」廢棄物清理法第十條之一第一項、二項定有明文。環保署依前開授權規定訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」，其中第五條第一項、二項分別規定：「業者應於設立或首次輸入物品或容器之日起二個月內向中央主管機關申請登記。」「委託他人代工製造容器商品，應由委託之容器商品製造業者依前項規定辦理。」同法第九條第一項、二項亦規定：「業者應自依第五條規定完成登記後屆滿三個月之次日起，於物品或容器上標示回收標誌及應載內容。」「前項物品或容器種類、回收標誌、應載內容及相關規定，由中央主管機關公告之。」又環保署於八十六年六月十一日（八六）環署廢字第三六四一二號公告應由業者回收之一般容器上所應標示之回收標誌、應載內容及回收相關規定公告事項五、「一般包裝容器經中央主管機關公告指定以回收獎勵金方式回收者，除依本公告事項三、四規定辦理外，並應標示回收獎勵金金額。」另環保署八十九年三月八日（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告於四月一日起將ＰＥＴ容器回收獎勵金由標示一元改標示為○‧五元，尚無逾越法律授權。

（二）環保署曾於八十八年十二月一日舉行過公聽會，也在媒體及網站上做宣導，且環保署舉發之時間為五月二十三日，從四月一日至五月二十三日長達一個多月的時間，原告應不至於來不及改善。

理由

一、按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字第三一三號解釋足資參照。而法律授權行政機關制定法規命令，固是因應實際需要，但此種違反權力分立的基本結構，不宜無限制的輾轉授權，而失去原法律保留原則之精神。故除非法律本身以明文規定可以再授權，否則被授權之行政機關不得再於該法規命令內，再度授權自己或更下級之行政機關制定更細節之規定（李惠宗著行政法要義第一０九頁參照），否則此授權再訂立之行政命令即有違法律保留原則（相對保留），而不具備行政法法源之效力。又按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事而言，因其屬權力行使之失誤或濫用，故構成違法。另比例原則係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為；而行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政行為必須符合比例原則；而行政行為採取之方法應有助於目的之達成（九十年一月一日施行之行政程序法第七條第一款參照），此即比例原則中之適當性原則；而行政行為，應以誠實信用之方法為之，此即所謂誠信原則（九十年一月一日施行之行政程序法第八條前段參照），故行政機關之裁量性行政行為有違比例原則或誠信原則時，均屬有裁量濫用情況，行政法院即得審查撤銷之。

二、又按「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」為廢棄物清理法第十條之一第二項所明定；而環保署、經濟部、交通部及行政院農業委員會依據廢棄物清理法第十條之一第二項授權所會銜訂立之廢物品及容器回收清除處理辦法第九條第一項、二項則規定：「業者應自依第五條規定完成登記後屆滿三個月之次日起，於物品或容器上標示回收標誌及應載內容。」「前項物品或容器種類、回收標誌、應載內容及相關規定，由中央主管機關公告之。」環保署則依此辦法第九條第二項規定之再授權，以八十六年六月十一日（八六）環署廢字第三六四一二號公告應由業者回收之一般容器上所應標示之回收標誌、應載內容及回收相關規定，其公告事項五則規定「一般包裝容器經中央主管機關公告指定以回收獎勵金方式回收者，除依本公告事項三、四規定辦理外，並應標示回收獎勵金金額。」此外，環保署更以八十九年三月八日（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告，於八十九年四月一日起將ＰＥＴ容器回收獎勵金由標示一元改標示為○‧五元。

三、經查：本件原告係因環保署於八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告，四月一日起將ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示由一元改為○‧五元，經該署稽查，原告於八十九年四月十二日出廠之「酷之泉六００ＣＣ」瓶裝ＰＥＴ（寶特瓶）容器未依規定於同年四月一日起將ＰＥＴ容器商品回收獎勵金標示改為○‧五元，遂以原告違反廢棄物清理法第十條之一第二項，依據同法第二十三條之一規定裁處六萬元罰鍰等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告之處分書及查獲之ＰＥＴ（寶特瓶）容器照片影本附卷可稽，堪予認定。而依上開所述，廢物品及容器回收清除處理辦法即為環保署等機關依據廢棄物清理法第十條之一第二項規定之授權所訂立之法規命令，並以此法規命令之規定作為是否構成廢棄物清理法第二十三條之一違章責任之構成要件；而依上述司法院釋字第三一三號解釋，由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令；於法律授權訂立法規命令之情況下既須符合明確性之原則，故不論前述廢物品及容器回收清除處理辦法第九條第二項再授權之規定是否適法，其「再授權」自亦需符合明確性之原則。而觀廢物品及容器回收清除處理辦法第九條第二項再授權中央主管機關（即環保署自己）之規定則為「前項物品或容器種類、回收標誌、應載內容及相關規定，由中央主管機關公告之。」其中何謂「應載內容及相關規定」（按，事實上，應回收之廢物品或容器，每一種類需記載之內容並非相同）是否達明確性之程度，實有可議，而妨害人民對於行政罰構成要件之可預測性；並綜觀廢棄物清理法法條，並無被授權訂立「廢物品及容器回收清除處理辦法」之環保署等機關得再授權環保署訂立行政命令之規定，且此再授權之內容中關於「應載內容及相關規定」部分更是有違法律保留原則中之授權明確性原則，故被告以原告違反環保署依據此再授權以八十九年三月八日（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告「於八十九年四月一日起將ＰＥＴ容器回收獎勵金由標示一元改標示為○‧五元」之公告為由，認構成廢棄物清理法第十條之一第二項之違章，裁罰之行政處分即有違法律保留原則，參諸行政程序法第四條規定，其行政處分自屬違法。

