高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一六六五號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一六六五號

原告

甲○○

訴訟代理人

林永發律師

被告

台南縣政府

代表人

丙○○縣長

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十年七月二十三日台（九十

）內訴字第九○○四三二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號土地及同段第一五三四之二地號土地，前經被告於民國（下同）八十七年五月間分別核准其設立專資工業社及專詠工業社。嗣原告向被告申請核發建築執照時，始發現內政部為配合交通部台灣區○道○○○路局於八十四年間辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」都市計畫案，並於重新規劃之永康交流道北上匝道設計，將其欲設立之兩家工業社之部分用地劃入北上匝道及道旁農路用地範圍內，致無法於其上開土地上興建廠房。原告乃先後向交通部台灣區○道高速公路局及內政部陳情，請求變更都市計畫，並調整中山高速公路永康交流道北上匝道線型及道旁農路西移設計。案經內政部營建署以八十九年八月二日八十九營署都字第二五五二四號函復被告，並副知原告略以：「查旨揭陳情案涉及本部配合交通部辦理逕為『變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案』變更內容明細表編號四有關擬變更部分零星工業區○○○○路用地部分，上開計畫案業提經本部都委會八十九年六月二十日第四八八次會議審決完竣，依本部都委會審議公民或團體逕向本部陳情或建議意見處理原則規定，本案所提陳情意見歉難再受理提會討論，故本案特轉請．．．貴府．．．查明依法妥處逕復。」嗣被告依內政部來函意旨，另以八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函復原告略以﹕「．．三、依內政部以前開號函示﹕『．．．本案所提陳情意見歉難再受理提會討論．．．。』且經交通部台灣區○道○○○路局．．．函示﹕「．．本工程設計所採用之標準係符合規範所規定之最小半徑，以減少用地徵收面積，再予變更線型實有困難。」基於大眾運輸便捷性及交通行車安全考量，匝道線型及道旁農路實不宜加以改變。」原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應將「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」其中就原告甲○○所有坐落台南縣永康市○○段一五三二之六號、同段一五三四之二號、同段一五三三之二號及原告乙○○○所有坐落同段一五三五號土地上計畫之匝道線型變更設計西移二十公尺，並應將道旁農路設計取消。

⑶訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⑴原告之訴駁回。

⑵訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

⒈原告於八十七年五月十一日向被告申請工廠設立許可，在原告所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號土地上設立專資工業社，及同段第一五三四之二地號土地上設立專詠工業社，前經被告以八十七年五月二十九日87府建工字第三○五二九六、三○五二九七號函核准在案，並經被告以八十九府建工字第七五一二三號函同意延展工廠設立期限至九十年八月二十八日。嗣原告向台南縣政府申請建造執照時，始發現高速公路永康交流道變更都市計畫甫新規劃圓形匝道，其中北上匝道及匝道旁農路新規劃部分，將原告上述欲設立兩工廠之用地及原告配偶乙○○○所有坐落同段第一五三五地號土地規劃為匝道及其旁農路新用地，勢必造成原告無法興建業經核准設立之廠房，影響原告權益。

⒉原告於八十九年六月十九日向交通部國道高速公路局（副本送內政部、交通部、被告）陳情以原告前述設廠申請既經正式核准，則變更交流道北上匝道及農路設計時，依情理法均應慮及其上廠房之設立案，儘量避免劃入變更為匝道及農路。然該國道高速公路局委託工程顧問公司變更設計時既未斟酌及此，規劃後亦未通知土地所有人，政府公告效果亦僅止於形式，原告根本不知情。迨在獲悉後即提出陳情，聲請將永康交流道北上匝道西移二十公尺，並將道路旁新設計農路取消，如此原告才能在該土地上興建廠房。按原告與其配偶乙○○○等所有前揭三筆土地，原坐落永康市○○○路三十米省道旁，出入方便，本即有利於事業之經營，茲被劃入為匝道及道旁農路用地後變成面向六米農路，對事業經營及土地權益損失甚鉅。如獲調整西移北上匝道及取消道旁農路，則原告能回復有效使用上述土地，蓋建廠房，發展經濟效力，且不影響該處交通行車安全。

