九十一年度訴字第九二九號｜行政：採購｜裁判日期：93 年 01 月 06 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第九二九號原　　　告　林燕雪即世奇電器工程行訴訟代理人　洪條根　律師周君強　律師被　　　告　台灣電力股份有限公司輸變電工程處南區施工處代　表　人　甲○○　經理訴訟代理人　何俊墩　律師李宏文　律師右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十一年八月二十三日訴九一一八０號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實壹、事實概要：緣原告承攬被告辦理之「北港∫四湖161KV線P/S∫#37A架線工程（#3∫#25 & #30∫ #37A保護架裝拆，導、地線延線準備、延線及緊線工程）」（下稱系爭工程），因被告認定訴外人乙○○以被告第二工務段名義偽造借據，向台灣電力股份有限公司輸變電工程處中區施工處第三工務段（下稱台電公司中區施工處第三工務段）借用三輪滑車，且將借來之滑車用於系爭工程中，該偽造借據已為履約過程中之相關文件，有行為時政府採購法第一百零一條第四款情形，乃以九十年九月三日輸南線字第九００九 —六二八四Ｙ號函通知原告，將刊登政府採購公報，並自刊登日起三年內，原告不得參加投標或作為決標對象或分包商。原告不服，提出異議，嗣不服被告九十一年四月八日輸南線二字第九一０四—０一六八Ｙ號函之處理結果，提起申訴，經遭審議判斷駁回，乃提起本件行政訴訟。貳、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：（一）審議判斷及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。參、兩造之爭點：一、原告主張之理由略以：（一）原告於八十九年十一月三十日向被告承攬系爭工程，於施工後，因第三人乙○ ○（非本行員工），擅以被告名義偽造借據，向中區施工處第三工務段借用滑車四十二只，原告向伊借得其中七只用於本件工程。經查覺後，被告認有政府採購法第一百零一條第四款之情形，通知原告將刊登政府公告，原告於九十年九月二十六日提出異議，嗣不服被告九十一年四月八日輸南線二字第九一○四－○一六八Ｙ號函之處分，經於九十一年四月二十二日向行政院公共工程委員會提出申訴，該會認本件符合政府採購法第一百零一條第四款之事項，被告維持原處分之異議處理結果，並無違法或不當，而審議判斷駁回原告申訴。（二）查政府採購法第一百零一條第四款「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府標購公報．．．四、偽造、變造投標契約或相關文件，經查明屬實者。」換言之，若承攬工程之「廠商」有「偽造投標、契約或相關文件」，經「查明屬實」始該當上開法條。故而本件首應究明者，厥為（一）系爭借據何人偽造？（二）偽造之借據是否屬於本件投標「契約」或「相關文件」？１、承攬工程之廠商即原告，並無偽造借據之情事：（１）於八十九年十月二十一日偽造借據，向中區施工處借用三輪滑車之人，乃第三人乙○○所為。乙○○因本件偽造文書，業經台灣台中地方法院九十年度中簡字第一九○七號刑事判決，以「行使偽造文書罪，判處有期徒刑六月，得易科罰金」確定在案，可見並非原告所偽造甚明。（２）至於乙○○乙名，並非原告之員工，伊本身係設於台南縣鹽水鎮○○路一巷五弄十四號集雅機電工程有限公司（下稱集雅公司）之員工。伊之所在八十九年十一月十六日「承擔人勞工安全衛生協調會議」簽名，乃因與原告同於電力界工作，以往彼此間有合作施工關係，而原告對北港鎮之施工工房地點不熟，乃臨時拜託熟識該地工房之乙○○帶路前往（按此情於同業間相當普遍），故而乙○○始會於北港工房內召開之安全衛生協調會上順便簽名，以示有前往。被告員工林合福，於九十一年三月七日訪談乙○○，一再以上述協調會紀錄有簽名，要乙○○承認係原告員工，乙○○一直說不是，林合福認如此無法結案，最後雙方同意於訪談紀錄內寫「乙○○承認有參與本工程現場施工指導工作」而結束訪談。乙○○旋於九十一年四月十三日親筆書寫聲明書乙份，表明確非原告之員工，係受林合福之影響而為。行政院公共工程委員會對此有利於原告之聲明書部分未予參酌及調查，逕認乙○○之偽造借據與原告有關，實難令原告心服。