高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第五四八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五四八號

原告

甲○○

訴訟代理人

陳清朗律師

訴訟代理人

朱育男律師

複代理人

洪仁杰律師

被告

屏東縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十九日台內

訴字第０九一０００五九七０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告所有坐落屏東縣車城鄉○○段四二之三、四二之八地號，地目旱土地，係於民國（下同）七十五年十月十三日向案外人林雲臨所買受，買受及辦理所有權移轉登記時，土地編定清冊及土地登記簿均記載該等土地編定為鄉村區乙種建築用地。嗣於七十七年間實施全面辦理非都市土地使用編定複檢作業時，經被告所屬恆春地政事務所發現系爭土地位於一般農業區內，惟被告於六十四年間辦理非都市土地使用編定時，因編定清冊作業疏失，將系爭二筆土地誤載為鄉村區乙種建築用地，乃函報被告機關辦理更正編定；被告乃以七十八年一月九日七八屏府地用字第一四五五０四號函核定將系爭二筆土地之使用編定更正為「一般農業區農牧用地」，並囑由恆春地政事務所於七十八年一月十四日據以為更正編定之登記在案。原告不服被告所為更正編定之核定處分，請求被告應回復原編定登記，未獲允准；迭經提起訴願，案經原台灣省政府多次撤銷被告所為處分，責由被告另為處分。嗣被告邀集相關單位人員實地勘查後，於九十年三月六日召開研商會議，作成結論仍認「本案土地位於一般農業區內，不符合劃定為鄉村區乙種建築用地之要件，且目前作魚塭使用，即未使用行政處分所提供之給付，或已作不能回復原狀情形，衡諸環境保護、水土保持、國土保安、農業生產環境等因素，本案仍應依法編定為一般農業區農牧用地」等語，並以九十年五月十一日九十屏府地用字第六００一四號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應將原告所有坐落屏東縣車城鄉○○段四二之三、四二之八地號土地之使用編定，回復為鄉村區乙種建築用地。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造主張之理由；

一、原告起訴意旨略謂：

（一）按公法上之爭訟，有信賴保護原則之適用，即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關係有適當之安排者，必須給予保護或給予合理之補償（改制前行政法院即現在之最高行政法院七十六年度判字第四七四號判決參照）。系爭屏東縣車城鄉○○段四二之三、四二之八地號兩筆土地，自五十六年即編定為鄉村區乙種建築用地，七十五年十月間，原告自原所有權人林雲臨處以每分地新台幣（下同）二十萬元，合計約三百萬元買受。雖當時該地段一片荒蕪，然原告認為被告之土地編定清冊及土地登記簿均載系爭土地係鄉村區乙種建築用地，未來仍大有發展，乃同時連帶購買毗鄰四二之一二五號農地，總價四百四十五餘萬元。直至八十一年間，景氣正值高峰，有財團擬以原告之上述三筆土地投資建渡假村，至被告處閱覽資料結果，始知系爭二筆土地已於七十八年經被告逕更正為一般農業區農牧用地。茲因此更正編定結果大幅限制系爭土地利用方式，被告於前台灣省政府多次撤銷原處分後，仍重新核處維持更正後之一般農業區農牧用地編定，顯有違信賴保護原則。況查土地法第四十三條明定「依本法所為之登記，有絕對效力」，土地使用編定類別之登記，亦屬必要登記項目，對於承購者之身分、容許使用範圍及其使用方式，均須受編定類別之重大限制，此種限制即對人民之權利有重大影響，原告信賴該登記公信力，惟被告卻得以登記錯誤之理由而逕行加以剝奪，自涉有違反信賴保護原則之情，至為明確。