⒊原告於八十九年七月二十五日向內政部都市計畫委員會陳情（副本送交通部高速公路局），請國道高速公路局調整西移北上匝道及取消道旁農路，俾使原告得以有效利用上述土地，以符原訂工業區使用目的。旋奉內政部營建署八十九年八月二日營署都字第二五五二四號函以「．．陳情人所提建請將該交流道北上出口匝道及匝道旁之農路向西移乙節，請貴局（即交通部台灣區○道○○○路局）妥予函復陳情人說明處理情形，以杜紛爭。」惟交通部台灣區○道○○○路局以八十九年十月三日技八九字第一八五九六號函復原告略以：經評估結果，環道之半徑已無減小之空間，北上入口匝道及地區道路○道之設計，均已考量節撙用地。陳情建議一則線型無法符合規範之規定，二則由台一省道駛入匝道之車流無法順暢通過並危及行車安全。故仍依原設計之線型佈設為宜云云，而拒絕調整線型。但查被告既早於八十七年五月二十九日核准原告在上述土地設立工廠，已如上述，今高速公路局委託工程顧問公司規劃變更設計時，不顧人民權益，擅將原告土地劃入永康交流道北上匝道變更工程範圍內，致令原告原面臨三十公尺台一線省道建築用地前面，遭到新設計之匝道及農路橫切蛇行而過，土地價值喪失殆盡。然根據學者專家分析建議：勿於北上匝道旁設農路，否則農路與匝道併行，由農路出台一線之車輛具有危險性，且該土地北方已有多條農路可接蔦松村再接台一線，必要時亦可借水利地（水溝旁部分土地已劃分為陸地）做為農路，以分散北上匝道及併行農路之車流量。況附近通道旁原只六戶農舍，拓寬後僅剩內側住家二戶，亦失去設置農路之價值，應無再設農路之必要。又該處已無農田耕種，自無另設農路之必要，該區既係工業區○○道區，依法亦不能再設農路。再北上匝道如能變更設計西移二十公尺，與南下匝道既可對稱，且同樣接連台一線，寬度、角度均相同，對省道駛入匝道之車流量同樣可保持暢通無阻，對行車安全毫無影響。此與節撙用地顯然無關。國道高速公路局委託設計之工程顧問公司認為不宜改變匝道線型及道旁農路，顯囿於「既經規劃盡不改變」之專家惰性執著及不顧人民權益之心態，應予糾正。

⒋再揆諸原永康交流道設計時，由高雄、岡山、路竹往永康交流道南下前往台南市方向原設計有紅綠燈，變更後之設計則無紅綠燈，且改增設圓環，故匝道邊再設農路，則需再設紅綠燈，如此勢必造成增設之圓環失去功能，倘因此不能設紅綠燈之結果，則增加行車危險性甚大。蓋若由道旁農路出入台一線省道時，右轉道旁匝道入口，勢將車禍頻傳危險至大。基此理由，應有將道旁農路取消之必要。被告未就原告之請求詳為審酌，率認「都市計畫變更案」已於八十九年九月十九日以八九府城都字第一五一七七二號函公告，同年月二十五日發布實施。而對原告在變更案公告前多次陳情，未做實地勘查及斟酌被告在變更案前早已許可原告設立工廠之事實，茲又出爾反爾，而變更設計將匝道設在原告擬設工廠前面之土地上，損害原告權益殊甚！永康交流道新設匝道附近尚有足夠空間可供設計新匝道，此由西移後之匝道可窺出。而新設計西移二十公尺後之匝道所需徵收之土地面積並不會大於原設計變更匝道之所用土地，其造成土地利益之損失，亦小於原告之土地被徵收之損害。被告不此之為，竟任由工程顧問公司在損害較大之處設計新匝道，顯失允洽。況永康交流道南下（即西側）匝道線型直徑正確量圖係一○八公尺，北上（即東側）匝道線型直徑正確量圖係一三二公尺（相差多出二十四公尺）；既然南下匝道線型直徑一○八公尺即能符合施工規範及應付交流道車輛需求量，則北上匝道線型直徑應可更改如南下匝道線型直徑一○八公尺，此為請教交通專家之意見，有該圖說附卷可稽，請依法更改設計。