（３）至於被告認三輪滑車上有標示「台灣電力股份有限公司中區施工處第三工務段」為財產管理單位，（原告）不可能不知乙節。查原告承攬電力工程多件，依電力工程界之慣例，不可能將全部機具設備全數放置每一工地，而會依工程進度之需要，調派所需之機具進出施工地點，以符合營運成本。本案三輪滑車數量經被告於施工前（八十九年十一月十日）查驗數量符合規定，惟因多起工程施工，故而有調進、調出之情形，原告乃向乙○○商借三輪滑車七只，用於本件施工，而三輪滑車被告雖稱有標明管理單位為中區施工處，惟標示字體小、模糊不清，且承擔廠商亦每每有向台電施工處借用機具設備之情形，故而原告縱然看到三輪滑車標有台灣公司中區施工處之字樣，亦會認屬司空見慣之情況。更何況原告向乙○○調借機具，當不可能違反借用東西之規矩，先向貸與人詢問機具是否不法得來之物！行政院公共工程委員會以三輪滑車上有標示財產管理單位，質疑原告知情，洵屬無據，且有違常理。（４）次查系爭工程所需之三輪滑車，共計一二八組，數量龐大，而施工中向乙○ ○借用者僅區區之七組，比例懸殊。顯見係施工中因損壞而臨時調度，並非自始即借用以充數；否則果如被告所指，開工之前即已借用充數，則乙○○ 偽造借據借用之總數為四十二組，應悉數借以充數，何以卻僅借用七組而已，被告所主張各節，僅屬臆測，並無任何證據足以證明原告自始即借以充數以應付開工前之機具檢查。（５）綜上所述，原告既非偽造借據之「廠商」，對乙○○個人偽造借據借得三輪滑車之情形亦不知，縱令認乙○○為本件工程原告之使用人，然仍明顯與首揭條文之要件有間，應無疑義。２、偽造之借據，並非本件工程投標契約或相關文件：（１）被告於洽詢事項文件中，即已自承「‧‧‧該偽造之借據並非甲案工程契約所需具備之文件」。（２）政府採購法第一百零一條第四款既已明定偽造、變造投標「契約」或「相關文件」，依文義解釋，當指限於投標當時，廠商為取得符合投標所訂之資格（如實為乙等營造商，偽稱甲等營造商；並無承攬一定工程之經驗，偽造多件契約書，表明有施工經驗；或需有某廠牌之機具設備，而偽造該廠牌之證明書等），而有偽造投標「契約」或契約有關之「相關文件」而言。如前所述，原告應具備之機具，於施工前八十九年十一月十日即經被告檢驗齊備合格，始於八十九年十一月三十日與原告簽訂本件工程承攬契約，而該三輪滑車只要具備機體即可，並未有廠牌或其他資格文件（如限於自身所有，不准借用）之限制，故而乙○○偽造借據借得之七只三輪滑車，雖於本件工程使用，然顯非屬投標「契約」或「相關文件」至明。（３）至於原告所提「架空輸電線路工程應備主要機具及數量表」，當然屬於履約之文件，此點兩造本無爭議。其中「第二十項」之三輪滑車，數量為一百二十八組，業經對造人員逐級審核認定「檢查數量與契約數量相符」，足證原告於八十九年十一月十日施工前，即實際具備此數量以供查核無誤。（三）綜上所述，本件原處分及申訴審議判斷顯然違背法令，而損害原告之權益至明，請判決如聲明，以維權益云云。二、被告主張之理由略謂：（一）原告於八十九年十月二十三日標得被告「北港∫四湖161KV線P/S∫#37A架線工程」。被告於八十九年十一月十日查驗機具合格後，於八十九年十一月十五日通知原告開工，履約期間，被告於九十年八月七日發現乙○○偽造借據向被告中三段騙借滑車後，即向嘉義縣中埔分局報案處理，該案後經台灣台中地方法院於九十年十月十八日判決，確定乙○○偽造借據是為事實。（二）關於本件行政訴訟，究應以「程序駁回原告之訴」或作成「實體判決」？被告認為本案宜以程序駁回原告之訴為妥，理由如左：１、按總統於九十一年二月六日公布之「政府採購法」第七十四條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」又第八十五條之一第一項規定：「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解，或向仲裁機構提付仲裁。」又同法第一百十四條第二項規定：「本法修正條文（包括中華民國九十年一月十日修正公布之第七條）自公布日施行。」又參立法院九十一年一月十六日「政府採購法部分條文修正草案」審查報告提案及現行法第七十四條文對照表記載：「政府採購行為，一向被認定為私經濟行為，故已有契約關係之履約或驗收爭議，應循民事訴訟途徑解決，使救濟制度單純化，且本法設有調解制度，已足可提供救濟管道，本條原規定履約或驗收之私法爭議，得由得標廠商自由選擇適用申訴程序或仲裁起訴，將造成救濟體系積極衝突，實有不宜。」