四、又查：原告係因環保署於八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告，四月一日起將ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示由一元改為○‧五元，而經該署稽查，原告於八十九年四月十二日出廠之「酷之泉六００ＣＣ」瓶裝ＰＥＴ（寶特瓶）容器未依規定於同年四月一日起將ＰＥＴ容器商品回收獎勵金標示改為○‧五元，遂被裁罰等情，已如前述；然查，原告若欲將ＰＥＴ（寶特瓶）容器獎勵金標示由一元改為○‧五元，則其凹版改版及印刷流程需費時一個月以上，有凹版改版及印刷流程時間表附卷可稽，尤其是於環保署公告變更ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示之情況下，全國多少使用ＰＥＴ（寶特瓶）容器之廠商，及多少ＰＥＴ（寶特瓶）容器需同時進行改版，其所需之時程勢必延長，而法令實施之目的是係希望獲得人民之遵守，以達因法令規範所之實施所能獲得之效果，而非使人民無法遵守而得為裁罰之結果；惟就變更ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示一事，環保署於八十九年三月八日公告，並要求全國相關廠商應於同年四月一日完成標示內容之更改，此公告要求人民於不足三十天之時間完成ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示之變更，其所課以人民之義務，依前所述，並非所有廠商均得完成之合理期間，而行政行為採取之方法應有助於目的之達成，已如前述，然環保署此於八十九年三月八日公告，並要求全國相關廠商應於同年四月一日完成標示內容之更改之行政行為，不僅無助於ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示變更目的之達成，反使人民因事實上無法達成，而動輒被裁罰之結果，故環保署此公告之行政行為顯有違比例原則之適當性原則。至被告雖主張環保署曾於八十八年十二月一日舉行過公聽會，也在媒體及網站上做宣導云云，然此公聽會之召開或媒體之宣傳，雖係就ＰＥＴ（寶特瓶）容器回收獎勵金標示將變更為○‧五元一事為之，然就其變更回收獎勵金標示之實施日期則未表明，已經原告陳述甚詳，則人民於無法明確知悉法令實施日期之情況下，要求人民應提早遵守法令之規定，亦屬強人所難，當非依法行政國家，應有之表現，故被告以此主張環保署於八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告，無違比例原則云云，自無可採。環保署八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告既有違比例原則，本院自得不予援用；且本件原告被查獲未依上述環保署公告變更容器獎勵金標示者，則為原告於八十九年四月十二日出廠之「酷之泉六００ＣＣ」瓶裝ＰＥＴ（寶特瓶）容器，已如前述，原告此容器出廠之時間，距環保署公告應變更標示之八十九年三月八日，約僅一個月時間，亦當在前述尚無法完成改款合理時程內，則被告未就原告何以無法如期完成容器回收獎勵金標示之變更為事實上之考量，僅因上述環保署有違比例原則之不足三十天期限需完成改款之公告，即依據廢棄物清理法第二十三條之一規定對原告裁處罰鍰，其裁罰自有違誠信原則及比例原則，而構成裁量之濫用。

五、綜上所述，被告以原告違反環保署於八十九年三月八日以（八九）環署廢字第○○一二六四○號公告為處罰之依據，然此公告不僅其授權依據有違法律保留原則（相對保留），且此公告內容亦有違比例原則，而被告以原告違反此公告，依據廢棄物清理法第二十三條之一規定對原告裁處六萬元罰鍰之處分，其處分因構成違反法律保留原則、誠信原則及比例原則之裁量濫用，而屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，依行政訴訟法第二百零一條之規定，本院自得予以撤銷，故原告起訴求為撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。

六、本件原處分既有前開所述之違法，而經本院予以撤銷，故原告就原處分關於回收獎勵金之徵收有違法律保留原則，及回收獎勵金金額之標示有違平等原則之主張，即與判決之結果無影響，本院自無再逐一論述之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官　藍亮仁