⒌交通部台灣區○道○○○路局九十一年八月八日技字第○九一○○一六二四九號函說明二㈠⑴：「新設之北上出口環道所處之中山高與中正北路交角為七十七度（即東側），既有之南下入口環道所處之中山高與中正北路交角為一○三度（即西側）；於中山高兩側佈設足夠長度曲線之環道分別爬、降銜接中山高與中正北路，由於東側之斜交角度較西側之斜交角度為小，則必然將造成來函聲稱之直線距離不同，即直線ＡＢ之長度大於直線ＣＤ長度」等語，此點與原告請求將東側北上入口匝道西移二十公尺即將原設計環道直線距離由一三二公尺縮減二十公尺，成為一一二公尺，比現有之南下入口環道直線距離一○八公尺，仍然大四公尺，故與來函所稱「直線ＡＢ長度大於直線ＣＤ長度」原則並無違背。原告請求將環道西移二十公尺，符合交通部頒之設計標準。同函說明二㈠⑵：「北上出口環道與北上入口環道係同位於高速公路之北上側，故於環道車流匯入匯出高速公路時，會產生交織行為，故需佈設集散道路於高速公路主線外側，使交織行為不致影響主線之順暢，此為一必要之安全措施；另因南下側僅佈設一環道，該側路段並無交織行為產生，並不需要設置集散道路」。

⑶「因新設北上出口環道起點需銜接集散道路而佈設，其下坡起點北移（如圖Ｅ點），且需保有上揭說明⑴所述足夠曲線長度之下坡距離銜接中正北路，造成標示直線ＡＢ之長度大於標示直線ＣＤ之長度」。⑷「綜上所述，該二環道線形之不同係由於．．有無佈設集散道路，故無法更改北上出口環道線形」，原告對此函復請教交通專家學者，亦認同有設置集散道之必要，惟認為「新設北上出口環道起點固需銜接集散道路而佈設，但其下坡起點北移不需移至如圖之Ｅ點處，其移至點可縮減四格黑點至Ｅ點，即縮減二十公尺，如此則ＣＤ直線距離縮減為十二公尺，仍大於ＡＢ直線距離十二公尺之多，而集散道長度仍有五、六十公尺之長，符合交通部頒之設計標準。原告請求更改之環道僅此一處，不影響其他高速公路之整體設計，更不會影響其他多數人之權益。

⒍按行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」前述變更北上入口匝道線型直徑為一○八公尺，對新設匝道之目的亦仍可達成，且對人民權益損害最少。又原設農路，因該處僅存二戶農戶，且已有農路銜接貫通可行，對農路通行目的亦可達成，且選取對人民權益損害最少之處所當農路，無須重複在新設北上匝道旁另闢農路，甚為適當。若強行在非農業區之原告所有建地上新設農路，勢必造成對人民損害最大，且其損害與欲達成之農路通行目的利益顯失均衡，揆諸前揭法條規定，足見該段農路設計應請廢除。

⒎綜上所述，被告應將「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」其中就原告甲○○所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號、同段第一五三四之二地號、同段第一五三三之二地號及原告乙○○○所有坐落同段第一五三五地號土地上計畫之匝道線型變更設計西移二十公尺，並應將道旁農路設計取消，方屬適法。