是由於被告於九十一年四月八日通知原告「偽造履約相關文件」時，係在新法公布之後，則原告就此履約爭議，依政府採購法第七十四條規定，即不得向行政院公共工程委員會提出申訴，只能依同法第八十五條之一規定聲請調解，而行政院公共工程委員會就此不得提出申訴之案件，所作成之「申訴駁回」之審議判斷，其性質只有「調解不成立」之功能，自無新法第八十三條所定「視同訴願決定」之效力。因此本件原告就前開「無訴願效力」之審議判斷，提起行政訴訟，自應依程序駁回原告之訴為妥。２、又按「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。」司法院釋字第五四０號解釋著有明文。又按「經查，抗告人（中國石油股份有限公司）九十年二月五日液工（九十）九００二０一二三號函主旨為：『貴廠商（日商三菱重工業株式會社）承攬本公司三座液化天然氣儲槽編號T104、T105及T106）之興建工程（Ｆ九０五二），迄今未依法通過驗收，且因貴廠商多所拖延，造成本公司損失頗鉅，顯有政府採購法第一百零一條第八款、第九款及第十一款等情形，依政府採購法第一百零二條第三項，本公司應將貴廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報，並據此依同法第一百零三條第一項第二款施以停權一年處分。至貴廠商民國九十年元月十二日來函對貴廠商前揭違約等事宜提出異議乙事，須如說明』云云，係抗告人就兩造間承攬契約中，關於驗收之爭議，對相對人所發之通知，係屬私法上之事實行為。相對人對之異議，經工程委員會處理結果，亦僅係確認該通知事實是否有錯誤，而停權效果僅係由該委員會刊登政府採購公報，發生政府採購法第一百零三條規定不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之法律效果，該函自不屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，即不屬行政處分，相對人自不得對之聲請停止」最高行政法院九十一年度裁字第二三八號裁定亦有明文。本件原告不服被告九十一年四月八日通知「世奇工程行違反政府採購法第一百零一條第四款『偽造履約相關文件』規定，通知解除契約、沒收保證金及依同法第一百零二條第三項規定，將廠商名單刊登於政府採購公報」之處分，於九十一年四月二十二日向行政院公共工程委員會採購申訴委員會申訴，於該申訴委員會審理期間，原告捨棄「不服台電公司解除契約及沒收保證金」部分，不請求繼續審理，故最後行政院公共工程委員會採購申訴委員會九十一年八月十六日僅就原告主張被告違反政府採購法第一百零一條第四款、第一百零二條第三項部分，作成「駁回申訴」之判斷。而查本件原告究竟有無違反政府採購法第一百零一條第四款偽造履約相關文件，此乃履約之爭議，依司法院釋字第五四０號解釋、最高行政法院九十一年度裁字第二三八號裁定、高雄高等法行政法院九十一年度訴字第六九號、九十一年度訴字第一一三號、九十一年度訴字第一一五二號判決意旨，被告於九十一年四月八日所為之通知，應屬私法上之事實行為，而行政院公共工程委員會採購申訴委員會九十一年八月十六日所為「申訴駁回」之判斷，亦不屬行政處分，本件原告若有不服，自可向普通法院起訴，謀求救濟，實不宜提起本件行政訴訟。（三）又第三人乙○○確係於原告所承攬本件工地現場施工之員工：１、被告於報案後處理期間派員調查，發現乙○○將騙借來之滑車用於系爭北港∫ 四湖161KV線P/S∫#37A架線工程中，且乙○○就本工程施工事宜，與被告有電話聯繫公務之情事；另被告於九十一年三月七日訪談乙○○，乙○○亦承認有參與本工程現場施工指導工作。２、依卷附系爭八十九年十一月十六日上午八時「承攬人勞工安全衛生協調會議」紀錄記載：「事業單位名稱」世奇電氣工程行；「參加人員」（乙方人員）：乙○○、李道山、林明璋、何福春、王永福、吳天生、王紀明、謝概石、王茂坤、余麗輝、張洲銘、張萬受、蔡孟宏。雇主：林燕雪。工地負責人：吳東德。勞工安衛管理人員：李豐田，又依原告於九十年二月十八日上午十時「承攬人勞工安全衛生協調會議紀錄」「參加人員」記載：吳東德、余麗輝、蔡孟宏、張萬受、林文、吳連生、王茂昆、王紀明、李豐田。主席：吳東德。紀錄：蔡孟宏。雇主：林燕雪。工地負責人：吳東德。勞工安衛管理人員：李豐田。又查前開參加人員、工地負責人、勞工安衛管理人員中，依集雅公司，八十九年十一月十五日公司章程、股東同意書及公司變更登記表記載：集雅公司新任全體股東為：李豐田、乙○○、蔡政吉、余麗輝、王紀明。