（二）又按行政法規與民、刑法之適用相同，除非法律明定為溯及既往者外，以不溯及既往為原則（改制前行政法院即現在之最高行政法院八十五年度判字第二二七四號判決參照）。內政部七十四年十二月六日台內地字第三六五一一六號函載：「經編定為鄉村區乙種建築用地之土地，嗣後發現編定作業有誤，於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對善意第三人權益之影響．．．」，本件事實發生於該函釋有效適用期間，原告信賴行政機關公文書之正確性，自為善意第三人。況原告雖未移轉系爭土地所有權予第三人，揆諸改制前行政法院即現在之最高行政法院七十九年度判字第二０九五號判決意旨「．．．倘原告亦屬善意，雖其土地權屬尚未移轉，是否仍宜維持其變更後之狀態而不予撤銷更正原公告編定，非無斟酌餘地．．．如其善意而終不獲保全，則原處分無異保護惡意違法者而懲處善良百姓，其處分有失誠信公平，難免權力濫用之嫌，依前開說明，自應以違法論」等語，被告前於原告多次訴願期間，業已自承本件土地使用編定係查編單位車城鄉公所繕造編定清冊作業疏失，導致誤載為「鄉村區乙種建築用地」云云，惟迄未見有何議處失職人員之作為，顯有違誠信原則。

（三）再查，非都市土地使用管制規則之「鄉村區乙種建築用地」容許使用項目第十三款規定，可設養殖設施，故原告於七十五年間買受系爭土地，作養殖魚塭使用，係在該地段發展為渡假村或其他更具經濟價值作用前，為使地盡其利之便宜措施，依法亦在鄉村區乙種建築用地之使用項目之列。至八十一年原告知該土地遭更改為一般農業區農牧用地，提起陳情、訴願迄今已十年，除維持現狀，原告能作何處置？況原告於系爭土地上建築地基寬四．五尺、高六尺、頂寬二尺之石頭堤總長二千公尺，及面積四十平方公尺之鋼筋水泥平房（機具房）之養殖設施，前開花費高達一千八百萬元，被告認僅有魚塭並未建築使用，顯與事實不符。被告及內政部訴願決定書以內政部八十八年十月十八日台八八中地字第八八八六四六二號函示內容，謂：「本案標的現況仍作魚塭使用─有現場照片附卷可稽，原告並未有因其編定為乙種建築用地而據以申請建築房屋之信賴表現行為」云云，認原告未使用行政處分所提供之給付，非善意第三人，顯又係違反誠信原則之外，另以公權力干預原告合法行使權利，所述無理由。又查，改制前行政法院即現在之最高行政法院四十四年度判字第四十號判例，係就前台灣省政府頒行之台灣省魚市場管理規則係為公益目的所為之合憲行為加以闡示，與本件原告因被告所謂土地使用編定作業疏失致權利受損之個案情形毫無相同之處，該判例對本件亦無拘束力，併予敘明。事實上，內政部營建署早已全力資助屏東縣車城鄉公所並經多方審慎遴選擇定方苑工程顧問有限公司負責規畫開發海口竹坑橋至射寮港沿海遊憩區計畫，且於八十一年間規畫完成，復於八十一年三月間編印出冊，其中系爭二筆土地與海口段四二之一二五地號土地均係原告所有，毗鄰海口段四二之七地號土地，而海口段四二之七地號土地則屬前開規畫開發觀光據點海口金沙崙之部分，該部分之開發等級為Ｃ級，為主要發展地區，同時依第七章整體發展計畫第一節整體發展計畫理念二、依據計畫地位分析．．．（二）依屏東縣觀光整體發展綱要計畫，本計畫區屬恒春系統，金沙崙為主要發展地區，依第八章據點發展計畫第一節據點配置計畫第四海岸活動區，本區位於金沙崙、石頭公一帶，依原有往金沙崙道路接新規畫沿海公路、做為出入道路，並提供做本規畫區之夜宿據點。再者，系爭二筆土地之位置與該計畫書八─二三頁之圖八─一─一八互以套繪，則距停車場區直線距離不到五十公尺，距沙丘保護區不到二百公尺，距海口港（即藍色公路中點站）約一公里，距鄰近聚集之二村落各約五百公尺及七百餘公尺，距車城福安宮約一公里，足見原告認為系爭土地為「鄉村區乙種建築」用地，而有投資開發之價值，自非虛構，亦非片面主觀上之期待。從而，系爭土地既具有高度開發及投資價值，且屏東縣車城鄉公所委託方苑工程顧問有限公司編印之前開計畫書於八十一年三月間完成，該區土地價值確實相當高，此由原告於八十二年十二月間以系爭二筆土地及同段四二之一二五地號、同段四三地號等土地提供擔保向中國農民銀行借貸款項，足可設定最高限額抵押權七千二百萬元之鉅，依金融機關對土地徵信之價值通常較為保守，益見原告所有之系爭土地價值確實非等同一般農牧用地之價值，灼然至明，是以原告購入系爭土地因信賴而予以運用或處理，俱為信賴之表現，而第三者金融機關之徵信而予以認定系爭土地有鉅額價值，益加證之。