乙、被告主張之理由：

⒈本件系爭都市計畫變更案係交通部台灣區○道○○○路局（需地單位）為紓解中山高速公路之交通擁塞狀況，於七十九年十二月提報楊梅高雄段拓寬計畫，奉行政院八十年七月十七日（八十）忠授字第○七七八○號函核列為國家建設六年計畫之第三優先計畫，並依據行政院八十五年一月三十日台八十五交字第○三二九六號函示，自八十四年度起辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，期於九十三年度完成中山高速公路全線拓寬工程，以提昇南北向中長程交通服務水準。

⒉中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段經過「永康交流道附近特定區計畫」範圍，係內政部依都市計畫法第二十七條第一項第四款及第二項規定，併依據該部八十年十一月八日台內營字第八○七八九六六號函頒「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」辦理。被告並非該都市計畫變更案之擬定機關，僅係依都市計畫法第二十八條、第十九條及第二十一條及前開要點等之規定，為該都市計畫變更案之公開展覽及發布實施等配合作業。前開要點經內政部八十九年三月二十一日台內營字第八九八二八○一號函修正完竣，依該要點（含修正前、後）規定，由內政部辦理逕為變更都市計畫作業分工事項，被告應配合辦理之事項如下：⑴配合提供基本圖等資料。⑵辦理公開展覽、登報週知、印發通知單等事項。⑶代為安排公展說明會場地，並派員會同說明。⑷公展期間之公民或團體所提意見，先行彙整，並於公展完竣後一週內函送工程用地單位。⑸與工程用地單位至內政部都市計畫委員會列席說明。⑹於文到一週內公告發布實施。

⒊被告八十九年九月十九日以八九府城都字第一五一七七二號函公告「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」，則係按都市計畫法定程序及依內政部八十九年八月二十九日台八九內營字第八九○九五五七號函辦理。

⒋本案經原告以八十九年七月二十五日、八月四日、十月二十三日等陳情書向被告提出陳情，被告分別以八十九年七月三十一日八九府城都字第一一八九四四號函、八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函及八十九年十月二十日八九府城都字第一六四六七七號函復陳情人，基於大眾運輸便捷性及交通行車安全考量，匝道線型及道旁農路實不宜加以改變。並經交通部台灣區○道○○○路局以八十九年七月二十一日技八九字第一三三七八號函、八十九年十月三日技八九字第一八五九六號及九十年二月二日技八九字第二七○六五號函復原告及被告，略以：系爭工程設計所採用之標準係符合規範所規定之最小半徑，以減少用地徵收面積，再予變更線型實有困難。

⒌依司法院釋字第一五六號解釋，主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，今原告不服該都市計畫變更案，認其土地使用受到損害，惟被告並非該都市計畫變更案之主管機關，無權涉及變更案之擬定或設計過程，要之，原告應對主管機關（內政部）提起訴願以資救濟。而被告八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函，僅係對原告之陳情書所作之說明，亦非行政處分，是以，原告本不得對被告之前揭函文提起行政訴訟。

⒍綜上，本件原告之訴為無理由，應予駁回。

理由

一、被告之代表人原為陳唐山，業於九十年十二月二十日改由新任縣長丙○○接任，茲丙○○以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：．．．四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，上級政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時並得逕為變更。」都市計畫法第二十七條第一項第四款暨第二項定有明文。

三、經查，本件原告所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號土地及同段第一五三四之二地號土地，前經被告分別以八十七年五月二十九日87府建工字第三○五二九六號、第三○五二九七號函核准其設立專資工業社及專詠工業社，並經被告以八十九府建工字第七五一二三號函同意延展工廠設立期限至九十年八月二十八日止，此有原告提出之被告上開公函附卷可稽，並為被告所不爭執，自堪信為真實。