其中執行董事（代表人）為李豐田，故兩家公司顯有重疊之處。查李豐田係集雅公司負責人，卻於八十九年十一月十六日又擔任原告之「勞工安全衛生業務主管」，又李豐田及集雅公司員工吳東德又於八十九年十一月十四日經原告向被告申報為「工地安全衛生負責人」及「工地負責人」，同日，原告又向勞工保險局提出李豐田及吳東德勞工保險加保申報表申報加保。此外，依集雅公司八十八年十月十三日勞工保險加保申報表記載集雅公司之加保人為：「乙○○」、石森耿、許志明、蔡政吉、「吳東德」；八十九年四月十五日加保：吳東龍、「乙○○」。八十九年七月二十七日加保：蔡政吉、「乙○○」、吳東龍、「王紀明」、「吳天生」、賴昱辰、石森耿、許志良、許志明、林德生；八十九年十二月二十八日加保：「吳東德」、「乙○○」、吳東龍、「王紀明」、石森耿、「余麗輝」。是系爭八十九年十一月十六日原告所記載之「承攬人勞工安全衛生協調會議紀錄」，實際上當日係由集雅公司之負責人李豐田率領該公司之股東乙○ ○、余麗輝、王紀明及其他員工集體受雇於原告世奇公司抵達工地現場，於施工前先召開勞工安全衛生協調會議然後，立即施工，絕非是乙○○個人偶然應原告之請求，帶領工人前來工地現場，作無意義的逗留而已。況依本件契約附件「架空線路工程施工說明書總則」第四十一條第一項第三款規定，原告未參加「承攬人勞工安全衛生協調會議」，現場不得施工，故與本工程不相干之人員或未參與現場施工之人員，均不可能於「承攬人勞工安全衛生協調會議記錄」上簽名。３、乙○○名義上雖然是集雅公司之股東兼員工，可是無礙其為原告世奇公司為本件工地服勞務之事實。與乙○○情況相同之人有：李豐田及吳東德二人，查李豐田係集雅公司負責人，卻於八十九年十一月十六日又擔任原告之勞工安全衛生業務主管。又李豐田及集雅公司員工吳東德又於八十九年十一月十四日經原告向被告申報為「工地安全衛生負責人」及「工地負責人」。因此不能僅因乙 ○○係集雅公司員工，即認定乙○○非為原告世奇公司於工地現場服勞務之員工。４、本件原告係於八十九年十月二十三日得標，八十九年十一月十二日提出系爭合約所定承攬商應自備之機具（包括三輪滑車一二八組）請求檢驗，而原告當日係以乙○○於八十九年十月二十一日向中部施工處第三工務段所冒借之四十二只三輪滑車混入前開自備機具之中，由於自備機具十分笨重雜亂，不易逐件翻開檢驗，故原告乃輕易矇混獲得檢驗合格，則原告依承攬契約附件工程特別說明第三條、第八條及施工說明書總則第二十七條第一項規定，自應負責。５、乙○○將不法借來之三輪滑車其中七具使用於本工程，且該三輪滑車已明顯標示中區施工處第三工務段為財產管理單位，原告不可能不知情；原告以乙○○ 前後兩次開立之強調吳君之行為與原告無關，較不合常理。況原告向乙○○借用滑車，應有查證其滑車來源之責任，原告不應以不知情來推諉一切責任。（四）再者，政府採購法第一百零一條第四款「偽造、變造投標、契約或履約」相關文件之廠商，其定義如何？原告雖主張：依據法條文字解釋，本法條所謂「廠商」，專指：「投標廠商」「履約廠商」即原告本身，不及自然人云云。惟依政府採購法第八條規定，本法條所謂「廠商」，係指：「公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體」。換言之，偽造變造文書之行為，包括自然人。（五）至於，乙○○於八十九年十月二十一日所偽造之「借據」與原告世奇公司於八十九年十一月十日所提「架空輸電線路工程應備主要機具及數量表」確為原告履約之文件。其理由：１、原告於八十九年十月十一日投標本件工程，當日即得悉另一競標公司即力全工程有限公司（下稱力全公司）願放棄競標，則原告篤定得標。而由於被告投標須知第二十八條規定：「機具繳驗：如施工說明書內規定投標廠商應備有施工機械或器具者，得標廠商應於決標後在規定期間內，將該施工機械或器具全部運達工地交驗，如數量不足或經檢驗規範不合或不堪使用者，本公司得解除契約沒收履約保證金及差額保證金（如有者）並另行辦理，得標廠商不得異議。」原告為滿足被告台電公司於八十九年十一月十日檢驗機具之要求，乃由乙○ ○出面，於八十九年十月二十一日向被告中區施工處冒借四十二只三輪滑車，混入乙方備檢機具之中。如果乙○○未向被告中區施工處冒借該四十二只三輪滑車，則原告世奇公司於八十九年十一月十日所提之機具數量表必定是「檢查數量與契約數量不符」，而無法完成簽約。　　　 ２、依承攬契約第十二條第五項前段規定：「乙方工作人員．．．．．如有不法行為，概由乙方負責．．．．．。」第七項規定：「乙方對其工地材料機具設備，不論為自備或由甲方供（借）給，均應妥善管理及實施定期檢查。」第十九條前段但書規定：「但在未移交接管前，所有．．．已到場之材料、機具、設備，包括．．．乙方自備者，均由乙方負責保管。」又契約附件「施工說明書總則」第十九條末段規定：「工地內之任何器材，未經甲方之指示或許可，不得任意攜出。．．．」查原告自八十九年十一月十日起，即以偽造借據所得之四十二只三輪滑車混入其自備機具之中，以騙取被告檢驗機具數量合格之證明，直到九十年七月二十六日被查獲為止，因為均在履約期間，因此不論乙○○ 於八十九年十月二十一日所偽造之借據及原告於八十九年十一月十日所出具之機具數量表，均屬履約之文件。３、況用偽造借據將騙借來之滑車用於北港∫四湖161KV線P/S∫#37A架線工程中，表示該偽造借據已成為本工程履約過程中之相關文件，且審議判斷書也清楚指出「該借據雖非履約所必備，但屬相關文件」。（六）據前述理由，被告認定原告已違反政府採購法第一百零一條第四款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件，經查明屬實者。」之規定，並無違法或不當，被告所為原處分及本件行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書判斷均應維持等語。理由壹、程序部分：一、原告起訴後，被告代表人林朝坤業於九十二年七月一日變更為甲○○，有台灣電力公司股份有限公司九十二年七月二日電人字第０九二０六０一一六四一號函影本在卷可稽，是被告以新任代表人甲○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、按九十一年二月六日修正公布之政府採購法第七十四條及第八十三條雖規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」另同法第八十五條之一第一項則規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者得向採購申訴委員會申請調解；即依此修正後之政府採購法規定，其就採購爭議之性質，係採所謂「雙階理論」，即將政府採購契約締結前採購決定程序之相關爭議定位為公法性質，至於政府採購契約之履約或驗收爭議，則定位為私法上之爭議，應循民事爭訟途徑解決。然關於政府採購法第一百零一條第四款通知之性質，依同法第一百零二條第一、二項規定，廠商對於採購機關依政府採購法第一百零一條第四款所為之通知，認為違反政府採購法或不實者，得提出異議及申訴；而同法第一百零二條第四項復規定，本項之異議及不服此異議所為之申訴處理，準用第六章之規定，而第六章即為關於採購爭議得提出異議及申訴，及將政府採購申訴審議委員會對申訴所為之審議判斷，視同訴願決定等規定（政府採購法第七十四條至第八十三條參照）；是自此等規定，可知立法者有意將政府採購法第一百零一條第四款通知之救濟程序循公法之救濟途徑為之；且修正後政府採購法第一百零三條第一項更規定：「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但經判決『撤銷原處分』或無罪確定者，應註銷之。二、有第一百零一條第七款至第十四款情形或第六款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起一年。但經判決『撤銷原處分』或無罪確定者，應註銷之。」即自其中第一款及第二款但書關於「經判決撤銷原處分」之用語，更足見政府採購法於九十一年二月六日修正後，立法者有意就採購機關依政府採購法第一百零一條第四款所為之通知，並不區分政府採購法第一百零一條各款情形，究屬招標、審標、決標階段之公法爭議，或履約、驗收階段之私法爭議，概認此通知為一行政處分；而此處分並發生政府採購法第一百零二條第三項刊登政府採購公報及第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之效果。是本件應屬公法爭議，而屬本院權限之事件，本院自得予以審理，合先敘明。