（四）綜上所陳，被告有違反信賴保護原則、法安定原則，又無法對系爭土地作為鄉村區乙種建築用地如何對環境保護、水土保持、國土保安、農業生產環境等產生如何之影響提出說明及證明，而系爭土地更改為一般農牧用地反而有害當地觀光產業之發展。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按「土地法第四十三條所稱登記絕對效力及司法院院字第一九一九號解釋係為保護善意第三人，故善意第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。此所謂之土地權利，依土地法第三十七條規定，係指所有權及他項權利。是以，姑不論取得該土地權利之第三人是否為善意，本案既未塗銷該類土地之所有權移轉及他項權利設定登記，尚無違土地法第四十三條及司法院上開解釋之精神。又土地使用分區或編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人仿效圖利之流弊，．．．更正回復原地目及原編定之意見，核屬可行。」「本部七十四年十二月六日台七四內地字第三六五一一六號函規定發現編定作業有誤，於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對善意第三人權益之影響，惟對善意第三人如何認定及第三人權益如何處理，地方執行上向有困難﹔另本部於八十七年四月間曾邀集司法人員召開第三梯次地政法制座談會，會議針對本部前開號函曾列入提案討論並獲致決議：『依行政法法理，行政處分具信賴保護原則，有利於民眾者不得撤銷。惟行政處分涉及公益，原行政處分仍得撤銷。本案對錯誤之編定仍應做正確之行政處分，再循行政救濟程序彌補。』準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。」「按信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，例如有無影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護。．．．本部八十七年十月二十一日台八七內地字第八七一一四六四號函爰予補充，如信賴利益值得保護，且不違反公益，基於行政行為應保護人民正當合理之信賴，得維持既有之編定。公益如較信賴利益為重時，則應更正為正確之編定。至是否影響公益之認定，由縣（市）政府地政機關會同相關主管機關（單位）個案予以審認。」分別為內政部八十七年十二月二十一日台八七內地字第八七一三四二二號函、八十七年十月二十一日台八七內地字第八七一一四六四號函及八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號函所明釋。

（二）本案土地經被告邀集相關單位實地勘查後，於九十年三月六日召開研商「有關甲○○先生所有坐落車城鄉○○段四二之三、四二之八號等二筆土地，申請恢復為鄉村區乙種建築用地案」會議，並作成會議結論如下：１、基於區域計畫法之制定目的乃為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改進生活環境，增進公共福利，因此依據該法所擬定之區域計畫、非都市土地使用分區劃定及用地編定，均應符合該制定目的。２、本案土地位於一般農業區內，不符合劃定為鄉村區及編定為乙種建築用地之要件，且目前作魚塭使用，即未使用行政處分所提供之給付，或已作不能回復原狀情形，衡諸環境保護、水土保持、國土保安、農業生產環境等因素，本案仍應依法編定為一般農業區農牧用地。３、土地所有權人倘認為其信賴利益確值得保護，基於比例原則與維護人民權益之考量，應循損害補償之途徑另行解決。

（三）本案土地經被告依規定審認裁量結果，該二筆土地皆位於一般農業區範圍內，且目前作魚塭並未建築使用，即未使用行政處分所提供之給付，或已作不能回復原狀情形（未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。司法院釋字第五二五號解釋參照），自應依法更正回復為正確編定別（一般農業區農牧用地），而不應再恢復為錯誤編定別（鄉村區乙種建築用地），揆諸前揭規定，並無不合。原告倘認為其信賴利益確值得保護，應循損害補償之途徑另行解決。