四、其次，原告所有上開土地係位於「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」都市計畫變更範圍內，此觀被告以八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函復原告之內容自明。惟上開都市計畫變更案，乃係交通部台灣區○道○○○路局為紓解中山高速公路之交通擁塞狀況，於七十九年十二月提報楊梅高雄段拓寬計畫，奉行政院八十年七月十七日（八十）忠授字第○七七八○號函核列為國家建設六年計畫之第三優先計畫，並依據行政院八十五年一月三十日台八十五交字第○三二九六號函示，自八十四年度起辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，期於九十三年度完成中山高速公路全線拓寬工程，以提昇南北向中長程交通服務水準。而中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫台南都會路段因經過都市計畫範圍內，故需變更高速公路永康交流道附近特定區計畫，以便取得所需土地，從而內政部乃依據都市計畫法第二十七條第一項第四款及第二項規定暨該部八十年十一月八日台內營字第八○七八九六六號函訂頒「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」，此亦有經內政部核定之「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案書」附於訴願卷內可參。茲依據內政部八十九年三月二十一日台內營字第八九八二八○一號函修正之「配合國家建設六年計畫辦理逕為變更都市計畫作業要點」第三點規定，其由內政部辦理逕為變更都市計畫作業時，當地直轄市、縣（市）政府應於各步驟辦理事項中配合辦理之項目如下：

⑴提供基本圖等資料。⑵辦理公開展覽、登報週知、印發通知單等事項。⑶代為安排公展說明會場地，並派員會同說明。⑷公展期間之公民或團體所提意見，先行彙整，並於公展完竣後一週內函送工程用地單位。⑸與工程用地單位至內政部都市計畫委員會列席說明。⑹於文到一週內公告發布實施等，是本件系爭之都市計畫變更案，並非由被告為之，而係內政部為配合交通部台灣區○道○○○路局辦理「中山高速公路員林－高雄段拓寬建設計畫」，逕為辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」都市計畫案，而被告僅係依都市計畫法第二十八條、第十九條及第二十一條及前揭作業要點等之規定，為該都市計畫變更案配合辦理公開展覽、舉辦說明會、登報及發布實施等相關作業而已，應予釐清。

五、又系爭「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」之都市計畫變更案，係由內政部逕為變更，詳如前述，而該都市計畫變更案業由該部提經都市計畫委員會八十九年六月二十日第四八八次會議審決完竣，此有內政部營建署以八十九年八月二日八十九營署都字第二五五二四號函在卷可資參照。基此，被告乃依內政部八十九年八月二十九日台八九內營字第八九○九五五七號函意旨，於八十九年九月十九日以八九府城都字第一五一七七二號函公告「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）」案，並自八十九年九月二十五日起發布實施，是被告於系爭都市計畫變更案並非擬定機關，核其公告前後之各項行為，諸如：辦理公開展覽、舉辦說明會、登報及發布實施等相關作業，亦僅係按都市計畫法及前揭作業要點規定，完成其法定程序而已，其對該計畫之內容並無變更之權責，從而被告就原告請求調整中山高速公路永康交流道北上匝道線型及道旁農路西移乙案，以八十九年十月二日八九府城都字第一六○一一五號函復原告﹕「．．三、依內政部以前開號函示﹕『．．．本案所提陳情意見歉難再受理提會討論．．．。』且經交通部台灣區○道○○○路局．．．函示﹕「．．本工程設計所採用之標準係符合規範所規定之最小半徑，以減少用地徵收面積，再予變更線型實有困難。」等語，乃重覆說明系爭都市計畫變更案非其權責範圍內之事項，而否准原告之請求，依法尚無違誤。

六、綜上所述，原告向無權責變更系爭都市計畫案之被告請求應將「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案」其中就原告甲○○所有坐落台南縣永康市○○段第一五三二之六地號、同段第一五三四之二地號、同段第一五三三之二地號及原告乙○○○所有坐落同段第一五三五地號土地上計畫之匝道線型變更設計西移二十公尺，並應將道旁農路設計取消云云，殊難認為有理由。被告予以否准，洵無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。

七、另關於同案原告乙○○○部分，另由本院以裁定為之，附此說明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭

法院書記官 涂瓔純