貳、實體部分：一、經查，原告承攬被告辦理之系爭工程，被告認定訴外人乙○○以被告第二工務段名義偽造借據，向台電公司中區施工處第三工務段借用三輪滑車，且將借來之滑車用於系爭工程中，認該偽造借據係屬履約過程中之相關文件，有行為時政府採購法第一百零一條第四款情形，乃以九十年九月三日輸南線字第九００九—六二八四Ｙ號函通知原告，將刊登政府採購公報，並自刊登日起三年內，原告不得參加投標或作為決標對象或分包商等情，業經兩造分別陳述在卷，並有被告九十年九月三日輸南線字第九００九—六二八四Ｙ號函影本附卷可稽，自堪認定。二、原告雖主張：於八十九年十月二十一日偽造借據，向中區施工處借用三輪滑車之人，乃第三人乙○○所為，並非原告所為，而乙○○並非原告之員工，乃係集雅公司之員工，其所以在八十九年十一月十六日於「承攬人勞工安全衛生協調會議」簽名，乃因其與原告同於電力界工作，係因原告對之施工地點不熟，乃拜託乙 ○○帶路前往並順便簽名，至於系爭三輪滑車上雖有標示「台灣電力股份有限公司中區施工處第三工務段」為財產管理單位，然該標示字體小、模糊不清，且廠商有向被告借用機具設備之情形，且調派所需之機具進出施工地點，以符合營運成本，係業界慣例，故原告向乙○○借用系爭三輪滑車時，對前開標示原告自不會質疑，況系爭七組三輪滑車應係施工中因損壞而臨時調度，並非基於自始即借用以充數之目的，是原告並無偽造借據之情事；再者，被告於洽詢事項文件自承該偽造之借據並非系爭工程契約所需具備之文件，且依政府採購法第一百零一條第四款之文義解釋，亦可知系爭偽造之借據並非屬投標「契約」或「相關文件」，是被告認系爭偽造之借據，係屬本件工程投標契約或相關文件，於法不合云云。三、按「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。‧‧‧。」為民法第二百二十四條所明文。又按行政制裁之過失概念，學說及實務多沿襲刑事法上之過失理論，惟行政制裁有其作為實現行政目標之工具性格，不僅有規制社會日常活動之作用，而且還有引導、塑造之功能存在，與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不儘完全相同，因此純以個人可罰性立場去思考所建立之注意義務內容，在行政制裁自不能完全適用。況刑法之規制對象以自然人為原則，法人組織受刑法規範乃屬例外，但行政制裁所規制對象大部係社會上各式各樣如公司法人的組織實體，各該組織體係運用自然人而活動，其使用之自然人疏忽所帶來之後果，該組織體亦應承受其責任；另外就行政制裁處罰之行為類型，亦非無個人法律行為效果延長之代理人或使用人之型態，因此民法上履行輔助人規定，在行政制裁上即有類推適用之必要。另就工程承攬性質而言，承攬人將工程交由履行輔助人代為履行之情形係為業界之慣常，如果承攬人就履行輔助人之故意、過失不須負責，結果將使政府採購法第一百零一條之行政管制目的落空，難以達成該法規範在立法設計之規制功能。是以，對於該條之解釋，在行政制裁上之注意義務，自應有民法規定與履行輔助人之故意過失負同一責任之適用，亦即承攬人亦須對於履行輔助人之故意、過失行為負責。查卷附之八十九年十一月十六日承攬人勞工安全衛生協調會議影本載明：「 ‧‧‧參加人員（乙方人員）：乙○○、‧‧‧王紀明‧‧‧余麗輝‧‧‧蔡孟宏。工地負責人：吳東德。勞工安衛管理人員：李豐田‧‧‧」，而訴外人乙○ ○於本院九十二年九月二十五日準備程序到庭證稱：「（問：‧‧‧一、其為何會出席本件工程安全協調會議？二、經被告派人到現場調查時，其有在現場指導施工？‧‧‧）答：第一、我會出席本件工程安全協調會議，係因為原告第一次標此類工程，而該安全會議必須要有牌照，而原告沒有，因為我有牌照所以請我去指導，我們之前就有配合過，我係幫忙他們去開會的；第二、我會承認有到現場去指導施工，係事情發生後台電南二段的分隊長林合福拜託我說要我這麼說的，說這樣比較好處理，但事實上我並沒有去現場施工，但是有現場給予指導；‧ ‧‧。」「（請問證人何時於集雅公司上班？是否為該公司的股東？‧‧‧庭呈安全協調會議紀錄，請證人閱覽，上面簽名的人是否都在場？集雅公司與世奇公司有何關係？）我約八十八年時進入集雅公司，也是集雅公司的股東，安全協調會議當時有世奇的人員，我幾乎全部都不認識，簽名的人都有在場，且不僅只有簽名的人在現場，其中吳東德、李豐田我認識，李豐田是集雅公司的股東，上面大部分的人係屬於集雅公司的人員，有李豐田、吳東德、余麗輝、王紀明等人。 ‧‧‧林燕雪當天沒有去。系爭工程我去指導四、五次，例如放線、安全會議等具有危險性的部分，我都有參加。