理由

一、按「行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處分而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」改制前行政法院即現在之最高行政法院四十四年度判字第四０號著有判例。次按「信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之信賴利益尚須考量公益，例如有無影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護。．．．本部八十七年十月二十一日台八七內地字第八七一一四六四號函爰予補充，如信賴利益值得保護，且不違反公益，基於行政行為應保護人民正當合理之信賴，得維持既有之編定。公益如較信賴利益為重時，則應更正為正確之編定。至是否影響公益之認定，由縣（市）政府地政機關會同相關主管機關（單位）個案予以審認。」內政部八十八年十月十八日台八八內中地字第八八八六四六二號亦有函釋，該函釋內容，與行政程序法所規定之意旨並無不合，本院自得予以援用，合先敘明。

二、本件原告所有坐落屏東縣車城鄉○○段四二之三、四二之八地號，地目旱二筆土地，係於七十五年十月十三日向案外人林雲臨買受，依買受及辦理所有權移轉登記當時之土地編定清冊及土地登記簿均記載編定為鄉村區乙種建築用地。迄於七十七年間實施全面辦理非都市土地使用編定複檢作業時，始經被告所屬恆春地政事務所發現系爭二筆土地位於一般農業區內，因被告六十四年間辦理非都市土地使用編定時，編定清冊作業疏失，將系爭二筆土地誤載為鄉村區乙種建築用地，乃函報被告辦理更正編定，被告乃以七十八年一月九日七八屏府地用字第一四五五０四號函核定將該二筆土地之編定更正為「一般農業區農牧用地」，並囑由恆春地政事務所於七十八年一月十四日據以更正編定登記。原告不服，請求回復原編定登記未獲允准，迭經提起訴願，案經原台灣省政府多次撤銷被告所為處分，責由被告另為處分。嗣被告邀集相關單位人員實地勘查後，於九十年三月六日召開研商會議，仍作成結論認「本案土地位於一般農業區內，不符合劃定為鄉村區乙種建築用地之要件，且目前作魚塭使用，即未使用行政處分所提供之給付，或已作不能回復原狀情形，衡諸環境保護、水土保持、國土保安、農業生產環境等因素，本案仍應依法編定為一般農業區農牧用地」等語，並以九十年五月十一日九十屏府地用字第六００一四號函知原告之事實，有原告土地買賣所有權移轉契約書、土地所有權登記聲請書、土地登記委託書、土地所有權狀、土地登記謄本、七十八年一月九日七八屏府地用字第一四五五０四號函、九十年三月十五日會議紀錄影本等附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭，足堪信實。

三、次按土地使用分區之編定，乃主管機關依區域計畫法對土地使用之管制，其有一定之編定原則，內政部亦頒布有「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」供各主管機關資為編定之準則。經查，被告六十四年間辦理該縣非都市土地使用分區及編定各種使用地當時，系爭土地即編定為農牧用地，有被告六十四年十月六日，六四、一０、六屏府地用字第八一一二一號公告及使用編定圖說附於本院卷可稽。第按土地「編定使用種類」之登記，原應以公告之圖示及編定清冊為準，但為便於一般人民之閱覽查知，故附帶登記於土地登記簿內，又此項土地登記簿之記載，既僅屬附帶性質，縱有錯誤，亦不能因此改變其應有之土地管制使用分區編定之效力。則被告所屬恆春地政事務所於七十七年間，發現系爭土地有上開登載錯誤情形後，依土地使用現況及內政部所頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」六、（二）及九（二）規定，函報被告核定更正，並經被告依前台灣省政府地政處頒訂「處理非都市土地使用編定後異動更正說明書」規定，核定將系爭二筆土地更正為一般農業區農牧用地，揆諸首揭說明，於法並無不合。復查，將「編定使用種類」附帶登記於土地登記簿內，與土地法第四十三條登記之效力無關。蓋土地法第四十三條所謂信賴登記，係指信賴依土地法第四十三條所為土地權利之登記，而取得土地權利之第三人而言，本件關於編定使用種類之登記，既非土地權利之登記，是原告主張應受土地法第四十三條信賴登記之保護，容有誤解。

四、再按人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，原則上應予保護，行政程序法第八條定有明文。惟構成信賴保護者應有下列要件：（一）信賴之基礎—必須有一足令人民產生信賴之國家行為存在，而且此一國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在。（二）信賴之表現—人民因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產和其他處理行為。而且需因該信賴表現產生法律關係上的變動、該信賴行為與信賴基礎間有因果關係、該信賴行為必須是正常之善用行為。（三）信賴值得保護—行政程序法第一百十九條就信賴不值得保護之情形有規定如下：（１）以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。（２）對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。（３）明知行政處分違法或因重大過失而不知者（司法院釋字第五二五號解釋參照。

五、茲查，本件系爭二筆土地，被告六十四年辦理「非都市土地使用分區及編定各種使用地」作業時，固因查編單位屏東縣車城鄉公所人員疏忽而將編定清冊誤載為鄉村區乙種建築用地，惟（一）原告於七十五年十月十三日向案外人林雲臨買受系爭土地，於辦理所有權移轉登記時即已明知系爭土地係屬一般農業區農牧用地，是其於辦理所有權移轉登記時即逕行提出系爭土地之自耕能力證明書、增值稅免稅證明書附於登記申請書，以憑辦理所有權移轉登記，有土地所有權登記申請書及其附件自耕能力證明書、增值稅免稅證明書在卷足佐，可見原告對系爭土地係編定為一般農業區農牧用地之事實，並非不知情，自未因前開編定清冊之誤載而有應受信賴保護之情形。（二）系爭二筆土地除與同段相鄰之四二之一二五地號處蓋有「農舍」外，截至目前皆作魚塭並未建築使用，為原告所自承（詳原告九十一年十一月十四日準備書狀），並有現場照片數幀附卷可參，顯見原告之使用系爭土地與被告做成錯誤之土地使用編定清冊及土地附帶登記行政處分間並無任何因果關係，亦即原告並未因編定清冊誤載為鄉村區乙種建築用地，而將系爭二筆土地供作建築用地使用，仍作魚塭使用，則原告顯無信賴表現之行為至明。

（三）至原告向中國農民銀行股有限公司設定本金最高限額抵押權七二、０００、０００元，除以系爭土地為標的外，尚有同段四二之一二五地號土地及同段四三建號農舍為共同擔保，且其設定時間為八十二年十二月十八日，係於本件被告七十八年一月九日以七八屏府地用字第一四五五０四號函核定更正為「一般農業區農牧用地」，及由屏東縣恆春地政事務所於七十八年一月十四日更正土地登記簿使用編定之後，有土地登記簿謄本附卷可按。是此抵押權設定並不足以作為原告有信賴表現行為，應受信賴原則之保護。（四）另原告主張系爭土地於五十六年十月二十七日即己變更為鄉村區乙種建用地乙節，然查系爭土地於三十五年四月九日登記地目為「墓」，嗣變更登記為「旱」，等則貳肆，至五十六年十月十二日屏恆字第一三二八號變更登記等則壹捌，並備註：「奉省府五十六年八月十五日府民地甲字六六四四九號令核准地目等則調整逕為變更登記」，即由登記人員蓋章，足見五十六年之登記係針對地目等則變更之逕為更正登記，非如原告主張係為鄉村區乙種建築用地之登記，是原告此之主張，容有誤解。揆諸上開規定，原告並無信賴保護情形，至堪認定。原告主張被告有違信賴保護原則等情，不足採信。

六、綜上所述，原告所述各節均不足採，業如前述，則被告九十年五月十一日以九十屏府地用字第六００一四號所為處分，即無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴求為均予撤銷，並請求被告應將系爭土地之使用編定，回復為鄉村區乙種建築用地，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法並不影響判決之結果，是無逐一論述之必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 嚴寶明