集雅公司與世奇公司沒有任何關係，因為世奇公司對於施電工程不熟，所以請集雅公司的人員幫忙。」等語；另被告於九十一年三月七日訪談訴外人乙○○，乙○○亦承認：其有參與本工程現場施工指導工作等語，此有北港∫四湖161KV線P/S∫#37A架線工程履約爭議訪談記錄影本附卷可憑；又依系爭承攬契約附件「架空線路工程施工說明書總則」第四十一條第一項第三款約定：工程施工前，甲方（即被告）應召開『承攬人勞工安全衛生協調會議』，乙方（世奇公司）應派員參加，俾告知承攬工程安全衛生應注意事項‧ ‧‧，乙方未參加『承攬人勞工安全衛生協調會議』，現場不得施工。」另據集雅企業社員工蔡孟宏於本院九十二年十月三十日準備程序證述：「（問：‧‧‧ 你與乙○○、吳東德、李豐田等人於八十九年十一月十六日及九十年二月十八日於世奇公司北港工務所參加北港—四湖工程之承攬人勞工安全衛生協調會議，請問你們在世奇公司各擔任何職？月薪向何人領取？）我係乙○○集雅企業社的員工，‧‧‧去參加衛生協調會議係乙○○要我去辦開工，薪水都是向集雅企業社領，‧‧‧，並沒有在世奇公司擔任員工，我沒有在工地看過林燕雪，當天去參加的人，大部分都是集雅企業社的員工。」等語，綜上可知，原告因過去從未承攬類似系爭工程類型之工程，故於施作系爭工程之能力上，不論資格上或技術上均有不足之處，故乃委託具有此種技術及資格之訴外人乙○○及其所屬集雅公司參與本工程之現場施工及指導，以利完成系爭工程，而訴外人乙○○及其所屬集雅公司員工為完成原告之委託，乃參加前開勞工安全衛生協調會議，並實際從事系爭工程的施作，是訴外人乙○○雖非原告之員工，惟二者之關係，核其性質自應係原告完成系爭工程之履行輔助人，則揆諸前開規定及說明，原告就訴外人乙 ○○就履行系爭工程所為之故意、過失行為，自應負同一責任，應無疑異。四、又按「機具繳驗：如施工說明書內規定投標廠商應備有施工機械或器具者，得標廠商應於決標後在規定期間內，將該施工機械或器具全部運達工地交驗，如數量不足或經檢驗規範不合或不堪使用者，本公司得解除契約沒收履約保證金及差額保證金（如有者）並另行辦理，得標廠商不得異議。」「二、機具繳驗：承攬廠商需具備‧‧‧及附表三『架空輸電線路工程應備主要機具及數量表』，本處將於決標後實施查驗，廠商於開工前致函本處由工程執行單位派員實施驗施工器具及安全衛生設備時、如數量不足或經檢驗規範不合或不堪使用者，本公司得解除契約沒收履約保證金及差額保證金並另行辦理發包。請投標廠商注意。」分別為台灣電力股份有限公司工程採購投標須知第二十八條、臺灣電力公司工程特別說明第二點所約定；又附表三台灣電力公司架空輸電工程應備主要機具及數量載明：「‧‧‧２０＼工具名稱：三輪滑車＼‧‧‧＼單位：組＼數量：１２８‧‧ ‧」，綜上雙方約定內容可知，三輪滑車係施作系爭工程所必須使用之器具，易言之，三輪滑車自係原告履行系爭工程契約所必須使用之器具，且原告於決標後，有於規定期間內有將所需三輪滑車全部運達工地交驗之義務，原告倘未履行該義務，被告得解除系爭承攬契約。而原告亦於八十九年十一月十五日完成檢驗機具合格，惟被告職員於九十年七月二十六日發現訴外人乙○○以被告第二工務段名義偽造借據向台電公司中區施工處第三工務段借用三輪滑車，並於當日報警而於系爭工程工地查獲七組被騙借之三輪滑車等情，為訴外人乙○○所自承，亦為兩造所不爭執，並有臺灣地方臺中地方法院九十年度中簡字第一九０七號刑事簡易判決附於行政院公共工程委員會卷宗可參。又另按系爭承攬契約附件「施工說明書總則」第十九條末段約定：「‧‧‧乙方自備器材：‧‧‧工地內之任何器材未經甲方之指示或許可，不得任意攜出。．．．」，惟查，原告自器具檢驗完畢後，均未提出任何更換器具之申請等情，業經被告於本院九十二年十二月二十三日言詞辯論程序中陳述在卷（本院九十二年十二月二十三日言詞辯論筆錄頁五參照），是系爭工地中之器具既未經變更，則可知被告於系爭工地所查獲之七組三輪滑車，於被告器具檢驗時，自始即混入所有器具而用於系爭工程，是原告訴稱：系爭七組三輪滑車係於施工中因損壞而臨時調度，並非自始即借用以充數云云，自不足採。至於，訴外人乙○○雖於本院九十二年九月二十五日準備程序中證稱：我確實有向台電借用四十二台機具，然係用於力全工程有限公司（下稱力全公司）承包超高壓施電工程云云，惟查力全公司實際負責人廖仁慈於本院九十二年十月三十日準備程序中證稱：「（問：廖仁慈先生與廖王素貞係何關係？你是否為力全公司之負責人？力全公司是否於八十九年四月二十四日承包台電公司中寮—竹山段#27至#44架線工程？‧‧‧有無要求乙○○於八十九年十月二十一日偽造借據向台電公司中區施工處第三工務段騙借四十二只三輪吊掛呂滑車？力全公司於施作中寮—竹山段#27至#44架線工程中，是否需要使用三輪滑車？）廖王素真係我的太太，她是力全公司名義負責人，我才是實際負責業務的人，‧‧ ‧，我有承包中寮—竹山段架線工程，‧‧‧我沒有要乙○○去向電力公司騙借機具，‧‧‧，我們的工程需要三輪滑車的地方很少，因為架線只是其中部分，因為我沒帶合約來，所以不清楚。（提示證人承攬工程合約書予證人閱覽，問：請證人再想一下，其承攬工程，是否需要三輪滑車？）從合約中看，只需要單輪及五輪滑車，並不需要三輪滑車，‧‧‧。」等語，是由力全公司實際負責人廖仁慈之上述證言可知，力全公司承攬台電公司之工程，並不需使用三輪滑車，顯見訴外人乙○○證稱：其騙借系爭三輪滑車係為力全公司承攬台電公司云云，係屬附和原告之詞，不足採信。是綜上可資認定訴外人乙○○故意騙借系爭三輪滑車係為施作系爭工程而來，而訴外人乙○○既係原告施作系爭工程之履行輔助人，已如前述，則揆諸前開規定及說明，原告自應對於訴外人乙○○故意偽造借據借用系爭三輪滑車之行為負同一責任。末查，系爭偽造借據固非為系爭工程契約所需具備之文件，惟三輪滑車係原告完成系爭工程契約所必須使用之器具，且原告倘未能備有所需三輪滑車，被告得解除系爭承攬契約，已如前述，是則，原告之履行輔助人倘未偽造系爭借據借得系爭三輪滑車，即使被告未因原告未能具備所需之三輪滑車而解除系爭承攬契約，原告亦將無依約完成系爭工程之可能，易言之，系爭借據與原告得否順利履約息息相關，是則，系爭借據其性質上，自難謂非屬系爭承攬契約履約之相關文件，原告猶稱：系爭乙○○所偽造之借據，其性質上非屬投標、契約或履約之相關文件，故無政府採購法第一百零一條第四款之適用，洵難採憑。五、末按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報︰‧‧‧四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件，經查明屬實者。‧‧‧。」「機關辦理採購，應於招標文件中規定，經依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一條第一款至第五款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之日起三年。‧‧‧。」行為時即九十一年二月六日修正前政府採購法第一百零一條第四款、第一百零三條第一項第一款分別定有明文。是如前所述，訴外人乙○○既係原告完成系爭工程之履行輔助人，且有為完成系爭工程而偽造借用系爭三輪滑車借據之事實，原告自應對乙○○偽造借據之行為負同一責任，而該借據經核既屬履約之相關文件，被告依前開規定通知原告，將刊登政府採購公報，並自刊登日起三年內，原告不得參加投標或作為決標對象或分包商，於法自無不合。六、綜上所述，被告依首揭行為時政府採購法第一百零一條第四款之規定將原告偽造履約相關文件之事實及理由通知原告，及附記將刊登政府採購公報，並自刊登日起三年內，原告不得參加投標或作為決標對象或分包商，於法既無違誤，異議處理結果，未准變更原處分，審議判斷予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決之結果，尚無逐一論述之必要，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　一　　　　月　　六　　　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　呂佳徵法官　蘇秋津法官　林勇奮右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國　　九十三　　年　　一　　　　月　　六　　　日法院書記官　黃玉幸

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第九二九號

關鍵資訊

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第九二九號

關鍵資訊

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第九二九號